政府引导基金演变的逻辑

陈少强 郭 骊 郏紫卉

政府引导基金是指由政府出资设立，通过股权或债权等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金，该基金按照市场化方式管理运营，旨在重点扶持特定行业和特定地区。目前关于政府引导基金的研究，多集中于技术和微观层面，缺少系统性的宏观剖析，难免只见树木，不见森林。基于此，作者通过宏观视角，探索政府引导基金的产生发展过程和变化规律，并就其未来发展趋势进行展望。

一、前言

政府引导基金是较新的概念，最近两年才进入公众视野。近年来，我国经济步入三期叠加的新常态，供给侧改革成为经济改革和稳定的重点。为破解发展难题，原财政部部长楼继伟表示，加快发展政府引导基金是实施供给侧改革、促进产业迈向中高端的重要举措，也是转变政府职能，提升财政治理能力与效率的重要制度创新。［1］李克强总理在高度肯定重庆市政府股权投资基金的同时，也要求财政部总结推广好各地做法，更多更好地撬动社会资本支持实体经济。①重庆市政府网 . 重庆市政府股权投资基金运行加速［EB／OL］.http： ／／www.cq.gov.cn／public-wcms-webapp／content／Content！ getContentMobile.action？sid＝4058476， 2016－1－18。在鼓励大众创业、万众创新，带动股权投资的政策背景下，全国各地的政府引导基金快速成长。

目前，国内学者较多关注政府引导基金的积极作用和做法。李开孟 （2009）［2］强调了政府引导基金聚集社会资本，引导资本投向和资金流向的作用。孙彬彬等 （2015）［3］指出，政府引导基金本质上是一种融资媒介，它在解决地方政府面临的新建项目融资、存量项目债务、城投公司资产负债约束等问题方面能发挥重要作用。此外，也有学者介绍国内外政府引导基金的做法。黄曼远等 （2015）［4］借鉴欧洲投资基金的管理运作模式，建议我国成立专门统一的基金管理机构，实行市场化运作，提升引导基金的管理水平与效率，充分发挥引导基金引导资本流向、带动创业创新的重大作用。樊轶侠和孙家希 （2016）［5］就前期统筹规范、中期运作管理以及后期退出的全过程，介绍了重庆、山东、河南三地政府引导基金的运营情况，并指出应当坚持政府引导力、基金主体力和专业要素市场配置力的 “三力合一”，不断提高引导基金的专业化、功能化、网络化、体系化和社会化水平。

国外学者主要介绍了政府引导基金的做法，如美国的小企业投资基金、以色列的YOZMA基金以及欧盟的欧洲投资基金等。与国内不同的是，国外学者较多关注引导基金在创新引领中的作用。Lerner（1999）［6］论述了美国小企业创新研究计划 （SBIC）在助力起步期创新企业发展方面的重大作用。Sorenson和Audia（2000）［7］指出产业投资基金可通过示范效应和培训效应为全社会营造一种创业创新的活跃氛围。

从国内外现有学术文献来看，介绍政府引导基金现状和作用的多，分析其产生原因的少；微观层面介绍的多，宏观层面分析的少；从政府投融资角度谈的多，从政府财权、事权、财力相匹配和风险防范角度谈的少。因此，现有逻辑下对政府引导基金的认识难以形成系统全面的框架，易导致基金实施效果有违初衷，甚至改革方向也发生偏差。为此，本文将基于大局意识、历史视角和比较分析方法，遵循国家发展战略的演变，结合发展阶段的不同，重点关注财力、财权、事权的匹配，市场、政府边界的清晰程度以及风险防范三个维度 （见图1），考察政府引导基金的产生发展过程，并在分析问题的基础上指出我国政府引导基金的改革路径和具体建议。

图1 政府引导基金演变的三维透视

二、政府引导基金存在的合理性

从政府资源要素配置、边界划分以及风险防范的视角来看，我国政府引导基金的产生发展经历了一个否定之否定的螺旋式发展过程，这个过程本身就是优化资源配置、明确政府与市场关系和防范系统风险的过程，并且与我国发展战略、政策导向的演变高度契合。

