地方政府在食品安全监管中的法律责任

向立

【摘要】近年来，食品安全引起了社会各界的广泛关注，地方政府应该在食品安全监管中主动承担法律责任，进一步完善食品安全监管中的法律体系建设，从责任追究到具体法条设定都应该按照科学、合理的原则进行设定，要加强地方政府监管法律责任落实，通过扩大责任追究范围、完善责任追究程序、建立长效机制等措施手段，来提升地方政府在食品安全监管中的作用。

【关键词】地方政府 食品安全监管 法律责任

【中图分类号】DF0-052 【文献标识码】A

当前，工业用盐流入餐饮市场、色素勾兑饮料、地沟油等诸多问题严重侵犯了广大人民群众的生命健康权，特别是个别地方政府食品安全监管执法部门行政不作为、与违法犯罪分子形成利益裙带关系、通过食品安全监管进行权力谋私，这些问题严重影响了政府在广大人民群众的形象。

地方政府对食品安全监管的相关监管体系建设还不太到位

食品安全事件时有发生，使得广大人民群众对食品安全的信任度降低。以天津调味料事件为例，2017年1月有媒体报道天津静海区的一个乡镇存在大量制售假冒劣质调味料的窝点，而且制售的假冒劣质调味料都以国内知名品牌为主，让消费者防不胜防，特别是这些窝点存在长达十多年之久，直到新闻报道出现之后才引起国家和社会的广泛关注。这一事件充分说明当前我国一些地方政府安全意识不牢固，相关责任落实不到位，监管缺失，对于违法经營问题的发现和查处，相关政府部门存在失职失责行为。此次事件给食品安全造成了难以挽回的损失，越来越多的老百姓对食品安全的信任度降低，间接也损害了政府在群众中的威信。

地方政府对食品安全监管缺位，相关监管体系建设不到位。从目前看，我国食品安全相关监管体系建设还不到位，相关体制还存在诸多问题，一旦食品安全领域的某个环节出现问题，广大群众就会对整个行业失去信任。食品行业制售假冒伪劣产品更加隐蔽，集聚效应更加明显，无形之中已经形成了具有自身行业特点的灰色产业链，并带动了其他产业分工为其服务。当制假造假已经形成规模并成为地区经济发展的重要力量时，地方政府对食品安全监管更加“睁一眼闭一眼”。此外，由于当前我国监管体制和监管能力还相对有限，食品安全监管分属不同部门的职责，在缺少统一指挥下很难形成合力，加之部分执法人员的权力寻租和腐败问题让食品安全监管始终问题重重。

我国食品安全法律体系建设缺乏针对性和可操作性

我国食品安全监管主要分为社会监督和政府监督两部分，政府监督是我国食品安全监管的核心，政府依据相关法律规定确保食品从种植养殖到生产加工最后到群众餐桌整个流程的监督管理。政府在食品安全监管责任既包括政府所承担的相关法律责任、政治责任和伦理责任，同时也包括各级地方政府及其食品安全工作人员按照法律权限被赋予的职责和行政权限。当前，我国地方政府在食品安全监管中的法律责任主要存在以下几方面问题。

首先，政府监管部门法律责任追究较轻。从当前我国食品安全监管的相关法律责任看，对伪劣假冒的生产者和经营者法律责任要更重一些，对于政府监管部门的法律责任和所要承担的后果要更轻一些。从目前我国行政法理念上看，政府作为食品安全的管理者，而食品生产经营者则被视为食品安全的被管理者，管理者在权力和义务上并没有做到对等，而是被赋予了更多行政主体的行政职权。这就造成很多行政法律中只对食品生产和经营者进行了相应的接受管理的义务，并对违反相关法律规定作出明确惩罚措施，但对于政府及各个食品安全监管部门而言，并没有从法律层面设置其相应的责任和义务。以天津制售伪劣调味料为例，对于12名党政领导干部及其相关责任人进行的处理多是根据党内的相关制度进行的诫勉谈话、记大过、行政撤职等，显然这种处理方式对于很多领导来讲并没有严格的约束力，追究其根本原因就在于法律层面对这些政府监管部门的失职渎职并没有明确规定，最终导致个别政府敢于对食品安全不作为，因为即使出现问题也不需要承担法律后果。

