新型城镇化中的农村社区管理模式创新研究

黄丹丽 肖绍超

新型城镇化中的农村社区管理模式创新研究

黄丹丽 肖绍超

我国社区管理的发展经历了社区管理思想“西学东渐”、城市社区管理、农村社区管理兴起三个阶段，当前我国正在积极推进新型城镇化建设，农村社区管理必须抓住这一关键机遇，创新管理模式。为此，从社区建制角度、管理主体地位、试点具体地区三方面出发分析当前农村社区管理的既有模式的优缺点，通过结合既有模式的优缺点可创新性地对城乡一体化社区、城乡接合部社区、郊区新城社区、乡镇企业社区、传统农村社区、民族自治社区和边境农村社区七类农村社区进行分类管理。

新型城镇化；城乡一体化；农村；社区管理；模式创新

十八届三中全会、中央农村工作会议和中央1号文件都强调了“城乡一体化”与“新型城镇化”，要深化农村改革的战略部署。而要实现这一最终战略目标，目前正在探索的两个社会实践过程是：城镇化与农村社区建设。国家现在高度重视农村社区建设工作，在全国范围内进行了试点探索，并取得了初步成效：一是农村社区管理的理念得到社会认可；二是农村社区管理的各种地方模式不断涌现；三是农村社区建设促进了城乡公共服务均等化的发展。同时，面对农村的一系列新变化、新难题，以及农民需求的多元化，传统的社区管理模式和做法正面临挑战，迫切需要进行革新和创新。创新农村社区管理，对于促进城乡一体化、推进城镇化具有深远的意义，也是进一步深化农村改革的重要路径探索。

一、我国社区管理的发展历程

（一）社区管理思想“西学东渐”阶段(20世纪30年代-80年代)

西方是社区理论与实践的发源地，其社区研究沿着两个方向发展：一是随着社会学学科的分化，社区研究越来越专业化；二是应用性在不断加强，在城市规划、社区发展、社会工作等方面的应用越来越多。我国对社区的研究起步较晚，20世纪30年代费孝通把英文Community翻译为“社区”，我国由此开始社区问题的探索。新中国成立初期，社区理论与实践进展不大；直到改革开放以来，我国社区研究取得较大的发展，主要集中在以下四个方面：围绕组织、人员展开的研究；围绕不同领域进行的研究（其中城市占63．7%，农村只占16．3%，城乡仅为4．5%）；围绕改革与创新进行的研究；利用不同学科、视角展开的研究。

（二）城市社区管理阶段(20世纪80年代中期-2005年)

“城市”是我国社区管理研究的主要领域，其探索始于20世纪80年代中期。从国家层面来看，改革开放中期，在北京、上海、天津、南京等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。1998 年，国务院正式设立社区建设司，大力推动城市社区建设。2000年，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推动城市社区建设的意见，由此城市社区建设在全国城市中全面铺开。从地方探索来看，许多大中城市掀起了社区建设的热潮，如2010年初，北京市大兴区率先在流动人口较多的西红门镇16个村庄实行了“村庄社区化管理”模式，综合使用治安防范自治化、公共管理有序化、出租房屋规范化和流动人口常住化等措施。从学术领域方面来看，最初，城市社区管理主要以优化社区服务为龙头和突破口，然后逐步扩展到社区文化、教育、人口、环境、治安、托幼养老等领域。目前，我国城市社区管理正转向以社区居民自治为龙头，以社区组织建设为重点带动社区事业建设全方位立体发展的新阶段。

（三）农村社区管理兴起阶段(2006-2012年)

在我国，社区服务发展初期主要以城市社区为对象，后来才扩展到农村区域。2006年以前国内关于农村社区管理问题的研究并不多，直到中央十六届六中全会才明确提出了：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制”以后，关于农村社区建设的问题在理论和实践上才取得了丰富的成果。党的十七大报告中又进一步提出要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2008年中央又指出具备条件的地方可以建立便民利民的农村社区服务中心，于是各地先行先试，开创了各种农村社区建设模式。可见，农村社区建设最初开始于新农村建设政策，发展到目前主要是建立社区中心，但是由于缺乏人才与理念创新，范围和领域比较狭窄，我国农村社区服务还处于初级阶段， 存在体系不全、总量不足、质量不均等问题。当前，对农村社区概念的界定不明确，对农村社区管理与城镇化建设两者关系认识不清晰，阻碍了创新相应管理模式的步伐。

（四）新型城镇化社区管理阶段(2013年至今)