（一）更好地匹配财力和事权

在政府资源配置中有三个要素：财权、事权和财力。一般认为，财力与事权相匹配是关键，俗称量入为出 （有多少钱办多少事）和量出为入 （办多少事要筹集多少钱）。但在中国这样复杂的单一制国家里，仅有财力与事权的匹配是不够的，适度的财政分权对于地方政府而言还是很有必要的。［8］对于我国地方政府而言，财政分权表现在税权、举债权、融资券、收费权等方面。

在中国现有的体制下，税政权由中央政府掌握，税收政策 “洼地”亟需填平；地方有一定的基金和收费权，但大多需要中央政府的批准，而且国家一再强调减少审批程序，地方政府收费权力被压缩到极致；地方债是体现地方政府财政分权的重要载体，1994年通过的 《预算法》第28条规定，不允许地方政府直接举债。同时，1994年的分税制改革以改革和规范中央和地方的财政关系、政府和企业的关系为重点，在规范地方政府的财权 （通过分税制来实现）的同时，也削减了地方政府通过体制外和制度外创收的财权。结果，分税制改革使得财权向上集中，事权不断下移，地方财政尤其是县级财政捉襟见肘。在财力不足和支出压力加大的双重压力，以及地方政府财权自我赋权 （周转金和体制外预算外赋权）受到严格限制的情况下，土地出让金应运而生，地方政府只能以信用为担保通过其融资平台公司进行表外融资。

地方政府绕开 《预算法》，通过土地这一国有资产的开发和利用，既获得了大量前期土地出让收入和相应的税收收入 （如营业税），又便于地方政府筹集资金集中推进城镇化。从财政部公布的2014年财政收支情况来看，地方一般公共财政收入 （本级）为7.59万亿元，国有土地使用权出让收入为4.26万亿，地方卖地收入超过了地方公共财政收入的一半。在地方事权增加、财权规范和财力亟待保障的情况下，地方政府创造性地实现了财权的自我实现，即产生了新的地方财权 （土地出让金），实现事权、财权和财力的匹配。这种提前开发土地，利用未来开发收益偿还偿债成本的土地财政模式对地方政府投融资行为有很大激励，并且地方政府可以轻易地逃避地方人代会和上级政府的监督约束。

在地方政府融资平台模式的后期，面对与日俱增的支出责任，地方财政出现困难，而短时间内通过增加财政转移支付或调整税权以增加财力很难做到。加之受经济发展水平的影响，一些地区难以通过融资平台的方式融资。特别是2014年10月颁布的 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），加大了对融资平台公司和土地出让金的融资限制，地方政府通过融资平台方式筹资的财权扩张模式事实上被切断了。

为缓解地方财政困难，国务院在2009年 《政府工作报告》中同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理，这是继1998年之后，中央再次通过发债方式帮助地方解决融资不足的问题。2009—2011年全国人大每年批准的地方政府债券额度均为2000亿元；2011—2013年进入 “自发代还”时期，地方政府债券的发行总额分别为2000亿元、2500亿元和3500亿元；2014年开始试行“自发自还”，地方政府债券发行额达4000亿元，是中央代地方发债的最高值。①和讯网.中债资信： 地方债的模式演变历史、 现状和未来［EB／OL］.http： ／／stock.hexun.com／2014－07－17／166721511.html，2014－07－17。然而，中央在代发地方债的过程中也衍生出了不少问题，包括资金挪用、地方过度举债、中央最后兜底的压力增大和信用风险被掩盖等。［9］在中央代发地方债的同时，允许地方政府直接举债也被提上了议程。

2015年1月生效的新 《预算法》允许地方政府举债，但这种举债是有条件的举债，而且举债的结构和规模受到上级政府的限制，地方债无论就其规模还是增长速度都赶不上地方经济建设和民生发展的需求。由于远水解不了近渴，地方政府事实上不得不放弃地方债工具的大规模运用，只好通过制度创新，转而利用政府信用撬动社会资本的管理基金的方式创造财权供给。政府引导基金兼具基金股权投资的效率优势又带有很强的政策导向性，可以成为政府扶持创新经济的重要切入点，引领带动社会资本投入，促进形成创业创新的新环境，在经济新常态下寻找新的经济增长点。［10］

