行政区划调整与进一步提高行政效率探析

龙德祥

摘要：推进行政区划改革，进一步提高行政效率，是实现国家治理体系和治理能力现代化应有之义，将全国调整为55个左右省级区域，使管辖更加均匀紧凑。调整后的省级区域实行省—县（市）—乡（区）三级管理体制。从行政区划改革向行政体制过渡，扁平化后的政府，有助于进一步促使事权的划分，进一步构建相匹配的财税体制，进一步降低行政运行成本。

关键词：区划；改革；行政；效率；治理；缩省；扩县

党的十八提出，坚持把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。而推进行政区划改革，进一步提高行政效率，是实现国家治理体系和治理能力现代化应有之义。我国的行政区划，与美国比，人口是美国4倍多，省份数量少，美国有50个州（相当于中国的省级区划），而中国只有34个省级行政区域。有的省面积过大，如新疆，有166万平方公里，占全国的六分之一，有的省人口过多，如广州、山东、河南等接近亿人，5000万以上人口大省就有十多个，相当于一些大國。管理的面积、人口横向过大，致使管理的纵向即政府层级过多，行政效率受到一定的影响，有的政策、政令、指示多层消化，到了村级难免弱化。目前我国已经成为世界政府层级最多的国家之一，需要向扁平化过度。世界绝大多数国家政府层级是二级或三级制，美国国土面积和我国相当，实行州—市二级与州—县—镇三级共存制，印度是世界人口第二大国，实行的是邦—县—区三级制，邻国日本为都、道、府、县—市、町、村二级。中国有中央—省—市—县—乡（镇）五级政府，村委会也有准政府趋势，加之副省级城市，计划单列市等层级设置，致使行政效率受到一定的影响。为了进一步提高行政效率，加速县域经济发展，中国的行政区划改革可从以下方面着手。

一、做好顶层设计，按从上到下的顺序，从缩省—扩县—整合乡镇—取消市级（或乡镇级）着手。

中央层面应根据各省实际，结合各省民意，做好顶层设计，缩省扩县，整合乡镇。1、将全国从34个省级区域调整为55个左右省级区域，从缩减面积和人口上减少管辖幅度，使管辖更加均匀紧凑，也不影响经济政治文化等发展，同时避免大省管理幅度过大而导致的小马拉大车的负重，改变城乡利益难以协调、政策标准不能平衡、城乡差别难以兼顾的格局。具体办法是根据各省情况，有的一分为二，有的将拆分的部分组合为新省，有的是将人口和经济规模大的市升格为直辖市，有的特殊省份可以不变，如西藏、香港、澳门、台湾，有的管辖幅度适中的省份可以不变，如贵州、海南。除西藏等少数特殊省份外，各省级区域的人口控制在4000万人左右，消除有的省份人口近亿的世界绝无仅有的超常现象，改变一些省份人口偏少的局面。2、省级缩小后，在省直管县的县域取消市级政府层级，在省直管市的市域取消街道办事处的（乡镇级）的政府层级。根据有的县过小，10多万人口的情况，采取并县的办法，把县级管辖的面积和人口调到适中，将小县并大县后，使县级人口规模达到250万左右，即有利于管辖，进一步提高行政效率，又不影响区域经济的发展。3、整合乡镇。整合后的乡镇（社区），面积和人口适中，乡镇（社区）人口在5万左右（根据东、中、西部差异而定）。

二、从完善管理体制，减少政府管理层级着手。

在行政区化改革调整后，把原来因为管理的面积、人口横向过大，导致了管理的纵向即政府层级过多的格局调整过来。在农业和工业综合的省，调整为“省—县—乡”和“省—市—区”两种三级格局，在直辖市建立市—区—街道三级格局，在农业性较强的省建立省—县—乡的三级格局，减少现在的中间层级即市管辖县的市级。这里的重点在调整县的这一级，将小县并大县，在县域范围内建立县—乡—村的管理格局，村不是一级政府，县级政府升格为正厅级。另一方面，把现有市管辖的一些县分出去重组新县，原市只管辖人口在250万左右中心区域，建立省—市—区的管理格局，在市域范围建立市—区—社区的管理格局，社区不是一级政府，市仍为正厅级。我以贵州省和安顺市为例来论述以上问题。贵州面积和人口都很适中，不必拆分，但现在有九个地级市管辖着八十八个县级行政区划，市级政府的作用老百姓不太认可，说它是个上传下达的政府，在民意如此的情况下，应将贵州省的地级市拆分为17个县（市），形成省—市—区和省—县—乡两种管理格局。1、贵阳市不变，保留省会城市大格局；2、将威宁县和赫章县从毕节市化出，组成一个县；3、将织金县、黔西县、金沙县从毕节市划出组成一个新县；4、毕节市管辖原有的大方县，纳雍县和七星关区；5、将习水县、赤水市、桐梓县、仁怀市，从遵义市划分出来组成一个新的市；6、将道真县、正安县、务川县从遵义市划出组成一个新县；7、遵义市只管辖原有的红花岗区、播州区、绥阳县、凤冈县、湄潭县、余庆县；8、将铜仁市的德江县、沿河县、思南县、石阡县划出组成一个新的市；9、原铜仁市只保留碧江区、江口县、万山特区、玉屏县、松桃县；10、将天柱县、锦屏县、黎平县、榕江县、从江县、三穗县、剑河县从黔东南自治州划出组成一个新市；11、黔东南自治州改为凯里市，管辖施秉县、镇远县、岑巩县、黄平县、原凯里市、台江县、麻将县、雷山县、单寨县；12、黔东南自治州改为都匀市；13、把三都县、独山县、荔波县划出组成一个新县，把瓮安县、福泉市化归凯里市，把长顺县划归安顺市；14、安顺市保持不变；15、六盘水市保持不变；16、黔西南州改为兴义市；17、把贞丰县、安龙县、册亨县、望谟县从黔西南州化出组成一个新县。

改革后的17个县（市）行政级别都为平等的正厅级，在省—县—乡的格局中，把原来县变为乡（正县级政府），在乡级成立人大和政协等机构，把行政村并大实行党委领导下的村民自治，行政村不是一级政府；在省—市—区的格局中，把原来县变为区，在区成立人大政协等机构，撤销街道办事处，组建新型社区实行在党委领导下的自治，新型社区不是一级政府。各县市可设一个机场，设一所学院和一专科职业院校，并统筹高中教育。

在县市层面的行政区划改革上，以贵州省安顺市为例，把西秀区划分为两个区，加上划进来的长顺县，共有8个原来建制规模的县，把县全部改为8个区，人口规模不超50万，区以下的乡镇通过在基本不变的基础上通过拆并建，组建新型的城市社区或农村社区，社区不是一级政府，实行在党委领导下的自治，社区人口规模在5万左右，社区下面由若干个居民委员会组成。最后建成“市—区—城市社区”和“市—区—农村社区”两种格局。

三、从提高认识和强化行政区划改革意识着手。

行政区划改革不是简单的拼凑，必须在中国共产党的领导下，综合考虑民族、环境、文化、历史、风俗等因素。郡县治，则天下安。从行政区划改革，向行政体制过渡，减少政府层级，使扁平化后的政府，有助于进一步促使事权的划分清晰，有助于进一步合理构建与事权相匹配的分级财税体制，进一步降低行政体系的运行成本，进一步提高行政效率，更好促进县域经济的发展，更好促进城乡一体化。endprint