法律社会学视角下完善民族区域自治法

邹盛+马青连

《民族区域自治法》是实施民族区域自治制度的法律基础，更是民族自治地方实行自治的法律依据，随着我国民族地区的发展不断出现新的民族问题，民族区域自治制度要求更为完善的法律来保障其顺利实施和运行。而法律社会学是以法和社会的关系为研究对象，横跨法学和社会学两个领域，从法律社会学的视角来审视《民族区域自治法》当前遇到的困境，利于深入分析其内在原因，从而在法律社会学研究方法的基础上提出具体的建设性意见。

法律社会学民族区域自治法完善

一、《民族区域自治法》的实施现状

新中国成立60多年来，我国民族区域地区的法制建设取得了很大成就，有力地保障了各少民族能充分当家作主的权利。据不完全统计，自1979年以来，全国人大及其常务委员会在制定的390部法律和有关决定中，就有84部包含了有关民族问题的规定，涉及到少数民族地区政治、经济、文化和社会生活的各个方面。然而，现今的民族地区法律体系与社会主义民主法制要求仍有差距，存在着一些具体问题需要进一步完善。首先，民族地区法律法规存在着立法质量不高、政策色彩浓厚、自治权规定单一、对行政组织规定极为概括的特点。其次，由于立法技术落后，使一些理论问题得不到解决，立法者没有深入少数民族地区和群众中进行实地调查，致使民族地方经济社会发展的核心问题得不到掌握，照搬上级国家机关制定的不符合实际情况的决定，缺乏变通执行，失去了切实保障民族地区真正实现权利的机会。

二、《民族区域自治法》困境原因探析

（一）整体法律法规体系不健全，配套立法滞后

通过结构主义的方法论，将民族法律作为整体研究我们发现，当前我国已经形成了以《宪法》为主导、以《民族区域自治法》为主干，包括全国人大常委会出台关于民族问题相关的规范性文件与国务院制定的相关《规定》，以及民族自治地方政府相关自治条例与单行条例在内的完整的民族区域自治的法律体系。但当前的法律体系还不够健全，存在部分法律空白，立法质量和水平仍有待提高。一些重要的法律法规尚未制定，现有的部分民族立法只是将有关法律法规和政策直接转换成条文，没有民族特色，严重脱离实际的情况。如此立法内容虽然丰富，但也使得民族立法成为民族法规和各项政策的混合，真正适用民族地区的法律条文极少。

（二）自治机关权利界定模糊

系统论通过对研究对象系统的内部结构、机制及其与外部环境间相互作用关系，来预测系统的趋向以及控制行为的效果，从而优化系统内部结构。民族自治地方机关作为民族区域自治系统的内部结构，既是国家地方政权，需要服從中央的统一领导；同时作为民族自治地方的自治机关，拥有民族自治权。在具体实践操作中，中央与民族自治地方之间权责关系不明晰，使得民族自治地方机关较少表现出民族自治机关的属性，而更多地呈现为地方政权机关。

（三）法律国家强制力较低，保护力度有限

功能主义方法论认为，法律是阶级社会统治者组织和调节社会生活的重要手段，有其重要的社会功能。通过从功能角度对《民族区域自治法》的考察我们发现，因为其国家强制力较低，呈现明显的“软法”特征，并不能利于其社会功能的发挥。《民族区域自治法》中较多地体现了原则性和政治性的特点，缺乏实际的司法操作性，使得民族自治地方自治权和少数民族权利即使受到了侵犯也得不到任何救济和有效的保护，使得民族区域自治权流于形式。

三、完善《民族区域自治法》具体路径

（一）基于制度分析法下的相关建议

制度分析法认为法律制度作为社会整体结构中的一个有机组成部分和社会大系统中的一个相对独立的子系统，在维系社会整体方面发挥着社会控制和社会整合的功能。基于制度分析法，笔者认为完善《民族区域自治法》需要做到以下方面：