值得注意的是，政府引导基金是政府和社会资本合作的一种方式，地方政府有较大自主权：项目选择无需经过人代会的审核，也无需接受人大和全社会的监督；在操作流程上也不必全过程公开透明，自然受到地方政府的青睐。鉴于地方政府引导基金的上述特点和优势，政府引导基金能够巧妙地释放地方财权活力，增强本地建设的财力，更好地实现财力和事权的匹配。

（二）适应政府与市场边界的变化

中国对政府与市场关系的认识是一个循序渐进和逐步变化的历史过程。

在计划经济条件下，政府替代市场，企业成为生产或者流通的车间，政府与市场的融合程度高，后来政府发现需要退出竞争性领域，转而提供公共产品和公共服务。在经济转轨过程中，地方政府希望通过财政周转金的形式直接投资到一般性、竞争性的项目中，但大多败下阵来。［11］

在经济转轨过程中，政府的职责是提供公共产品和公共服务，这是基于市场失灵的基本理论。这里所说的政府，既包括政府行政机关本身，也包括政府所属的融资平台公司来完成的。在实践中，政府也通过政府购买服务的方式，通过BT等方式完成项目基础设施建设工作。但由于政府许可的存在，基础设施事实上存在着或明或暗的投资审批，结果导致民营资本难以进入基础设施领域。同时，在创新领域，由于风险高，多数企业又不愿意进入。

随着20世纪70、80年代新公共管理运动的兴起，私营资本的经营管理理念越来越多地融入政府部门。甚至在传统上被认为是政府独享的社会基础设施和公共服务领域，私人资本也逐步进入。换言之，市场经济中的投资负面清单管理模式深刻影响着政府管理方式，政府与市场的边界出现模糊，越来越多的社会资本通过合作的方式进入传统社会公共领域，在这种背景下，政府通过设立多种政府引导基金的方式，招募社会资本，共同提供公共产品和服务。

（三）有效地防范财政风险

政府防范财政风险也是经历了一个否定之否定的过程。在计划经济时期，政府包办企业，灵活运用财政资金投资于竞争性领域，最大程度上体现了政府的意图，但政府实际上承担了所有的市场风险和政府风险，可能血本无归。

后来，政府在部分竞争性领域中承担市场风险，最典型的是周转金模式的采用。财政周转金在培植财源、充实地方必要财力、实现财力与事权相匹配等方面发挥过重大作用，但不可否认，其弊端也逐渐显现。由于政府投资无法准确把握市场环境变化，导致了资源的错配和效率的损失，加大了对实体经济的挤出效应，政府也因投资低效或者无效而增加了财政支出风险；［12］财政部门和其他职能部门以周转金的形式支持各自领域的发展，财政职能分化，财经秩序遭到破坏；同时，部分地方政府通过向银行借款充作周转金收入来源，扰乱了金融秩序，也增大了金融风险。此后，政府逐步意识到防范财政风险的重要性，转而关注公共产品和公共服务的提供。政府提供基础设施便是典型案例。

在财力不足的情况下，地方政府以土地出让金为担保，通过融资平台公司进行表外融资。但由于缺少透明度和必要的监督，地方财政承担的负担较重，如支付的利率偏高。《全国人大地方债调研报告》（2015）表明，地方存量债务利率普遍较高，大多在7%以上，有些项目利息甚至高达20%以上，地方政府财政风险增加，而且在公共基础设施和服务领域也承担了风险。加之，地方政府的债务规模已经较高，债务规模上限将受到限制。

为此，地方政府希望借助于政府引导基金，以竞争性的方式招募社会资本合作，让社会资本分担部分财政风险。政府引导基金在风险防范方面有两大优势：第一，政府引导基金特别是基础设施引导基金大多投向基础设施项目，项目周期长，地方政府债务负担短期内不突出。第二，政府和社会资本共享收益，共担风险。社会资本承担经营性风险，政府承担公共风险，从而较好地防范财政风险。

三、政府引导基金的现状和问题

政府引导基金在我国已有了十余年的发展历程，尤其在近年 “双创”的背景下，更是迎来了井喷式的快速发展。但从财力与事权的匹配、政府与市场边界的界定、财政风险的防范这三个维度来看，我国的政府引导基金仍然面临着一些问题和挑战。

