公共政策创新视角下群体性事件治理路径探究

2017-07-01王宇

中共济南市委党校学报 2017年3期

王宇

王宇

在社会转型大背景下，社会结构、利益分配、思想观念等发生了翻天覆地的变化，各种矛盾错综复杂地交织在一起引发了各类群体性事件，群体性事件在近些年的集中式爆发给中国社会造成了严重的影响。当前群体性事件的成因主要在于：利益的分化和冲突；利益分化引起的社会分化和社会阶层固定化；贫富差距扩大引发的相对剥夺感；公民权利意识增强与利益诉求渠道不畅通之间的矛盾；情绪化倾向地传播，法不责众的侥幸心理；新媒体无形的渲染和强化作用。基于公共政策创新的视角探析有效治理群体性事件的现实路径：采用开放式决策的方式；重视公共政策的公共利益特性；拓宽公众表达利益诉求的渠道；出台和完善相关追究事件主要责任人、参与者的公共政策；实现对新媒体的有效管理。

群体性事件；治理；政策创新

据有关数据显示，“1993年我国发生社会群体性事件0．87万件，2005年上升为8．7万件，2006年超过9万件，并一直保持上升势头，我国已进入典型的风险型社会。”[1]群体性事件无疑会对国家、社会和个体都造成严重的破坏和损失，甚至威胁到中国改革开放事业的深入推进。因此，分析当前群体性事件的演变趋势，并找出群体性事件的成因，进而探究有效治理群体性事件的路径具有重大的现实和理论意义。

一、当前群体性事件的演变趋势

中共中央办公厅于2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》指出：“群体性事件是指由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求的事件及事件酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”由此可见，群体性事件主要是由于利益受损、采取大规模聚集、运用非法方式进行利益诉求的一种行为。了解当前群体性事件的演变趋势对于分析群体性事件的成因、探究其治理路径有一定的意义。出于社会媒介的更新、社会矛盾的交叉等诸多原因，群体性事件也在不断演变，主要表现在如下几方面：

（一）规模扩大化。从近些年发生的群体性事件来看，无论是从参与的人数，还是从波及的范围来说，其都有扩大化趋势。群体性事件规模的扩大化，不可避免地带来其影响程度的加深，这进一步加大了群体性事件的处置难度。除了公众权利意识加强、利益诉求渠道不畅等因素之外，近几年兴起与活跃的新媒体对群体性事件的扩大化更是有着深刻的影响。新媒体门槛低、传播广、沟通快等特点为短时间内聚集大量人群提供了条件，它不仅使利益相关者迅速参与进事件之中，它也给了投机取巧者趁机牟取不当利益和发泄情绪的机会，另外，旁观者（多是看热闹的人群）也在无意之中使得事件的规模呈现扩大化趋势。

（二）成因复杂化。征地拆迁、环境污染、涉法涉诉、公民非正常死亡、交通纠纷、治安纠纷、社会保障等因素都是引发群体性事件的导火索，但群体性事件的爆发已不再是由单一的因素所决定，而是多种因素相互交叉和混合的结果，多种因素错综复杂地交织在一起构成其爆发的原因，有时很难辨别究竟哪种因素在其中起着主导性作用，因此难以做到“对症下药”。另外，在群体性事件表象的背后往往隐藏着更为深层次的原因，比如表面抗拒政府征地的行为，其背后多是出于对利益补偿和利益分配的不满，或只是长时间积聚的对于政府不满情绪的一种宣泄方式。

（三）影响恶性化。群体性事件造成的有形的人、财、物的损失有目共睹，相较于这些有形的损失，它给国家、社会和个人所能带来的无形的损害更值得警醒。其一，群体性事件的“涟漪效应”能够通过作用于人们的心理，引起社会普遍的恐慌，使社会整体弥漫不安的情绪；[2]其二，大众传媒尤其是新媒体对于事件的大量播报会使公众形成一种错觉，认为自身利益无法得到体现时，群体性事件这一形式最终往往会有效地实现自身的利益诉求，“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理一旦形成，对于防治群体性事件无疑会产生诸多障碍；其三，群体性事件对政府还有着“放大镜效应”，它会放大政府行为的不足之处，无论是群体性事件爆发前，还是处置过程中抑或是善后恢复阶段，毫厘之差都有可能会被无限放大，某个微小的失误都会引发政府公信力危机，乃至使政府陷入“塔西佗陷阱”。

