新常态下能源行业去产能的思考与建议

于 红,张一清,宋华岭,雷放存

(山东工商学院 a.工商管理学院 b.半岛经济研究院 c.管理科学与工程学院,山东 烟台 264005)

能源经济研究

新常态下能源行业去产能的思考与建议

于 红a,张一清a,宋华岭b,雷放存c

(山东工商学院a.工商管理学院b.半岛经济研究院c.管理科学与工程学院,山东 烟台 264005)

我国能源行业的产能过剩成为能源行业发展的首要矛盾和问题。其中,煤炭行业产能过剩超过9亿吨,炼油能力产能过剩2亿吨;火电过剩2亿千瓦,电力产能过剩将贯穿“十三五”;新能源存在结构性过剩,局部地区弃风、弃水、弃光现象严重。在分析导致煤炭、炼油等行业的产能过剩原因基础上,提出了关闭4 300家煤矿;严格炼油项目审批,进行油气行业综合性改革;统一的电力规划,严格监管;建设可再生能源跨区输电通道,让市场发挥出清过剩产能等对策建议。

能源行业;产能过剩;对策建议

我国能源行业发展已进入新常态,煤炭、油气等能源行业产能过剩矛盾日益加剧,能源行业的产能过剩已造成严重的能源资源浪费,成为能源行业发展的首要矛盾和问题[1]。煤炭行业产能过剩局面已经形成,并且短时间内难以化解,同时,电力行业过剩愈加明显,主要表现为煤电行业总量过剩与新能源发电行业结构性过剩并存,2016年我国炼油行业产能已达7.5亿吨,但一次原油加工利用率不到72%。因此,化解能源行业产能过剩,需要注重把握新常态下能源市场规律和趋势,尽快推进能源行业综合性改革[2]。

一、能源行业产能过剩的现状

目前世界能源发展趋势表现出多极化供需格局、低碳化能源结构、智能化能源生产与消费、多元化能源国际竞争等特点;改革开放以来的传统粗放增长模式已基本结束,我国经济增长已进入新常态,主要表现为高效、低投入的可持续的中低速增长,同时,我国能源消费也增长缓慢,“十二五”期间各类企业对传统能源和新能源行业的巨量投资,造成了煤炭、电力、炼油、煤化工以及新能源行业的严重产能过剩[3]。同时,受传统电力系统技术限制,电力系统能够吸纳的可再生能源发电比例偏低,调峰能力严重不足,部分地区出现了弃风、弃水、弃光等可再生能源电力无法送出的现象[4]。

1.煤炭行业产能过剩超过9亿吨

中国煤炭工业协会测算,2015年我国煤炭产能过剩22亿吨,约占总产能57亿吨的38.6%,其中约8亿吨属于未经核准的违规煤炭项目,煤炭净进口量为1.99亿吨。同时,我国煤炭行业效率不高,部分煤炭企业资源利用率低,冗余人员多,安全投入和研发费用不足,非机械化开采小煤矿众多,存在一定数量的违规开采煤矿、资源枯竭煤炭矿井和煤炭“僵尸企业”[5]。我国煤炭行业集中度过低,煤炭行业中前5家煤炭企业的产能占全国总产量的比重仅为27%,呈现出过度竞争型的产业结构[6];美国、澳大利亚、俄罗斯、印度等世界煤炭大国前4家煤炭企业的产业集中度近5年都超过了50%,因此,“十三五”期间,煤炭企业之间的兼并重组将成为煤炭行业的发展趋势[7]。

2. 2016年我国炼油能力过剩量超过2亿吨,预计到2020年产能过剩量仍高达8 000万吨

2014年以来,世界石油和天然气行业进入周期性低谷,以页岩油和页岩气为代表的新能源革命,使得美国油气产能剧增,很大程度上加大了世界油气供应量,导致原油、成品油和天然气供大于求,加上相关行业油气需求低迷,石油和天然气价格一直在低位徘徊[8]。2016年我国总炼油产能能为7.5亿吨,实际原油加工量5.39亿吨,同比增长3.2%,原油加工利用率不到72%;以中国石油、中国石化、中国海油、延长石油、中国兵器和中化泉州为代表的国有大型炼油企业,2015年炼油利用率仅为81%,远低于美国91%的炼油利用率水平。 “十二五”期间,全国炼厂平均开工率不断下降,从2011年的81.5%下降至2015年的75.4%,低于84%的国际平均水平。其中,国有大型炼油企业开工率为86.2%,地方民营炼油企业开工率为31.4%。我国已逐步放开对符合规定民企炼厂的原油进口权,越来越多的地方炼厂获得进口原油,进一步加剧了炼油行业的多元化市场竞争,使得大型国有炼厂的原油加工量占比下降。到2020年,我国过剩炼油能力仍将高达8 000万吨/年,炼油能力预计为8亿吨/年左右。

