长江中下游城市群发展比较研究

◎刘西忠

长江中下游城市群发展比较研究

◎刘西忠

近年来，我国对区域发展战略进行重大调整，突出纵向横向轴带引领作用，着力构建行政板块+发展轴带+城市群的网络化格局，实现了对经济地理的重塑。长江中下游各级城市群之间联系紧密，要增强宏观统筹，实现协作化、协同型发展；增强轴带引领，实现网络化、组团型发展；增强科学布局，实现生态化、质量型发展；增强有效对接，实现均衡化、共享型发展；增强契约意识，实现市场化、互惠型发展。

长江经济带；城市群；轴带引领

国家“十三五”规划强调指出，要以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿边沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。在这一新形势下，需要以更加宏观的视野谋划长江中下游城市群的发展，更加注重纵向横向经济轴带的引领和支撑作用。

轴带引领战略下城市群生成和发展动力转换

板块经济是行政区经济，以一个或多个行政区域为基本单元，属于行政区之间的抱团取暖、组团发展，区域内部和区域之间协调的基本工具是行政手段。当板块经济发展到一定阶段，行政因素的推动作用开始减弱，甚至由积极的推动因素演化为消极的阻碍因素，形成行政壁垒，阻隔生产要素的流动。轴带经济是经济区经济，往往突破行政区的界限，其指向开放，是动态的、合作的外向协调，主要依靠区域之间的各种联系带动生产要素的流动，更多依赖市场的力量，更加注重联动效应，更加强调不同区域之间的协同发展、共享发展和包容性发展[1]。

随着行政区向经济区、行政板块推动向轴带引领的转变，城市发展的结构模式也发生了相应的转换，使由单个城市的发展转向多个城市的协调发展，由行政区内多个城市的协调发展转为跨行政区域的若干城市协同发展有了可能。随着城市间交通状况的改善，城市群之间的时空距离缩短，导致生产活动趋于集中，公共服务趋于均等，生活水平趋于相同，形成一定的交叉重合区域，最终形成城市群的一体化。在城市群发展的大背景下，城市的边界并非可以无限扩大，相反，按照集约、精明的理念，要着力控制城市的总规模，对边界进行动态调整。城市群的发展，要保持城市之间的合理距离，使城市之间能够遥相呼应，在功能方面相互补充，通过快速的联系通道降低通勤时间和成本。

城市群协调发展实质是群域内部各城市及城镇基于区域共同利益和各自利益的协调博弈与合作博弈的过程，具有交通通达性、市场共同性、资源共享性、文化同源性、产业互补性、环境同治性、层次递进性和管理扁平性等特征。要实现城市群之间和城市群内部的协调协同发展，必须充分发挥经济轴带作用，通过经济轴带的贯通使城市群成为一个有机的整体，从而实现龙头带动、龙脉相通、首尾呼应、协调共生、共享共赢。

轴带引领视角下长江中下游城市群的比较分析

在长江中下游地区，分布着两个国家级城市群：一是长三角城市群，目标是建设有全球影响力的世界级城市群；二是长江中游城市群，被定义为中国经济新增长极。

1.长江中游城市群与世界级城市群的比较分析

长江中游城市群面积约31.7万平方公里，人口达1.21亿，地区生产总值约9800亿美元，人均地区生产总值为8080美元，地均地区生产总值为309万美元，分别相当于长三角城市群的1.5倍、80%、47%、59%和33%，六大世界级城市群平均值的2.3倍、1.74倍、35%、16.6%和8.9%（见表1），人均、地均指标差距非常大。从这一角度讲，长江中游城市群尚处在发展培育的过程中，距离世界级城市群还有很长的路要走。

2.长江中游城市群与长三角城市群的比较分析

（1）总体情况比较分析。长江中游城市群是我国面积最大的城市群，包含湖北、湖南和江西三省31座城市，占三省总面积的56%；长三角城市群包含上海、江苏、浙江和安徽四省市26座城市，占四省市总面积的60%。前者为多核城市群，后者为单核城市群。从经济总量看，长江中游城市群不到长三角城市群的50%，从人均地区生产总值看，长江中游城市群是长三角城市群的59%，发展水平与全国的平均水平相当（见表2）。从城市群的发展阶段看，长三角城市群处于基本成熟阶段，长江中游城市群处于发展培育阶段。