（四）处置艰巨化。这里的处置难度主要针对事中和事后阶段而言。在事中阶段，由于需要第一时间进行回应，因此对事件要有基本的掌握，但光怪陆离表象背后的真正原因难以精确把握；对于处置过程中可能出现的任何突发意外状况（如谈判人员被围困、出现暴力冲突、人群非但没被分散反而更聚集等）的未知；对于各类扩散的谣言的辨别和澄清。在事后阶段，追究群体性事件主要责任人的取证工作和确定对其的处罚程度；对社会秩序的恢复工作；对来自群众和媒体质疑声音的回应等。

二、当前群体性事件产生的原因分析

群体性事件的产生原因诸多，成因主要可以归纳为以下几方面：

（一）根本原因在于利益的分化和冲突。利益矛盾往往是引发群体性事件的根本动因，群体性事件终是公众对于自身利益感觉被侵犯的一种极端的维权行为，而引发群体性事件的这种利益冲突多出现于公众与政府之间。

如在邻避型环境群体性事件中，往往是项目还未正式动工甚至尚未被审核批准之时，便有相关传闻铺天盖地地散布于社会上，进而大量群众（主要是利益相关方）被组织起来抗议该项目，在这背后牵涉的实质无非是利益。当地群众或是觉得自身身体健康即将受到威胁，或是出于对政府给予的利益补偿的不满，便自发地或被有组织地参与进抗议活动中。政府作为社会活动参与者中的重要一员，往往也存在着寻求自身利益的倾向，当它引进相关项目时经常会牵涉到其自身利益和公众利益的问题，当两者出现分歧乃至冲突时，若没有能够得到有效解决，这种冲突必然会以某种方式明朗化，而使之明朗化的极端方式便是群体性事件。

（二）利益分化引起社会分化和社会阶层固定化，社会流动越来越难。“社会阶层理论认为，一个和谐的社会，向上社会流动的渠道应该是畅通无阻的，一个人可以凭借自己的努力来改变自己的社会经济地位，争取在阶层的层级次序中向上流动。社会流动是化解阶层冲突，促进社会和谐的有效途径。”[3]但是，社会流动在贫富差距扩大、资源占有强弱不均等多方因素下显得越来越困难，社会阶层日益呈现固定化状态，弱势者向上流动的可能性越来越小，强势者也凭借个人的社会资源始终占据着原有的地位，阶层固定化引起的社会矛盾不容小觑。

当处于低层次的人群进一步向上流动的门槛越来越高、成本也相应增加，亦即在难度增大、可能性减小的情况下，很难再通过正常途径获得往上流动的空间，随之引发借助非正常途径取得往上流动机会的心理和行动。

（三）贫富差距扩大情境下产生的相对剥夺感。“相对剥夺指与参照群体相比，个体对自身所处的不利地位的一种感知。”[4]群体性事件的发生源头多是出于仇官、仇富、仇腐心理，当个体感觉自身利益被剥夺时，愤懑心理和情绪尤其会被放大。公众对于社会保障、社会福利等资源在不同行业、不同地域分配现状的不满，对自身最终所得资源感知到的稀少，都属于相对剥夺感由来的因素。

国际上通常运用基尼系数来衡量一国内的贫富差距。虽然从2009年开始，我国的基尼系数有所下降，但仍旧远远高于0．4的国际贫富差距警戒线（见图），社会财富分配不公、社会贫富差距不断扩大是社会矛盾和社会群体性事件爆发的重要原因，亦是中国呈现风险化社会的关键因素。

基尼系数波动图

（四）公民权利意识增强与利益诉求渠道不畅通之间的矛盾。社会经济发展水平和公民受教育程度两者的提高，也使公民自身的权利意识不断增强，以往经常用忍气吞声、置之不理的态度面对自身利益被侵害的情况已全然发生改变，现今公民往往会寻求各种途径进行维权。在崇尚法治的社会中，公民权利意识增强是一件好事，但我国法治建设尚未完善，公民往往诉诸无门，这为其运用非法手段进行维权酿下了隐患。

群体性事件在事前阶段往往会有一段时间的预警期，预警期间多表现为公众某种呼声不断，他们会通过各种渠道去反映自身的诉求，希冀问题能够得到解决，但出于多种原因，如政府相关人员没有予以足够重视、诉求经过层层的信息过滤或手续的繁琐等缘由而未能得到解决。当事件被不断酝酿和恶化，进而便有引发群体性事件的可能。公众刚开始肯定会寄望于通过正常的渠道去解决问题，只有在这种方式受到阻碍、行不通的时候，才会选择采取极端方式进行维权。

（五）情绪化倾向地传播，法不责众的侥幸心理。群体性事件的参与人数庞大，甚至能达到数十万人，但真正的利益相关者并没有那么多，究竟是何原因导致这一现象？毋庸置疑，信息的扩散和传播是能够集聚大量人群的重要条件，但人们接收到的信息的真实性、可信度等都是打问号的，因为信息在传播过程中由于会受到相关因素的干扰而出现扭曲和失真的现象。