（一）政府引导基金的基本情况

1.政府引导基金的概况。

我国的政府引导基金由财政资金和社会资本共同组建，即财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排财政资金作为杠杆，撬动地方政府以及民营企业、金融机构等社会资本的加入，用于支持基础设施和公共服务领域、产业转型升级和发展、中小企业发展和 “两创”。

2002年，中关村创业投资引导资金成立，我国政府引导基金实现了零的突破。自2006年起，一系列规范性文件陆续出台，尤其是 《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号）颁布后，我国政府引导基金逐渐步入了规范发展的轨道。据清科集团旗下私募通数据显示，截至2015年12月底，我国共已设立780支政府引导基金，规模高达21834.47亿元 （见图2）。

图2 2006—2015年政府引导基金设立情况比较

当然，为避免挤出效应等负面影响，政府引导类基金有其存续期限。以重庆市政府引导基金为例，其子基金的续存期限原则上不超过5年，确需延长的，总续存期限也不得超过7年；续存期满后，各出资人应当按照投资协议约定方式退出。①刘健，张桂林，张翅.25亿元撬动127亿元投入新兴产业——重庆政府产业引导股权投资基金缘何受市场欢迎［N／OL］.新华网：http：／／www.cq.xinhuanet.com／2014 －12／17／c＿ 1113682009.htm， 2014 －12 －17。

2.政府引导基金的分类。

根据投资方向和重点的不同，我国现行的政府引导基金可分为三大类：创业投资引导基金、产业投资引导基金以及天使投资引导基金 （见表1）。创业投资引导基金，不以营利为目的，也不直接参与创业投资，主要通过参股、融资担保、跟进投资等方式支持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。②发展改革委、财政部、商务部.关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见［Z］.2008－10－18。产业投资引导基金，通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资，推动特定产业的新发展。天使投资引导基金，由政府设立，主要用以鼓励天使投资企业对初创期企业实施股权投资，带动社会资本参与天使投资母基金，激发创业创新的活力，助推创新型初创企业的发展。

表1 我国主要政府引导基金的设立情况

续前表

3.政府引导基金的布局。

从地域分布来看 （详见图3），目前经济发达的东部沿海地区设立的基金个数多且密集，其中江浙地区最为密集，但平均目标规模相对较小，尤其是最发达地区 （如上海）其实并不那么依赖于政府引导基金的投融资功能。相反，虽然鄂、贵、渝等中西部地区目前设立的基金个数还远不如东部沿海，但其平均目标规模都很大，还不断涌现规模在十亿以上的引导基金。可见，政府引导基金在中西部地区的杠杆作用和乘数效应更强，对引领中西部地区产业结构升级、鼓励创业创新发挥着更大的作用。

图3 2006—2015年8月政府引导基金前20地区概览

从产业分布来看 （见图4），除了和发达国家一样继续投向机械制造、清洁技术或集成电路等高新技术产业、企业以外，我国政府引导基金还肩负了在供给侧改革中去产能的大任。2015年12月，中央经济工作会议正式提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。因此，政府引导基金还用于支持企业淘汰落后产能，化解过剩产能，推动产业结构优化升级，进一步推进资源整合和资产重组，同时又要防止形成新的产能过剩。

图4 2014—2015年8月政府引导基金投资主要行业分析

（二）政府引导基金存在的问题

本文从宏观视角出发，基于国际比较，从财力与事权匹配、政府与市场关系、风险防范三个维度出发重点考察我国政府引导基金存在的问题。

1.财权分散导致财力与事权不匹配。

在大部分发达国家，为实现三要素的匹配，地方政府主要依靠征税权和发行政府债券的方式来扩大财权，充实财力，从而达成与事权匹配的目标。而政府引导基金仅仅是对三要素匹配的一种补充，主要用于引导社会资本投向，鼓励创业创新。以美国为例，美国是一个典型的联邦制国家，以地方分权为基本特征，征税与政府发债是地方政府投融资的主要方式，政府设立政府类引导基金的目的在于政策性地引导和扶持某一特定产业、行业或创新型企业的发展而并非实现三要素的匹配，如著名的小企业投资公司计划（SBIC计划），并非成为地方政府融资的工具，而是通过直接优惠贷款或信用担保赋予基金一定范围的授信权，鼓励民间投资，或在税收上给予优惠，用于大规模扶持重点中小企业，尤其是高新技术企业。［13］该计划确实在培育创投市场、拓宽中小企业融资、推动产业结构优化升级、激发美国经济创新活力等方面发挥了不可替代的作用。

