地方性政府债务问题成因与治理对策

霍美霖

20世纪70年代，改革开放迎来巨大浪潮，城市化、工业化进程加快，我国经济进入转轨时期。为促进我国经济迅速发展，财政体制打破原有高度集中制，实行“放权让利”，扩大地方配置资源权利，而这种方式确实让地区经济建设繁荣起来。但是却削弱了中央政府宏观调控力度，强化了地方政府干预，不利于稳定市场秩序，所以在1994年落实与推进分税制改革。

地方债债务成因治理对策

一、我国地方性政府债务现状

（一）债务规模庞大

受到经济扩张政策、城市化进程推进、地方官员政绩考核、政府转移支付制度不够完善等多重因素综合影响，目前我国地方政府债务规模不断膨胀，情况十分严峻，对地区经济发展造成阻碍。因此，中央政府也加大关注力度，积极制定出财税改革、干部考核指标多维度化等治理对策，控制和缩减地方政府债务规模。

（二）结构缺乏合理性

2013年我国审计署根据中华人民共和国的《审计法》规定，组织全国审计机关54400名相关部门工作人员，对我国地方性政府债务进行审查。[1]伴随审计工作的推进，我国地方政府债务在举债主体、资金来源、支出投资方向等方面结构不合理现象逐渐浮出水面。

二、我国地方性政府债务问题成因

（一）地方财政资金缺口大

追溯到上世纪80年代中期我国已出现分税制改革的构想，但是碍于当时仍然处于计划经济时期，市场机制发育不够成熟、缺乏推进分税制进程的现实环境，所以分税制并未实施。然而，伴随着1992年建立社会主义市场经济政策的明确提出，我国经济发展步入正轨，分税制改革也提上日程，于1994年正式实施。这项制度的改革使中央财政收入显著提高、财政支出增幅较小，但与此同时，却加大了地方财政支出，地方政府收入又无法跟上不断扩大的资金需求，入不敷出，致使财力支配权力多集中于中央，而各项事务处理的重担由地方承担。

（二）政绩考核指标唯一

目前，我国地方政府官员由上级政府任命，而并非由地方选举产生，这就使得上级政府需要通过一定指标来衡量地方政府官员是否具有晋升的资格。作为发展中的大国，我国一直致力于经济建设，中央政府力图提升本国的经济增长速度，改善人民生活，提高我国的综合国力，在经济全球化的背景下立于不败之地。所以，地区经济增长速度就成为了官员升迁考核的标准，作为衡量一定时期内生产活动的最终成果的GDP也就顺理成章的成为地方政府官员政绩考核的指标。

三、我国地方性政府债务问题治理对策

（一）推进财税改革，平衡中央与地方政府财权事权

丰富税源，开征地方新税种。扩充地方政府税收金额，降低财政开销能够有效治理我国地方债问题。面对地方税税源分散，收入规模小，征管难度大等现实状况，在推进财税改革过程中，完善地方税收体系成为重要任务。作为地方政府税收的主体税种，营业税、增值税等是一种根据商品销售额和劳务营业额计征的流转税，会因地方经济增长速度与经济结构的影响而产生变动。如若地方经济发展缓慢，能够为税收带来增长的产业兴办不起来，提高地方税收收入成为难题。此外，国家计划在2015年完成的“营改增”方案已落下帷幕，两税完成合并，也因此造成地方政府主体税种缺失的现象。

基于此，首先应给予地方政府一定的税收管辖权，不过这种管辖权需要在中央政令集中统一之下进行。如中央只负责制定城市维护建设税、房地产税等一类对国家整体经济影响较小，但是对地区经济发挥巨大重要作用的地方税基本税法，地方政府履行调整税率、解释税收项目和征管职责。另外，在保证中央税源不被挤压的前提下，可以允许地方政府结合地区发展状况开立具有地方特色的新税种，并制定具体征税办法。其次，开征一些地方税种，丰富税源，使基层政府获取稳定的收入。如遗产税和赠与税的征收，不仅缓解贫富差距问题，同时对地方税收体系的完善发挥巨大作用。

（二）實现干部考核指标多维度化

当前我国很大程度上以传统GDP为地方政府官员政绩考核指标，甚至成为唯一指标，片面追求GDP数字增长的思想根深蒂固，因此带来了地方政府债务问题，所以，要摆脱这种负面影响，就要实现干部考核指标多维度化。

（三）完善我国财政转移支付制度

作为各级政府财政资金再次分配的一种方式，财政转移支付在平衡政府收支、实现地区公共服务均等化等方面发挥积极作用，因此需要加大力度整改我国财政转移支付制度，缓解因资金分配缺乏合理性而带来巨大规模地方债的恶化趋势。

（四）建立地方政府债务风险防范系统

既然推进城市化进程是实现我国经济又好又快发展的必然选择，那么不能因城市化形成大量资金需求由此导致地方性政府债务问题而停止开展城市化战略。为此，笔者建议在推进城市化过程中，应同时建立地方政府债务风险预防体系，严格监管把控地方政府举借的资金规模、资金使用方向等，在出现问题之前及时纠偏，保障经济建设任务有条不紊进行。

（五）剥分政府融资功能，加快融资平台公司转型

融资平台公司快速转型需要使政府企业二者分离，逐步取消借助该平台筹措资金的功能，地方政府不再对其承担无限责任，并停止指派高层管理人员，停止干预公司的运作。融资平台公司严格依照《公司法》改进公司治理结构，规范营运程序，扩充资本，提高运营效率。平台公司应设立专业的董事会和监事会，并明确其责任，促进公司的科学决策与审慎管理，考虑引入来自公司外部的独立董事，对机构事务做出客观判断。平台公司还应该建立独立的人事任免与薪酬激励制度，对聘任的管理人员进行专业培训，公开选拔高素质人才，令人事、工资和项目效益挂钩，调动职员工作热情，加快融资平台公司高效运作，摆脱地方政府控制。这样切断了地方政府与融资平台公司的联系，地方政府不必承担过多的隐性负债，更加不用担心隐性负债显性化的不利后果。

参考文献：

[1]付睿雪.中国政绩考核观念演进：为何避免“唯GDP论英雄”[J].商杂志，2014（23）：59.

[2]常世凤.我国地方政府债务研究[D].延安：延安大学政治经济学院，2013.

[3]邹士年.新型城镇化需要加强体制机制改革[J].中国物价，2014（8）：35-37.

[4]朱圣明.地方政府性债务：问题、成因及其治理[J].观察与思考，2014（1）：61-68.