浅谈国内财经法规的发展现状与完善对策

2017-06-23刘婧

法制与社会 2017年16期

摘要我国财经法规的发展状况一直为社会各界所关注，本文从我国财经法规发展现状入手，从立法技术、执法和执法现状以及其成因综合分析了我国财经法规可能存在的问题，以及提出对其进行完善的对策。

关键词财经法规行政执法行政监督会计监督

作者简介：刘婧，山西大学外国语学院英语专业2014级本科生。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.008

财经法规主要包括会计法律制度、税收法律制度及其他相关法律制度三个部分，作为调控市场经济正常有序运行的重要法律法规，财经法规规制的内容覆盖财政、税法、市场竞争、公司企业、金融证券、知识产权、劳动与社会保障等等领域，涉及国民经济的方方面面。但“财经法规”主要是会计界的提法，传统的法律部门分类中，并没有“财经法”这一类型。从财经法规涉及的内容来看，它对应法学中绝大部分经济法和商法的内容、一部分民法的内容和一部分经济犯罪中的内容。当然，任何法律的制定必须根据宪法的授权，财经法规的执法过程也必然涉及到行政法。本文主要采用传统会计界对“财经法规”的界定，且主要以会计法律制度为研究对象，以保证研究问题的针对性。

近年来，国内财经立法工作蓬勃发展，制度性的保障了市场经济的改革与发展，多项财经法律列入立法议程，财经法律制度的地位和作用也日益受到重视。作为被提到国家治理层面的财政问题，“理财治国” 的观念逐渐建立。本文通过简要分析我国近年来财经法规的发展现状，总结过去财经立法、执法的成果、经验与不足，着眼于目前法治与财经的建设与改革实践，旨在为我国财经法规的完善提出前瞻性的建议。

一、国内财经法规的发展现状

（一）国内财经法规的立法现状

近年来，我国财经法规的框架已经相对全面，调整对象上几乎涉及了绝大部分传统法律部门的对象范围。早在2012年，我国财经类的法律就已经达到60件之多，占到了我国法律总数的四分之一。

然而，从法律渊源上看，这些庞杂的规范之间的位阶关系却混乱不清。由于我国行政机关被广泛授予行政立法权，其初衷本在于促进行政机关的执法效果，以应对瞬息万变的国民经济生活中出现的各种新情况新问题，然而由此带来的问题亦有许多。

首先，国务院各部委享有在本部门管理事项范围内制定规范性文件的权力，然而部门利益的驱使使其制定的规范不可避免的具有利益倾向性，于是各部门行政规章之间的法律冲突由此产生。虽然法律、行政法规也规定了在某些涉及多边利益的事项上，须由多个部门联合立法或者由牵头部门向相关部门咨询、征求意见，看似可达到利益平衡，然而部门之间的利益冲突只会让事态更复杂，要么草案制定程序因部门利益无法协调而长期拖延、立法效率低下，要么制定出来的规范为妥协各方意志只具框架性作用、可操作性低甚至形同虚设。

其次，地方人大及其常委会制定的地方性法规、地方人民政府制定的政府规章虽然一定程度上相对于全国性的法律法规执行性更强，更适合调整各地域的经济活动，但不免会滋生地方保护主义。甚至，由于立法技术所限，不仅不能贯彻上位法的法律精神和法律原则，还会抵触上位法，或者在一些法律保留的事项上越权立法。当然，此问题在前述部门规章的制定过程中也存在。

最后，经济领域的法律法规的出台、修改速度相较其他领域较快，其符合市场经济的快速发展的必然需要，然而新旧法之间并没有形成很好的衔接。如果只是规范同一事项的新旧法之间的冲突，则可用“新法优先于旧法”的原则加以解决。但实践中往往是在相关事项上的旧法还未废止，新法就对该事项或其某一方面加以规制，此时应以哪部法律法规为准就成为了需要不断逐级提交共同上级部门加以判断的疑难问题。

以上问题往往会同时呈现出来，如不同时间制定的不同部委规章之间、不同地方性规范之间及其相互之间的法律效力冲突问题，使执法者、司法者以及社会经济活动中的各个参与者在浩如烟海又错综复杂的法律条文面前无所适从，导致种种本可避免的个案差异，严重损害了法律的统一性和权威性。