2013年《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。自十八大报告首次明确提出“新型城镇化”以来，随着全国城镇化工作会议的召开与《城镇化发展规划纲要(2012-2020)》的公布，以及2014年12月国家新型城镇化综合试点名单的正式公布，我国新型城镇化社区管理正式拉开序幕。但目前缺少对“城市社区”与“农村社区”本身的内在规定性的思考，在社区建设时容易随大流，造成管理模式单一。随着城乡人口的大规模移动以及大量农民被就地城镇化，社会管理中的一些深层次矛盾和问题不断显现，增加了社区管理创新的难度。目前，新型城镇化进程中社区管理面临的问题主要有：社区干部整体素质跟不上城镇化步伐；社区服务发展明显滞后于城镇化进程；社区管理区域的复杂化与扩大化等。所以，如何学习农村社区建设的既有发展模式，反思城镇化建设中的城市社区建设问题，加快农村社区管理模式的创新是当前迫切需要研究的问题。

二、我国农村社区管理的既有模式分析

（一）从社区建制角度出发

从社区与行政村建制相关角度出发，分为一村多社区、一村一社区和多村一社区等三种不同模式。这三种模式都以建立社区服务中心为主，通过社区服务中心来实现公共服务的高效率供给。一般情况下，前两种模式成效较好，社区服务中心靠近农民生活区，享受服务的经常性和方便性都比较高。但为了节省多个网点供给的成本，提高公共服务供给效率，一些地区又开创了合村并居建社区的模式，但因为没有因地制宜，效果适得其反。由此看出，农村社区建设的既有模式是许多地区在经济、文化等条件比较成熟的农村作试点形成的。如果急于进行推广，许多传统农村由于缺乏相关人才和社区管理经验，就很容易忽略本地实际情况，简单对成功模式进行模仿，则会缺少对合适且有效模式的创新。

（二）从管理主体地位出发

目前，从管理主体地位出发，主要分为政府主导、社区自主、合作管理、多元共治模式等四种模式，其具体内容与比较分析如下表。

（三）从试点具体地区出发

我国农村社区管理模式的开始摸索的时间并不长，在实践中，各地形成了较典型模式有：一是苏南农村社区管理模式，这种管理模式在集体经济较为发达的地区较多，表现为“明星村”和“超级村庄”的管理体制；二是山东诸城模式，农村社区服务中心是社区管理的核心机构，客观上承担了部分政府行政职能和其他相关服务；三是宁波 “联合党委”模式，依托党组织为核心构建社区管理的组织框架，采取了“联村虚拟社区”管理模式；四是广东中山 “2+8+N”模式，将政府公共服务、文化体育等设施延伸至农村社区。除此之外，还有新疆林业合作社参与管理，张店区实施“4561”工程争创“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，广西贺州与玉林、钦州农村社区建设的试点等各具特色的社区管理模式。

四种农村社区管理模式的比较分析表

三、我国农村社区管理的创新模式

起初农村社区被认为是一个相对于传统意义上的行政村和现代城市社区结合的概念，一般是指在农村地域中城镇化形成的社会生活共同体。后来又发展为指“一定地域范围内，以小城镇为中心地，以自身为腹地，具有一定互动关系和共同文化维系力的人口群体，并进行一定的社会活动的社区类型”。但随着新型城镇化的发展，城市社区和农村社区应是动态的概念，越来越多的农村社区会过渡到城市社区。当前对农村社区概念的界定，既要反映农村社区的基本特点，又要揭示城乡社区的区别和联系，以及反映城镇化和工业化下城乡一体化的渐进态势。为此，我们将农村社区定义为：一定地域范围内，其本土农民尚未完全市民化的，其土地空间尚未完全规划化的，其人口构成也可能包括流动性人群的，并进行共同社会活动的社区类型。

（一）城乡一体化社区

城乡一体化社区，其实就是市民化水平最高的“城中村”，这类社区是当前我国城镇化进程中的特殊产物，其虽处在城市的“新社会空间”之下，但其政治、经济、社会发展等诸多要素仍兼具城乡两方面的特征。该类社区管理体制趋向扁平化，可采用上海“镇管社区”的模式。在急速地演化为“城市”的过程中，必须充分发挥社区管理桥梁作用，为流动工人提供就业培训与创业优惠条件，为流动儿童解决户籍壁垒、学费贵、上学难问题，集中各方资金、社会力量开展对儿童心理与生活关怀。

（二）城乡结合部社区

城乡结合部社区是城市环境向农村环境延伸的过渡地带，是一个城市功能和农村功能互为渗透、社会经济发展特殊而又十分活跃的地区。具有社区景观特殊、经济结构复杂，人口结构多样、居住形式多元，文化高度异质、意识冲突剧烈，社会属性交叉、管理体制多元等特征。所以，这类社区主要是要引导村民加快自身的市民化：加强村民法制教育，培养理性市民；加强村民伦理教育，遵守城市公共道德；改革户籍制度；在产业布局上与城市接轨。