表1 长江中下游城市群与世界级城市群比较

表2 长江中游城市群与长三角城市群比较

（2）对一级城市群内次级城市群的数量、规模和类型等分析。在长三角城市群规划中，包括5个次级城市群，即南京、杭州、合肥、苏锡常和宁波五大都市圈，除杭州包括4座城市外，其他都是3座。可以说，长三角城市群规划在布局上相当“吝啬”，一些有实力的城市被甩出，浙江有金华，江苏有通泰盐（南通、泰州、盐城），安徽纳入长三角城市群中的8市仅有3个市纳入合肥都市圈。而且，经过多年发展，已经初具规模的横跨江苏、安徽两省的南京都市圈也没有出现在规划中，只是强调“促进与合肥都市圈融合发展”。长三角城市群规划，没有将上海都市圈单独列出，而根据《上海市城市总体规划（2016-2040）》公示稿，上海都市圈的格局为1+6，包括上海和周边的苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴和舟山6市。从总体上讲，长三角城市群内部次级城市群的数量多，但每个次级城市群内部的城市数量相对较少。而长江中游城市群则明显不同。长江中游城市群包括武汉城市圈、环长株潭城市群和环鄱阳湖城市群3个次级城市群，次级城市群内城市的数量分别达到13个、8个和10个，而且整体就是部分之和，即不同于长三角在划分次级城市群时将部分城市“甩”出，长江中游城市群根据省级区域，把纳入的城市全部分到三个次级城市群。而且从城市群的命名看，除武汉城市圈是用城市命名的，湖南和江西的城市群没有使用省会城市的名字来命名，更加强调抱团发展的重要性。长江中游城市群，准入门槛相对较低，是由多中心构成的一个空心城市群。其中武汉都市圈和环长株潭城市群为实心城市群，环鄱阳湖城市群是空心城市群，是由鄱阳湖生态经济区转变而来的，在发展的过程中应当更加注重生态。在长江中游城市群规划中，支持长江中游城市群与安徽省若干基础条件好、联系比较紧密的省际毗邻城市合作发展，如咸宁-岳阳-九江，荆州-岳阳-常德-益阳，九江-黄冈-黄石，长沙、株洲、湘潭-新余、宜春、萍乡，黄冈-安庆-六安，九江-安庆-池州-景德镇等，加强规划统筹和产业协作，促进基础设施联网、公共服务对接，形成小组团、大集群、网络化和立体式的合作格局，建成长江中游城市群一体化发展先行区和示范区。

（3）关于发展轴线和轴带的比较。长三角规划指出，要促进四条发展带聚合发展。一是沪宁合杭甬发展带。依托沪汉蓉、沪杭甬通道，建设长三角城市群吸聚最高端要素、汇集最优秀人才和实现最高产业发展质量的中枢发展带，辐射带动长江经济带和中西部地区发展。二是沿江发展带。依托长江黄金水道，打造沿江综合交通走廊，增强对长江中游地区的辐射带动作用。三是沿海发展带。加快建设浙江海洋经济示范区和通州湾江海联动开发示范区，打造与生态建设和环境保护相协调的海洋经济发展带，辐射带动苏皖北部、浙江西南部地区经济全面发展。四是沪杭金发展带。依托沪昆通道，提升对江西等中部地区的辐射带动能力。长三角城市群是以上海为中心的单中心城市群，经济轴带除沿海呈直线双向扩散外，其他轴带均呈射线状单向辐射，整个城市群扩散呈现扇形结构。在四条发展带中，有三条都强调对长江经济带、中游地区和江西等地的带动作用，是两个国家级城市群连接的重要纽带。

长江中游城市群规划提出“两横三纵”共五条发展轴，分别为沿江、沪昆和京广、京九、二广，并强调依托重点发展轴线，强化轴线功能，形成沿线大中城市和小城镇合理分工、联动发展的格局。一是沿江发展轴。加强与长三角和成渝等地区的联动发展，共同建设长江经济带。二是沪昆发展轴。加快沪昆高速铁路建设，构建贯通城市群东部和西南地区的联动发展轴，成为连接东中西地区的重要通道。三是京广发展轴。沟通南北，进一步加强与京津冀、珠三角和中原经济区等地区的经济联系。四是京九发展轴。依托京九通道，加快城市快速通道建设，成为联系京津冀、珠三角和海峡西岸等地区的重要通道。五是二广发展轴。成为沟通北部湾经济区和中原经济区、关中-天水经济区等地区的重要轴线。在五条发展轴中，沿江发展轴、沪昆发展轴等两条横轴直接与长三角城市群对接，三条纵轴则更多地强调贯通南北的作用。从总体上看，长三角城市群纵向轴带少，而长江中游城市群纵贯南北，横连东西，四通八达，更具开放性，有利于促进形成其在全国的“中心”地位和发挥其枢纽作用。