其次，政府监管法律责任规定不系统，缺乏可操作性。目前我国食品安全法律体系建设缺乏针对性和可操作性，对于政府监管部门失职失责应该承担什么样的法律后果并不明确，这也是导致当前我国出现食品安全问题之后，对于不法商人进行严肃惩罚，对于政府监管部门如何进行问责缺乏主体，同时也缺乏问责依据和手段，到底该追究谁的责任，追究什么样的责任谁也说不清。大部分法律对政府监管部门和具体工作人员行政不作为、以权谋私、玩忽职守尚不构成犯罪的予以行政处罚，对于构成犯罪的要按照相关法律规定追究责任，这里相关法律的规定非常不明确，具体按照哪条法律规定执行模棱两可，特别是不同法律规定对同一行政犯罪行为给出了不同结果，如何量刑运用也成为一大难题。这种模糊、笼统的法律责任界定既是对地方政府和食品安全监管部门不作为的纵容，同时也是地方政府的食品安全监管部门敢于滥用职权的根本所在。

地方政府践行食品安全监管法律责任实现路径

地方政府作为食品安全监管主体，要依法履行法律赋予政府的各项责任和监督职能。应该按照“权力与义务相统一”原则，进一步完善立法，明晰地方政府法律责任；加强落实，确保事前监管和事后监管得到执行；严肃追责，完善行政责任追究程序。

要从立法层面对食品安全中的行政法律责任进行界定。通常情况下，地方政府在食品安全监管中的法律责任都是基于违法行为产生或是以法定事由产生，应该按照不同的行政行为进行归责，将过错责任原则、无过错责任原则、过错推定原则作为食品安全领域的归责原则。对于多数食品安全事件都存在监管失控现象，特别是当政府不作为是导致食品安全事件出现的根本原因时，应该将其按照无过错或过错推定责任原则归责。对于政府监管不力，个别国家行政人员受贿、以权谋私、实施地方保护等应该按照过错责任原则归责。这些针对地方政府的关键性归责原则应该在食品安全监管法律中有所体现。特别是对于地方政府而言，法律制定要更加明确、具有可操作性，要明确各个监督主体和其应该承担的责任，不要用党政内部处理规定代替相关法律文件，特别是对于食品安全重大事件负有主要责任干部和工作人员要通过法律予以约束，而非《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《行政机关公务员处分条例》等党内规定。

要进一步完善行政责任追究程度。当前我国还缺乏食品安全监管的责任追究规定和制度，我国多数法律都将实体与程序混杂在一起，实体上对行政法律责任的规定缺位，同时缺乏程序上的追究依据和规定，即使部分法律对其进行了相关责任追究，在具体落实过程中也容易出现选择规避问题，让责任追究成为一纸空文。要将各级地方政府在食品安全监管中的行政执法纳入到法治轨道，尽快制定《行政程序法》，对食品安全监管中的责任追究主体，承担责任主体，追究责任的形式、流程、方式方法予以明确，并实行动态管理，在食品安全事故发生之后，迅速启动行政责任追究机制，保持行政责任追究的独立性，能够有效保证行政机关的法治化建设，同时也能够促进各级政府及工作人员能够依法行政将食品安全监管责任落实到位。

相关政府部门作为食品安全监管主体，特别是地方政府与群众生活接触多，具体负责本地区的食品安全监管工作，理应认真履职法律赋予的责任，确保群众“舌尖上的安全”。为此应该通过法律形式明确细化地方政府在食品安全监管的法律责任，加大责任追究力度，实施倒逼机制，让地方政府主动作为，确保广大人民群众的食品安全。

（作者单位：重庆行政学院法学教研部）

【参考文献】

①李志雄、涂永前：《我国食品安全法律实施中政府事前监管的法律完善》，《学术论坛》，2017年第1期。

责编/宋睿宸 美编/杨玲玲