（三）郊区新城社区

城郊新城社区，主要是在城乡结合部周边农村地区的中心村。应引进城市社区建设的方法，运用“类城镇社区管理”模式，进行“就地城镇化”过程，即将原来农村实行的村委会管理改变为居委会管理。随着“中心城区+新城区+新社区”结合管理模式的实施，中心城区人口减少，大量的外来人口集聚周边郊区，形成新城区和新社区。其中最重要的就是工业企业进园区，郊区新城社区规划要与招商引资结合，不但可以解决本地农民城镇化的问题，还可以吸引外地优秀人才前来。

（四）乡镇企业社区

乡镇企业社区是指兴办若干个乡镇企业的集镇村，同样适合“就地城镇化”。由于社区发展的驱动力是乡镇企业的可持续发展，所以这类社区管理一方面要注重区内产业布局规划，结合当地特色资源进行引导开发，大力发展产业协会、中介组织等农村合作经济组织，以“公司（市场）＋协会＋基地＋农户”的形式，加快农业规模化经营； 另一方面要做好用地空间布局规划，避免农民陷入失地困境，防止重复建设，例如布置小学、幼儿园等靠近镇区，可与周边共建共用。村、企共生型社区管理体制，具体可参考山东胶南北高家庄模式。

（五）传统农村社区

传统农村社区人口居住分散、受教育程度较低，农村的基础设施严重的不足、经费有限、人力资源短缺，需要投入更多专业人才参与管理，可吸引离城回乡的退休人员、创业人士参与当地的治理。必须增加基本公共服务，促进传统农村社区之间资源的合理配置，管理重点还包括：人口老龄化问题，出生性别比问题，留守儿童、妇女、老人问题等。值得关注的是，农村社区建设应逐步向自然条件恶劣、基础设施薄弱的边远农村地区拓展，向林牧渔业落后农村地区拓展，帮助农村社区成立各种专业协会，以林牧渔业合作社为依托努力实现“一村一社”的民主管理。

（六）民族自治社区

民族自治社区是指少数民族聚集居住的农村地区或者行政区划上属民族自治地区所辖的农村社区。适合采用以人为本的柔性管理方式，不要强行的规章制度，而是通过民主管理与文化熏陶，激发其主动性、积极性和创造性，以少数民族的特色建设好社区。当前，宁夏回族自治区在建设特色养殖推动型城镇、农业综合开发型城镇、生态移民开发型城镇、东西合作型城镇、盐池县大水坑镇与红井子乡撤乡并镇等推进农村社区管理的路径选择值得借鉴。

（七）边境农村社区

边境农村社区在此是指邻近边界、国界的农村区域，包括陆地和海洋国界两部分范围，一般来说有着特殊的重要性。总体上看，目前边境民族社区管理在很大程度上还属于政府主导型模式，在工作方式上仍然带有“前社区”的浓厚色彩。近年来，云南创新边境社区人口管理模式，通过发展经济促进跨境婚姻和人员流动，不是“堵”而是“疏”，从原有的静态管理转变为动态化管理，采用“吸纳—管理—规范—完善”四步管理法。海洋国界方面，三沙市是全国继浙江舟山市之后第二个以群岛设市的地级行政区，经济现以渔业为主，其永乐群岛管理委员会则要配合公安、边防、武警等相关部门落实基层政权。

四、结 语

新型城镇化进程中的农村社区管理具有许多特殊性，理清此背景下农村社区的定义须从市民化程度和空间规划程度两方面衡量。同时，农村社区管理模式的创新既要总结现有模式的经验与教训，并且从纵向角度科学划分农村社区类型，通过“5+2”模式分类管理“城乡一体化社区—城乡结合部社区—郊区新城社区—乡镇企业社区—传统农村社区—民族自治社区—边境农村社区”。前面四种类型都可采用“就地城镇化”的方式，提高市民化水平；后面三者则无须急着去“农村化”，主要是优化其公共资源配置，增强公共服务的均等化与多元化，使农民在本社区内进行现代化的生产、过上城市质量的生活。所以，新型城镇化中的农村社区管理创新要结合自身社区类型来进行。

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（责任编辑 张 讯）

黄丹丽，广东医科大学第一临床医学院；肖绍超，广东省湛江市麻章镇人民政府（邮政编码 524023）

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1672-6359(2017)03-0075-04