基于良性群际关系构建视野下的长江中下游城市群发展战略

1.增强城市群群际的宏观统筹，实现协作化、协同型发展

在协调机制上，坚持国家层面顶层设计、宏观协调与区域内各级政府协商合作相结合。长江经济带层面的总体协调由国家推动长江经济带发展领导小组负责，沿岸各省级党委政府是协调推进的主体。要把城市群当做一个城市来经营，注重不同城市之间的功能区分和城市之间的合理距离，注重城市群不同城市之间的联接、衔接机制。城市群发展并非是一味地追求城市范围的扩大，要注意城市基础设施的互联互通，增强通达性，形成同城效应、一体化格局。要构建多方平行协作关系，加强城市群之间的联系、沟通和协作，避免城市群之间形成新的塌陷。要在更高层次上统筹区域发展，加大产业布局、财政税收跨区域统筹力度，对不同行政区域采取不同的考核标准，实现经济发展与生态保护区域交错分布，良性互动，促进可持续发展。

2.增强城市群功能的轴带引领，实现网络化、组团型发展

发展城市群，要特别注重城市之间的分工和经济联系，在强调通勤方便性的同时，考虑物流的通达性，通过经济联系来带动通勤，增强城市群之间有效人口和人才的流动性。在总体结构上，要增强武汉、长沙、南昌、九江和岳阳五座城市之间的连通性和凝聚力，形成长江中游城市群发展的主环。武汉城市圈要发挥被列为构建开放型经济新体制综合试点试验地区的优势，进一步完善开放型经济结构、体系和布局，建设开放型经济高地，在长江中游城市群中打造率先崛起的第一极，把武汉城市圈率先建设成为世界级城市群。长江中游城市群，需要树立整体观念，在宏观层面上加强协调，促进协同，统筹推进。同时也要注重因区、因城施策，确定城市群各城市发展的时空序列，形成若干个紧密型的小组团，通过小组团促进大合作。城市群更多的是向内聚集，城市组团更多地外向聚集，实现跨省级行政区域的合作发展。

3.增强城市群布局的科学性，实现生态化、质量型发展

长江中游城市群建设，要把保护中部的“青山”和一江（包括长江及其支流）两湖的“绿水”放在压倒性位置，在中部沿发展轴线构建以武汉、长沙、南昌、岳阳和九江为支点的五角形结构。要更加注重内涵式发展，强调质量和效益，建设两型社会示范区，确立新形势下促进中三角发展的战略驱动力和核心竞争力，走出一条不同于珠三角、长三角的小康和现代化新路。要强化精致城市、精致小镇和精致乡村的理念，实现精致化精细化发展。在“绿心”隔断生产要素流动的条件下，中三角发展的策略是多中心发展，形成有机的发展结构——小中心、大外围、多组团，实现各类发展区域的优势互补，包容融合，共同发展。

4.增强城市群之间的过渡对接，实现均衡化、共享型发展

作为我国五大国家级城市群的“钻心”，长江中游城市群要通过纵向、横向轴带，加强联系，增强贯通，实现城市群发展的集聚和扩散双重效应。要发挥长江中游城市群综合交通的明显优势，强化湖南等省“东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部”的区位优势和意识，把长江上游和下游连接起来。长江中游城市群作为我国目前中东部四大国家级城市群钻石结构的一极，和全国五大国家级城市群钻石结构的中心，要坚持对外开放与对内开放相结合，向东接受长三角辐射，向西联动成渝城市群，向南对接珠三角，向北呼应京津冀，带动中原地区，成为国家级城市群之“动力之心”。

5.增强城市群合作的契约意识，实现市场化、互惠型发展

尽管区域治理已经摒弃了对于建立一个权威、无所不能的区域大政府的推崇，但一个覆盖整个区域、具有强制性与权威性的区域性协作组织对于区域合作的推进依旧必不可少。如跨区域的联席会议制度，能够为区域合作提供协调沟通和统筹集体行动的权威平台[2]。中央政府主导下、省级政府领导下，城市群发展模式组团化、网络化，群内各城市和机构参与治理，进行多主体参与、多中心治理时代，进入行政管理与契约治理相结合的时代。打破区域分割壁垒，实现由行政区经济到经济区思维的转变，通过制定与经济区相适应的跨区域政策，释放板块之间和板块内部的张力，促进经济社会的进一步融合。缩小政策单元，增强区域政策的精准性，实行有差别的区域发展政策，形成与经济发展梯度相适应的政策梯度，构建区域发展的政策有机体。改变单一的和整齐划一的考核指标和方式，变地方锦标赛、对抗赛为友谊赛、团体赛，构建协调互动、相互促进的发展共同体，培养一批协调和谐、共建共享发展的团体冠军，形成区域协同发展的良性机制。

[1]刘西忠．行政板块、发展轴带与城市群联动研究——兼论江苏区域协调发展格局重塑．南京社会科学，2016，（9）．

[2]王佃利等．区域公共物品视角下的城市群合作治理机制研究．中国行政管理，2015，（9）．

★本文系江苏省社会科学基金重大项目《江苏沿江协同发展与扬子江城市群建设研究》（编号：16ZD005）的阶段性成果。

（作者单位：江苏省哲学社会科学界联合会研究室）

■ 编辑：马振东

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.015