我国地方政府税政权不充分、收费权力被压缩、地方举债受限引起的财权分散，直接导致了地方政府财力与事权的不匹配，这也决定了我国的政府引导基金更多地被当成是地方投融资的新工具。但是，被赋予融资重任的政府引导基金在实际运作过程中，似乎并未达到促成三要素匹配的目标，仍存在着很多问题。第一，由于缺乏系统性、全面性的顶层制度设计，政府引导基金存在 “碎片化”的倾向。刘魁（2016）指出，由于重复设立、数量过多、全覆盖等问题，造成了政府引导基金的分化和资金的分散，无法形成 “拳头”效应。①见邢昀撰文 “政府引导基金一哄而上，学者警示风险”，财新网.http： ／／economy.caixin.com／2016－01－06／100896425.html。它不仅会使得政府引导基金的财政杠杆效应大打折扣，削弱其鼓励 “双创”的政策导向性，而且无法有效弥补财权分散引起的财力和事权不匹配问题，财权、财力和事权三大要素匹配失衡的现象仍然严峻。第二，由于我国政府事权界定的合理化、明晰化迟迟不到位，尽管政府引导基金在一定程度上增强了地方政府财力，但其支出责任和使用范围仍不够规范，可以说是 “脚踩西瓜皮，滑到哪算哪”，难以从本质上解决地方财力与事权不匹配的历史难题。

2.政府管理方式滞后政府和市场边界不清。

美国、以色列、欧盟等国的政府引导基金采取有限合伙制，其募资、设立、管理、收益分配、到期退出等均按市场化原则操作。这是一种政府与社会资本的携手合作，并非对立性的，市场发挥决定性作用，政府则倾向于引领方向，监督管理。然而，我国在对已成立的政府引导基金的具体管理中，仍存有政府、市场边界不清的问题，因此，埋下了不少风险隐患。

（1）运作方式行政化。以色列YOZMA基金在政府、市场边界界定的问题上处理得非常成功：政府资金及时进入，适时退出，做到了有所为有所不为。政府作为有限合伙人，放弃管理职能，选择设立YOZMA创业投资管理公司负责营运，真正实现了引导基金的市场化运作。［14］在我国，有一部分基金的日常营运仍交由国企或事业单位进行的，依旧采用传统的国有资产管理方式，市场化水平低，投资效率不高。

（2）政府过早介入。以美国等发达国家为例，在创业企业或高新企业的初始阶段，投资风险高但存在巨大的潜在商机，它们所吸纳的投资往往是天使投资和风险投资，他们认为，天使投资的职责就是高收益、高风险。在这一时期，美国政府财政一般不会介入，而政府财政介入的时期是在稍后发展阶段。在中国，政府引导基金在时间选择方面，多数选择投资于初创期企业，这意味着政府财政要承担更多的市场风险，这会由此增加政府财政风险的可能性。

（3）监管机制不完善。欧洲投资基金 （EIF）和以色列YOZMA基金都是有效监管的典型案例。EIF采取公司制的治理方式对基金进行市场化、专业化的管理，政府通过信息公开、定期报告和审计等手段更多地承担了监督的职责，极大降低了寻租可能性。在对以色列YOZMA基金的监管中，公开透明的信息披露机制起到了有效的约束作用，大大增强了监管的实际效力。在我国，许多地方政府既当 “裁判员”，又当 “运动员”，由此形成了新的政企不分。从实际运作来看：第一，对政府引导基金的监督几乎完全倚靠政府，专业基金管理公司和托管银行的监督权力缺位，监管效率大打折扣。第二，政府对引导基金的投后监管效率低，缺少专业的绩效评价和即时性的风险评估。第三，寻租腐败行为不断滋生，打着政府基金旗号非法集资的事件也是屡见不鲜。