引起信息失真的原因众多，传播者的态度是其中重要的一点。传播者对信息量的刻意或无意增减、对信息内容的不准确描述、人云亦云的从众心理等都会对群体性事件的产生和事态的扩大有影响。很多人虽然不是利益相关方，但却借此机会发泄自己的情绪，对事件刻意添油加醋，并通过各个平台对其进行传播。另外，法不责众的侥幸心理无论对传播还是对切身参与事件中也起着一定的影响，部分人也借此肆无忌惮地进行非法活动。

（六）新媒体时代下，大量播报的渲染和强化作用。当下，在社会媒介不断更新的过程中，日益积聚的社会矛盾的爆发过程也在逐渐发生着变化，尤其是近几年新媒体的兴起与活跃无论是对于群体性事件的产生还是对于其的有效治理路径探究都有着深刻的影响。

有学者认为，“社会运动依赖大众媒介实现组织目标，这包括，引起社会的关注；争取参与者；获得大众对于运动基本理念的认知和赞同；形成有利于运动的社会舆论；动员各种社会资源对运动的参与和支持。”[5]新媒体为社会动员提供了更大的空间，新媒体时代的到来使公众能够超越地域和时空的界限，及时获得相关资讯，新闻媒体也利用新媒体的便捷性和及时性不断推出相关内容，而且媒体往往会抓住能够吸引公众眼球的讯息不断进行播报。对信息的偏颇吸收往往会使公众形成一种错觉，媒体对群体性事件的大量报道对引起政府重视自己的利益有着重要作用，因而这种非法维权手段成为了公众进行维权的选择之一。此外，信任感缺失的底层民众往往选择在新媒体中构建出自身的“反话语空间场”，他们不仅通过各交流平台发布相关言论，也运用新闻媒体进行发声来引起他人的关注，以期问题能够得到解决。[6]

三、群体性事件有效治理的现实路径——基于公共政策创新视角探析

群体性事件的产生对社会造成了恶劣的影响，本文希冀基于公共政策创新的视角去探究其源头治理方法。

（一）采用开放式决策的方式。国务院关于法制政府建设意见提出了重大决策的五个必经程序“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”，这对群体性事件的源头治理具有重大意义，其中“公众参与、集体讨论决定”很明显地体现了开放式决策的特点。“公民大众参与政府主导的公共治理，其中最重要的就是在一定程度上与政府分享一度由公共部门完全垄断的公共决策权。”[7]现今，让市场、社会、公众参与进公共政策的决策过程中，分享政府的公共决策权对预防群体性事件有着重要的作用。

采用开放式决策的方式，“一方面，可以提升决策质量和民众对公共政策的认同度，从而有助于预防群体性事件的发生；另一方面，多方谈判通过政府微信空间的构建和协商治理技术的嵌入，可以实现沟通的理性化，从而有助于遏制群体性事件的发展。”[8]开放式决策突出的优势一方面在于为公众发声提供了条件，另一方面也使政府在考虑多方意见的情况下，能够制定出合理、合法、合情的决策，从而有效遏制群体性事件的发生和扩大。

（二）切实体现公共政策的公共利益特性。我国政府的宗旨在于为人民服务，要体现为人民服务的本质首先应维护与大家利害皆相关的公共利益。公共利益如何体现？最显而易见的便在于观察制定的各项公共政策之中是否有所涉及这一方面的内容。公共政策的公共性特征决定了公共政策必须为公众利益服务，公共政策内容的着力点应在于为公众提供最大可能的公共服务，体现公共利益特性、提高公共服务水平和质量对于预防群体性事件能发挥相应的作用。

利益问题是各种社会矛盾由来的源头，亦是群体性事件产生的根本原因，只有平衡和协调好相关利益方的意见和分歧，才能从源头上治理群体性事件。最终受到公共政策影响的归根到底是公众，因此公共政策的内容是否能体现公共利益对于公众而言至关重要。部分群体性事件就是由于政府在制定相关政策时，出于政府寻租的目的而没有考虑到公众的利益，一旦公共利益受损而且又无法得到表达和做出补救，公众就有选择抗争的方式进行诉求的可能。

（三）完善相关渠道便于公众表达利益诉求。有学者指出，“当前我国公民的利益表达机制存在不足，表现在利益表达的非均衡性，利益表达体制不完善”等方面，利益表达机制的不足对群体性事件的产生有着不可推卸的责任。[9]在群体性事件的事前阶段，公众最初往往都不会选择非正常渠道进行利益的诉求，只有在各种途径都被堵塞、行不通之时，才会通过一些非法方式进行利益诉求。