1、加强配套立法，高度重视民族法律法规建设

大力推进民族自治地区各项工作法治化进程，建立切实符合我国民族地区现实情况的民族立法工作程序及运行机制，逐步完善我国民族地区法律法规体系。民族地区立法要从实际出发，与民族自治地方的民族特点紧密结合，因地制宜地制定有助于推动民族地区发展的自治条例和单行条例。上级国家机关制定决议或命令后，要考虑在不违背宪法和法律的前提下，突出民族地方文化、经济及社会发展的独特性。要考虑是否符合民族自治地方的实际情况，若有悖于民族自治地方的实际情况，应依法变通执行，采取灵活的措施来切实解决民族自治地方经济、文化以及社会发展中所出现的实际问题。

2、明确自治权与国家权力的关系

中央政府与地方政府间的关系，实质上就是权力的具体分配及统属关系。通过修改民族区域自治法，明确自治权与国家权力的关系，从而为构建合理的中央与民族自治地方关系提供明确的法律依据与原则。在坚持“单一制”政体的前提下，通过在国家管理体系中具体划分自治权与国家权力的界限，使中央与民族自治地方之间的职权得到合理配置，从而保障自治机关的自治权在民族自治地区能够得到充分行使。

（二）基于组织分析法的具体措施

组织分析法着重研究执行一定职能法律组织的地位、结构、权限、相互关系、活动方式及其在法制活动中所发挥的具体作用，进而揭示组织的完善和法律建设制约关系的健全。基于组织的分析，完善《民族区域自治法》具体措施需要做到以下方面：

1、明确自治机关的权力与义务

自治机关有效行使自治权是《民族区域自治法》的核心内容，《民族区域自治法》作为民族区域自治制度的顶层设计，对于自治权行使的决策机制、权力的约束与监督机制以及滥用自治权的行为等内容却没有具体的规范。目前的《民族区域自治法》只有授权而没有制约，如何将权力关入笼子中，是《民族区域自治法》需要解决的重要问题。历次全国人民代表大会和中央民族工作会议，都将正确坚持和完善民族区域自治制度作为落实党和国家民族政策的目标，通过法律条文的形式将自治机关的权利和义务加以明确，在民族自治地方的权能结构中，进一步厘清哪些是自治权，是由自治机关来负责行使，哪些是地方国家权力，具体由上级国家机关直接行使或是由地方政权机关来负责行使，使自治机关的权力与义务目标清晰路径可靠，这是自治机关能够正确行使自治权基础。

2、实施中加强领导与监督

法律组织作为法律活动的主导因素，也应充分发挥其《民族区域自治法》实施的领导与监督作用。堅持党的领导是社会主义法治最根本的保证，所以只有加强和改善党的领导，充分保证少数民族地区人民当家作主，能够自主管理本民族的内部事务，才能真正为各少数民族地区民主权利的实现提供有效的制度保障。同时应该加强各方面对《民族区域自治法》实施的监督作用。要强化人大的监督意识，加大司法机关的监督力度，人民法院在案件的审判过程中，要依据事实和法律做出及时公正的处理。最后，还要强化社会舆论监督，完善民族区域地区自治法律法规监督体系，以国家的权力机关和司法机关监督为主，社会团体和群众监督为辅的完整多重监督体系。

（三）基于比较分析法具体建议

比较分析法突出“比较”的特点，通过将《民族区域自治法》与《宪法》和其他部门法进行比较我们发现，《民族区域自治法》与《宪法》一样具有明显的“软法”性质。对于《民族区域自治法》实际执行力较低的问题，需要充分借鉴其他部门法制定和实施的程序与机制，一方面应该在《民族区域自治法》中增加法律义务及法律责任的相关规定，明确划分责任与需承担的后果，进一步明晰责任追究范围和追究责任的机构与程序，对于违反《民族区域自治法》相关规定，对民族自治地方权益和民族关系造成重大危害的行为，可根据情节和危害后果分别追究其相关民事责任和行政责任，达到构成刑事犯罪的，应依法追究其刑事责任。另一方面应对《民族区域自治法》的部分条款作出更加细化的规定，增加其规范性和可操作性的内容，特别是对于划分中央权力与民族自治地方权力边界等重要问题，需要给予充分的法律依据，从而使《民族区域自治法》由“软法”过度到“硬法”，使《民族区域自治法》具有更强的可操作性。

参考文献：

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基金项目：国家社科一般项目《清代非直省民族地区的法治问题研究》（项目编号：14BFX015）阶段性研究成果。