（4）退出效率不高。基于良好的契约精神，美国SBIC计划和欧洲投资基金 （EIF）的退出渠道多元且畅通，大大降低了财政风险。依据基金设立之初的合同规定，政府资金在存续期满后及时退出，社会资本也不能让政府承担兜底风险，阻碍其正常退出。我国大部分政府引导基金尽管在事前合同中已明确政府退出的相关事宜，但在实践中仍然存在诸多问题：第一，政府引导基金的退出机制还不成熟，部分政府为获取经济利益不愿从已成熟的项目中退出，从而产生了明显的挤出效应，导致效率降低，有违初衷。第二，“明股实债”阻碍了政府资金的及时退出。部分地方政府牵头组建的引导基金名义上是股权投资，但会约定固定收益、到期回购、隐性担保条件等，实质上是一种债权融资，债务风险被放大。存续期满后，政府财政成了最后的兜底者，想退出但没法退出，最终转换为财政风险。

3.主体责任不清导致政府风险和市场风险错配。

政府引导基金合同是规范政府和社会资本双方权利义务的主要法律依据。在合同的起草和谈判的过程中，必须将各投资者置于平等协商的地位，依据不同投资主体对不同风险的控制力合理配置风险责任。一般而言，法律风险、政策变化风险等政治风险由政府承担；通货膨胀风险、需求风险等市场风险以及利率、运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险由社会资本承担；不可抗力等风险一般由双方共同承担。因此，只有在事前以契约形式划清风险主体责任，才有可能真正做到风险共担，否则将导致政府和市场风险的错配，加大地方财政风险。

以以色列YOZMA基金为例，以色列政府依据风险分配的条款规定承担自己职责领域的风险，绝不提供对损失补偿的兜底保证。在我国，政府引导基金设立初期几乎未对风险责任进行界定，政府引导基金往往被作为劣后投资，如果出现亏损首先拿财政的钱，等于变向让财政担保托底，最终风险全部转化为财政风险，有违风险共担的原则。目前，大部分政府引导基金合同中对于合理调控风险、分配风险责任已有所体现，但由于对政府和市场风险责任的界定模糊，仍在吃 “风险大锅饭”，使得市场风险政府化。例如，一些实质上由于经营管理不善、市场利率变动等造成的该由社会资本主要承担的风险，最终还是转嫁给了政府。

四、政府引导基金的近期改革路径和中长期发展方向

我国政府引导基金的改革不是点对点展开，而是按照系统论的思维范式整体推进。近期改革的重点聚焦于政府引导基金本身的优化，即从三个维度入手，不断增强政府引导基金的要素匹配能力、基金管理能力和风险防范能力。中长期的改革方向是只保留少数政府引导基金。

（一）政府引导基金的近期改革路径

从近期来看，政府引导基金应进行改革完善。具体说来，就是三要素是否有效匹配，政府和市场的关系是否理顺，以及系统风险是否能够得到有效防范。

1.建立健全政府引导基金的要素匹配机制。

寻求事权、财力和财权三要素的匹配是国家治理的内在要求，也是国际惯例。因此，近期的改革应从政府引导基金内部的三要素匹配入手，不断推进引导基金财权、财力与事权的匹配，从而增强政府引导基金合理拓展地方政府财权的作用，进而更好地匹配地方政府的财力与事权。

（1）事权方面。当务之急是合理、明晰地界定政府的支出责任范围，从而才能明确政府引导基金真正用在哪里。综合考虑国家战略、政府目标、政府职能定位，通过中期财政规划等途径，进一步明确政府事权，让政府引导基金有的放矢。再者，应当重新划分政府在引导基金中的事权范围，明确政府的职责在于引导，而非主导和指导。投资、运营等市场属性的事权交由市场化的投资主体，政策目标设定、行政法制监督等政府属性的事权交由政府。政府不能以行政手段干预引导基金的专业化管理，但可以通过实行“投资管理负面清单”、 “审批清单”、 “监管清单”等加以引导和监管，做到有所为有所不为。