3. 火电过剩2亿千瓦,电力产能过剩将贯穿“十三五”

2015年全国火电设备平均利用小时数为4 329小时,与同期相比煤电装机利用率同比减少了8%,按照煤电行业5 500小时为参照,2015年煤电装机利用率为78%。在煤电产能已经过剩情况下,2015年常规煤电项目的环评审批下放到各省级机构,在财政收益和政治晋升激励下地方政府批复了大批煤电项目,2015年煤电项目获得环评批复数量是同期批复数量的3倍。

截止到2016年6月底,煤电在建规模高达2亿千瓦,待核准待建规模为1.6亿千瓦,如果在建煤电全部投产将导致装机利用小时数大幅下降,2020年煤电将陷入全国性大面积亏损,包括煤电基地在内的大部分省份煤电投资回报率均低于同期国债利率。因此,总体来看,火力总量过剩已是“新常态”。

4. 新能源结构性过剩,局部地区弃风、弃水、弃光严重,光伏产业正在形成新一轮过剩

2016年全国弃风量497亿千瓦时,平均弃风率约为17%,远远超过典型国家3%以下的弃风率,甘肃、新疆、吉林和内蒙省份的弃风率分别为43%、38%、30%和21%,弃风电量分别为104亿千瓦、137亿千瓦、29亿千瓦和124亿千瓦。

“十二五”期间,随着水电装机规模高速增长,四川、云南弃水问题日益突出,2016年,四川、云南两省弃水电量高达500亿千瓦时,预计“十三五”期间,两省的弃水问题愈加严重。从2016年开始,我国光伏发电新增装机量位居世界第一,并在2015年底光伏发电累计装机容量达到43.18吉瓦,成为光伏发电装机容量最大的国家。尽管从全国范围来看,弃光现象并不严重,由于外送电力通道容量限制,西北地区弃光问题突出,2016年平均弃光率达到20%,其中2016年1～6月份,西北地区的弃光电量达到32.8亿千瓦时,新疆、甘肃弃光率分别为32.4%和32.1%。

表1 近年我国能源行业产能过剩状况

二、能源行业产能过剩原因分析

进入新世纪以来,随着中国经济的快速增长,能源需求也迅速增长,引起了能源价格的大幅上升,受资本逐利驱动,各类企业加大了能源领域的投资[9]。另外,从市场需求方来看,国际能源市场遇冷,全球范围的能源行业产能过剩对国内能源市场冲击很大。其次,近几年我国经济增速放缓,国家对经济结构转型的决策重点落在了促进平衡发展上;再加上国家重视环保、治理雾霾力度的加大以及社会各界对环保问题的重视,传统化石能源需求增速逐年放缓。

1. 煤炭产能过剩原因

受经济利益驱使,一些中小煤炭企业不顾资源约束乱采乱挖、非法生产和违规超设计能力生产现象突出[10];同时,在职务晋升与财政收益的激励下,地方政府在很大程度上鼓励煤炭企业“未批先建”“批小建大”,保护煤炭落后产能和不符合产业政策的煤炭产能[11]。

2. 炼油能力过剩原因

炼油行业扩张速度与下游产品需求增速不匹配是造成炼油能力过剩的直接原因,“十一五”我国炼油能力急速扩张,年均增速达到11%,其中主营新增炼油能力总计将超过1.3亿吨/年,而另一方面,柴油需求增速在“十二五”初开始放缓,但这难以改变炼油能力过剩的局面,炼厂加大负荷“保供”市场的情况被成品油需求疲软,炼厂降低开工率的新常态取代。受GDP增速下滑的拖累,未来成品油需求将持续疲软,同时在政策扶持下天然气、新能源等清洁能源发展迅猛,成品油需求空间受到挤压。预计“十三五”期间,我国炼油行业将面临严重产能过剩。