（二）国内财经法规的执法现状

1.行政执法方面

我国财经法规的立法权界限不清，势必会导致执法权分权混乱。随着现代法治国家政府职能从管理向服务的转变以及行政权力的扩张，国民经济各个领域都可以看到行政执法的需要和实践。再加之一些授权性的行业自律性组织亦具有在其行业范围内制定并执行“软法”效力的行业规范、准则，执法主体的众多导致频频出现执法混乱，一些事项上出现管理漏洞而另一些事项上多头管理甚至一事多罚。

行政执法需要符合合法行政、合理行政及高效行政等基本原则，执法权混乱的隐患首先不能保证有效贯彻行政合法性，当然这根本上是立法权限混乱所致；其次，多重执法主体之间未明晰权责关系必然不能保证行政执法符合比例原则；再次，没有明确分权而无限扩大的行政权只会令执法活动更低效，给经济活动徒增过度的管制，进而使经济活动低效。另外如行政公开、行政便民等原则也得不到实现。

2.经济监督方面

经济活动中的行政执法旨在追究单位和个人在经济活动中的违法责任，重在事后归责，而要确保财经法规产生预期的社会实效，就需要在经济活动的各个环节确保财经法规得到贯彻执行。经济监督的特点就在于其过程的综合性，从事前、事中、事后三个方面对经济主体的活动进行全方位的监督。经济监督相较于执法活动更注重预防性，其实质上也是在贯彻执行国家的财经法规，故监督主体同样具有授权性，監督行为同样具有法律约束力。

监督主体从最广义的意义上来说还包括社会监督以及企业的内部监督，但行政部门无疑应该在国家经济监督活动中起到牵头的作用。然而我国行政权力分权不清的弊病体现在经济监督活动中，即是直属监督部门和从属监督部门职权划分不明，未能形成合力，导致国家监督往往力不从心。

监督活动既然重在预防违法活动的发生，就应该不仅关注经济主体的活动结果，还应关注经济主体尤其是企业的经济活动过程。现阶段的经济监督往往重突击检查，而忽视了日常监督的重要性，如企业的规章制度是否合理，内控制度是否完善，日常会计信息披露的真实性，如果仅仅在违法活动发生后采取惩戒措施，则经济监督就丧失了其应有的主动性，更不能实现提升经济效益的目的。

另外，社会监督以及企业内部监督的作用没有得到有效发挥。作为国家经济监督的重要组成部分，《会计法》构建了国家监督、单位内部监督和社会监督“三位一体”的监督模式。当前，不仅国家监督弱化，社会监督和企业内部监督也不力。作为“经济警察”作用的注册会计师本应发挥社会监督的中坚力量，但目前我国会计师事务所由于机构体制、执业标准、执业环境及人员执业素质等原因，其社会监督作用无法正常发挥。群众和社会媒体作为最广泛的社会监督主体，因缺乏必要的财经、法律知识，也无法对经济主体的活动进行有效监督。企业内控制度不完善甚至形同虚设也是造成内部监督失灵的重要原因。

二、完善我国财经法规

财经法律法规相对于其他传统法律法规具有其特殊性，其立法和执法的正当性不仅要追根溯源到法理学中的立法、执法原理和公平正义观念，还要符合经济学的原理，需要法律界和会计界长期合作，来完成这一技术性较强领域的法律法规的完善。

（一）在立法技术方面

1.法律的稳定性与灵活性的平衡

相对于传统的法律部门，我国财经立法起步较晚，相关法律体系也尚未成型，然而由于经济活动的瞬息万变使财经立法表现出对经济、社会变革的高度敏感性，需要与时俱进的修改和补充财经法规的内容。但法律需要保持它的稳定性，所以需要在相关立法上制定具体的期限，可借鉴国外的立法经验，做到一年一检查、三年一立法、五年改进落后问题、十年一次重新整合。

这就要求在制定法律和行政法规时宜粗不宜细，并及时废止已不适应当前经济发展的旧法。考虑到经济发展的区域性差异，地方性立法应在有明确授权的前提下，制定符合本地域发展特点的、与上位法规定相一致且更具操作性的规范。尤其在立法过程中，应当促进法律界与会计界的通力合作，在违法标准的界定上应有会计专业方面的支持，而在立法技术、法律责任、法律程序及法律执行方面应有法律界提供支持。这就有赖于自律性行业协会等机构在授权范围内，运用专业知识既能更好的執行法律法规和地方性文件，又能制定更细化、操作性更强的规范性文件。以此，保证国内财经法规兼顾经济发展中的时间差异、地域差异和行业差异。