（2）财力方面。要注意两点：第一，基于事权要求，有必要进一步明确并拓展牵头设立引导基金的财政资金的来源渠道。充分利用财政预算内整合扶持产业发展的专项资金、其他政府性资金、引导基金运行至今实现的收益、退出资金以及社会捐赠 （捐助）资金等，拓宽引导基金的财政资金来源，保障财力，充分发挥政府引导基金的杠杆作用。第二，把握好财政资金注入引导基金的 “度”。财政资金的投资领域涵盖国计民生，近年尤其要向民生领域倾斜，因此，政府必须放眼全局，量入为出，合理配置，避免一窝蜂地将过多的财政资金投入到引导基金中，时刻严防潜在的财政风险。

（3）财权方面。在地方财权改革还没完成的情况下，政府引导基金仍会是筹集当地发展资金缺口的主要方式之一，应给予地方政府在引导基金中适当的财政管理权力并对其进行有效的整合。首先，整合政府内部不同层级、不同部门的引导基金财权，形成协调一致的合力，减少政府在引导基金中的财政管理效率损失，充分发挥政策导向作用。其次，处理好政府间财权的协调问题，包括不同级次政府间引导基金的交叉持股和融合所带来的财政管理权限冲突等，推动政府间财权的协调与合作，提高财力、事权的匹配效率。

2.完善政府引导基金的管理方式。

在供给侧结构性改革的背景下，如何划清政府和市场的责任边界是完善政府引导基金必须关注的问题。一方面，由市场自发形成的产能过剩等问题，应交由市场处理，政府不要管也管不好；另一方面，由政府造成的，应做好职能归位。针对政府和市场边界不清所引发的诸多风险隐患，笔者认为在加快对政府引导基金市场化改革、完善基金管理方式的同时，要防止政府手伸得过宽，引发新的产能过剩，形成合成谬误。

（1）市场化运作。借鉴以色列YOZMA基金、EIF等成功经验，通过设立专门的引导基金公司，对基金实行专业化管理，从而确保政府引导基金的市场化运作，提升基金的投资效率和经济效益。［15］在确保市场化运营的前提下，进一步明确政府的功能定位：第一，政府应明确政策目标，引导投资方向，做到不缺位。第二，不应对子基金的日常运营做过多的干预，“不塞项目不塞人”，做到不越位。

（2）明确投入时间。大部分政府引导基金的投入时间可推后至企业开始成长或增速发展阶段，发挥“锦上添花”的作用。而对于起步阶段高风险与高利润同在的投资，应该通过不断完善我国的天使投资和风险投资市场加以解决。我国政府牵头的天使投资引导基金在天使投资市场发展成熟后，应考虑适当退出。

（3）加强基金监管。第一，在以专业化的基金公司管理运营的前提下，政府成立专门的监管机构，并将基金委托给具有托管资质的商业银行，构建一个专业基金管理公司、政府监管机构、托管银行的三重监管体系。第二，在投后管理中，加强政府引导基金的绩效评价机制，对引导基金的进度、投资方向、经济利益和社会效益展开全面、客观、准确的绩效评价。［16］依据绩效评价结果，可选择对绩效差的高风险项目终止合作，实施投资止损机制。第三，通过不断修缮政府引导基金的管理办法，建立健全严格的审批制度，推进信息披露制度的建立健全，有效阻隔寻租舞弊行为和非法集资事件的滋生。

（4）提高退出效率。第一，及时退出。借鉴国际经验，政府过晚退出引导基金将会影响投资效果，还会产生挤出效应。因此，对于已到存续期限或已达成政策目标的引导基金，政府必须遵循契约条款，及时退出，让利于民。第二，突破 “明股实债”。通过强有力的法制约束和行政监督，阻止政府引导基金以保底承诺、回购安排等明股实债的方式进行变相融资，在扫清政府退出障碍的同时，防范债务风险向财政风险的转化。

3.明确政府引导基金的风险责任分配。

政府引导基金要求所有出资人的资金同步到位，在共享收益的同时，合理分配政府与社会资本的风险责任，做到风险共担。发展初期，难免会出现以财政资金为安全垫的现象。但发展至今，我国政府引导基金及其配套设施已初具规模，这已不再是让财政兜底的借口，必须尽快建立并落实合理的风险分担机制。