通过出台和完善相关政策来疏通利益表达的渠道，对群体性事件的防治能产生一定的积极作用。在社会主体、社会文化多元化的现今，通过“构建以个人、社区组织、媒体、非营利组织、商业组织、政府组织等为网络结构的合作共治的多元协同共治模式”，让各个社会主体都能参与进社会治理之中，并有相应的渠道表达他们的意见，确保政府能听到来自各方的声音，这对于群体性事件的预防和治理意义重大。[10]

（四）出台和完善相关追究事件主要责任人、参与者的公共政策。前面分析群体性事件的产生原因时，提到了其中一点是由于存在法不责众的侥幸心理，这种认知无论对群体性事件的产生还是事态的扩大都有着负面作用。在这一不当认知下，公众会毫无顾忌地转发一些未经核实的信息，并随着转发和传播量的加大，在整个社会层面掀起波澜。群体性事件起初并不严重，但伴随着信息被不断夸大或扭曲的过程，事态往往会朝着不可预知的方向演变。线上的大量转发和传播，线下的实际参与者的不断增多，使群体性事件变得更难以把控。

出台和完善相关政策解决群体性事件中存在的法不责众心理，对事件的主要责任人和参与者进行相应的处罚至关重要。凭借视频录像查找出事件的主要责任人、搅事者和趁机进行打砸抢的非法分子，并依据相关法律和条例依法进行处罚，对存在这种侥幸心理的人群进行惩戒，使公众能够对事件进行理性思考和理性行动，不盲目跟风。

（五）出台和完善相关公共政策，实现对于新媒体的有效管理。新闻媒体本身就有着强大的力量，它在传递信息的过程中，其实也在引导着相应的价值观，可以说，它与公共舆论共存共振。新闻媒体对于群体性事件的扩散有着深刻影响，“新闻媒体一方面使得具有相同价值观念的人群站了出来，并走到一起，引发新一轮的群体性事件，另一方面又会使得原本对此事件毫无概念的人群，即围观者，开始关注这一事件并形成自己的观点，也逐渐参与到群体性事件中。”[11]

一方面，新媒体时代的到来对事件的报道和及时更新提供了更为便利的条件，同时它也改变了以往信息由新闻媒体向公众的单向传递链条，它实现了新闻媒体与公众之间的双向互动，这也引起了当下的这一现象：公众的话语权在增强的过程中，使新闻媒体有时刻意选择某些公众感兴趣的内容进行报道，甚至改变了新闻媒体观点独立的初衷，出现了迎合观众想法和趣味的情况，这些对事件的真实报道产生了干扰。另一方面，各个交流平台为公众发表意见提供了便捷的途径，很多人由此会在网上发表不当言论和发布虚假信息，造成恶劣的社会影响。

因此，最大程度地发挥新媒体的优势，减少、避免其负面效应，对于有效预防和化解群体性事件有着重要作用。如媒体人应始终坚持报道真实、观点独立的立场和信念，实行网络实名制，出台相关规范网络言论和行为的政策法规等，确保新媒体对社会产生的影响利大于弊。

[1]代玉启.群体性事件演化机理分析[J].政治学研究,2012(6).

[2]金太军,赵军锋.群体性事件发生机理的生态分析[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2011(5).

[3]蒋冬青.公共政策的公平性研究——基于收入分配政策的公平性反思[J].福州党校学报,2008(5).

[4]张书维,王二平,周洁.相对剥夺与相对满意：群体性事件的动因分析[J].公共管理学报,2010(3).

[5]孙玮.中国“新民权运动”中的媒介“社会动员”——以重庆“钉子户”事件的媒介报道为例[J].新闻大学,2008(4).

[6]李春雷,舒瑾涵.环境传播下群体性事件中新媒体动员机制研究——基于昆明PX事件的实地调研[J].当代传媒,2015(1).

[7]史云贵.中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析——一种基于公共理性的研究视角[J].社会科学,2010(1).

[8]苏鹏辉,谈火生.论群体性事件治理中的协商民主取向[J].国外理论动态,2015(6).

[9]苗贵安.从公共政策的视角看完善我国公民利益表达的路径——以什邡市和启东市发生的群体性事件为例[J].中共济南市委党校学报,2012(6).

[10]金华.多元协同共治：网络时代群体性事件治理模式创新[J].中北大学学报(社会科学版),2016(1).

[11]郑风田,许竹青,余航.政府态度、网络媒体与我国群体性事件的扩散效应——一个中观角度的实证研究[J].江苏社会科学,2012(2).