2.归责制度的改进

一方面，从法律责任的类型来看，传统法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任。我国的财经法规多注重规定行政责任和刑事责任，相对民事责任这两者惩罚力度较大。然而，通常经济活动中的违法动机在于对非法经济利益的追求，行政责任和刑事责任虽然也有罚金制度，但其适用条件和惩罚金额都不足以制止非法逐利者在巨额经济利益的诱惑下违反法律法规。所以，完善财经立法需要注意加强民事责任的设置，这样不仅可以做到罚则相适应，而且能在经济主体在违法公法性质的法律之前遏制违法违规行为进一步恶化。另外，引入更多的民事责任也有利于保护经济活动中的利益相关人，进而调动利益相关人行使社会监督权力的主动性。

另一方面，我国财经法规虽然在责任主体上采纳了单位和主要负责人的并罚制，但实践中更多是由单位交纳罚金，对违法单位的主要负责人的责任却过轻甚至不与追究。实际上，经济活动中的违法行为都是由个人实施，如若只处罚单位，违法违规行为只会屡禁不止。要从根本上减少违法违规，需要对违法单位负责人和具体执行人如出具虚假财务报告的会计人员予以处罚。

（二）在主体方面

首先，要明确行政主体的执法处分权和监督权，立法上做到权限分明才能保证行政主体依法行使处分权和监督权，避免财经法规的执法监督中出现监察缺位和推诿扯皮的现象。直属管理部门要有效发挥执法和监督的主导地位，从属管理部门则应予以配合，形成合力，保证行政主体合法、内容合法以及程序合法。

其次，应重视财经法规的社会监督，从制度上保障如自律性行业协会、新闻媒体乃至参与到经济活动中的公民个人的社会监督权。国家监督的主导地位自然重要，但也不可忽视社会监督的补充作用。行业协会中具备丰富财经知识和经济管理经验的成员，更适合在更加具体的事项上对经济活动进行有效的事前监督和事中监督，尤其要注重发挥注册会计师的“经济警察”作用。现代社会中公众媒体和公民个人在法律法规贯彻执行过程中的参与有助于执法监督活动的公开透明，对法律发挥社会实效的重要性愈来愈大。

另外，还应当注意一些非强制性的财政监督措施的应用。执法实务中，一些财政监督的措施并不具有一般行政执法的强制性，而监督主体在此过程中具有较大的主动性，监督过程和结果具有行政指导行为的特点。一些省市已经在这方面积累了丰富的实践经验，如江苏省对财政监督约谈制度的运用和创新。

（三）在改革方式方面

经济的快速发展和国内财经法规的发展现状需要有力有效的对现有制度进行完善，但现有立法和体制的改革并不能草率进行，需要有科学合理的立法规划，除了前述要求在合理期限内渐进完善现有立法框架外，改革的方式还需注意财经法规自身的特殊性。

财经法规的技术性要求法律界和会计界通力合作，从不同角度协力完善现有法律法规。我国不同经济发展水平的地区，需要体现地域差异又不违实质公平的地方性法规来适应不同地域的需要，在不同地域、不同行业的试点改革即可以平衡法律的稳定性和灵活性。

注释：

传统会计界定还包括会计从业人员的职业道德，虽然职业道德也具有一定的拘束力，也是一种社会规范，然而毕竟法律法规与道德在规范内容、规范形式和责任后果上区别很大，笔者在这里并不将职业道德归入财经法规的范围中讨论。但应肯定要规制市场经济健康有序运行，法律法规需要和道德规范一起发挥作用。

“理财治国”是和“依法治国”理念相一致的一种理念和方式，强调对政府财政权和经济活动进行有效的约束，促进政府依法理财、民主理财、高效理财。其基本要求是：在财政收人上合理、合法、合宪，在财政支出上公开、公平、公正，在财政管理上有规、有序、有责，推动国家治理模式适应公共财政、民主法治的现代化转型，从而实现民富国强的治国目标。

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