短期内，必须在政府引导基金合同中，进一步明确政府引导基金的风险责任分配，为投后合理配置风险提供根本保障和监管依据。首先，保障风险责任分配条款的科学合理，由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。一般而言，政府承担法律政策变更等风险，社会资本承担建设、运营等方面的风险，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担。由此，必须在事前协议中明确界定各类风险的最终承担者。其次，在实际执行过程中，增强对风险的识别能力。对于合同中规定的该由社会资本承担的管理风险、市场风险等，社会资本不能再逃避和推脱，政府也没有理由和义务来承担兜底风险，这将有效遏制市场风险政府化的势头。

（二）政府引导基金的中长期发展方向

从中长期来看，我国政府引导基金不宜长期化。大部分政府引导基金应逐步退出，转而由市场或者支付债券替代，但有必要保留少部分类型的政府引导基金。

1.政府引导基金的市场替代。

从中长期来看，随着市场化改革的推进，市场的决定性作用将日益明显，市场将在价值发现和风险防范方面的优势也将更为明显。相反，政府引导基金的作用将淡化，政府逐步退出竞争性领域，更多地回归到提供公共服务的轨道上来。政府引导基金的市场替代，可以从两方面来论证：

（1）政府引导基金的定位。第一，政府引导基金有其历史适用期，国外的引导基金也不是终身制的。2000年，在首期参股的10只子基金完成国内创投市场的建设使命后，以色列YOZMA基金便实现了政府资金的完全退出，续存期限为8年。［17］第二，政府引导基金的设立初衷是通过一定的财政支持来撬动社会资本，并对基金投资进行政策引导，而并非获得经济利益。因此，基金的设立期限不能无限延伸，一旦完成使命，政府将按照市场契约精神自动退出，政府引导基金也将被市场所替代。

（2）政府引导基金的政府作用定位。当政府引导基金运营发展到一定阶段，国内的产业投资、创业投资和天使投资市场都日臻完善，甚至可以替代政府引导基金完成其职能。而此时，政府的带动、引导作用已微乎其微。

2.政府引导基金的政府替代。

从长期来看，政府引导基金的融资功能弱化，那么地方融资的缺口该以何种方式予以补充呢？不是后门，不是侧门，而是正门，建议逐步回归到规范的举债体系。选择地方举债的方式有何理据呢？首先，以政府债券融资作为地方政府的主要融资手段是国际通行惯例。其次，地方政府债的透明度最高，可以避免我国历史上融资平台以及政府管理引导基金将表内债务风险转化为表外债务风险的情况 （见表2）。

表2 地方债与地方政府引导基金的比较

然而，由于目前地方政府举债还有许多约束条件和不成熟的环境，理论上可行并不等于必将成为现实。新 《预算法》规定地方举债规模要由中央政府控制，但从三个维度的分析看，应将更多的自主权放到地方本级上，减少一些行政管控，适当放宽管制。当然，中央政府还是要把好关，做好地方债的风险防控，严防地方政府个案风险转化为区域性风险进而转向中央财政风险。［18］

3.政府引导基金的少量保留。

从长期来看，建议我国只保留少量政府引导基金。在地方政府依靠税收收入和规范举债达成与事权相匹配的财权、财力的同时，还应针对宏观经济及产业发展的特定问题，利用政府引导基金进行引导推进。在政策顶层设计下，需要及时调整和明确基金的定位，合理控制规模。

那么应该如何选择可保留的引导基金呢？从地域分布来看，由于东部地区地方政府财力相对雄厚，投融资市场也较为健全，政府引导基金的作用不如在中西部地区明显。因此，可考虑少量保留中西部地区的政府类引导基金，更好地撬动社会资本的投入，促进中西部崛起和区域协调发展。［19］从产业分布来看，还是要回归到国际同行做法上来，继续引导支持那些主导性、发展性、关键性、创新型的产业，尤其要注重整合和退出。产业引导基金的整合和退出，本身就是界定政府和市场边界、防范政府和市场风险的最好诠释，也是三要素在政府内部得到优化配置的最好反映。

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