3. 火电产能过剩原因

火电产能过剩的原因主要有:首先是在当前煤炭价格下,煤电项目的全投资内部收益率比较高,据测算60万千瓦煤电项目的全投资内部收益率,除云南外,其他省(区、市)的全投资下内部收益率都高于行业基准收益(6.6%),其中全投资内部收益率达到14%以上的有10个省,海南省内部收益率高达21.5%,在煤炭产业产能长期过剩背景下,煤电项目成为煤炭企业摆脱困境的重要选择。从2014年1月到2015年3月期间,国家发展和改革委员会、能源局及环保部将传统煤电项目的审批权下放给各省级主管机构,出于职务晋升与财政收益的激励,地方政府鼓励当地新建煤发电项目,加剧了火电机组的产能过剩。

4. 可再生能源行业产能过剩以及弃风、弃水、弃光原因

对于多晶硅、风电等国家大力支持的新能源产业,出于政治晋升和财政收益双重激励,地方政府通过研发补贴、税收减免、放松环境监管等手段低价或免费向企业提供能源、土地等生产要素,地方政府对企业的隐形及显性补贴,扭曲了企业的投资激励,很大程度上导致了可再生能源产业的过度投资。同时,由于缺乏可再生能源行业投资预警机制,“十二五”期间可再生能源投资过快增长,风电、光伏发电相对于本地用电量装机容量严重过剩,由于外送电力通道的容量限制,光伏、风电等装机容量大的西北地区,还没有建立全额消纳可再生能源的电力技术体系和市场交易制度。以甘肃为例,受外送电力通道容量限制,同时本地电力消纳有限,新能源装机容量已经远超过本地用电负荷,即使甘肃省火电机组全部关停,仍然会弃光、弃风。

我国水电弃水的原因包括,一是缺乏全国统一的电力规划,加大了电力的无序建设;二是支持水电等清洁能源发展的政策体系还不健全,按成本定价机制使得水电的上网电价很低,严重削弱了水电的竞争力。三是水电外送电力通道能力不足;四是用电需求增长放缓,低于电力发展规划的预计水平。

三、能源行业去产能的对策建议

要以市场为导向,尊重市场规律,并辅以行政手段推动能源行业中的企业兼并重组,化解能源行业中的过剩产能[12]。首先要解决能源行业过往累积的老问题,通过推出多项化解产能过剩的政策措施,包括实施产能减量或等量置换,严格限制新增产能,支持大型能源企业兼并重组、强强联合、优势互补,采用环保等行政手段强力淘汰低效落后企业,鼓励市场竞争,提高能源行业的全要素生产效率[13]。

1. 煤炭:综合措施关闭4 300家煤矿

煤炭行业推进供给侧结构性改革去除过剩产能,综合运用行政手段和市场手段标本兼治,一方面,2017年继续实行276工作日制度,限制煤炭产量,稳定煤炭价格;另一方面,各主要产煤省份要严格执行国务院制定的去产能方案,妥善安排煤矿分流人员。具体来说,要综合运用环保、安全等标准,强力淘汰老、小、劣煤矿,鼓励大型煤炭企业之间兼并重组,提高煤炭行业的集中度,建议前5家煤炭企业的产业集中度达到50%左右[14];在全国14个煤炭基地基础上,优化煤炭产业布局,减少中东部煤炭开发量、适度开发晋陕蒙宁地区煤炭资源,新疆地区煤炭资源作为后备基地,实现煤炭科学生产;优化煤炭进口结构,综合运用低质煤炭进口税等手段减少烟煤、褐煤等进口,增加炼焦煤进口量[15]。

煤炭行业去产能的对策建议如下:

第一,理清中央政府、地方政府与煤炭市场的界限,地方政府力推煤炭企业转型发展,中央政府出台“负面清单”,改变政府官员的政绩考核和晋升机制,从考核方式、财权分配、考核指标等方面加大改革力度,降低地方政府的博弈能力[16]。

第二,在国有企业占主导地位的煤炭行业,推动企业改革重组、加快行业转型升级,提高企业全要素生产率是当务之急,减员分流并实现再就业是化解产能过剩的重中之重,首先在全国层面确定需要减少的煤炭总量,以现有煤炭产能为基准分配煤炭减产配额,允许在煤炭企业之间进行减产配额交易。

第三,提高煤炭行业集中度,推动煤炭企业横向整合、兼并重组,促成煤炭行业形成寡头竞争的市场格局,除甘肃等区域市场外,全国范围内组建8～10家大型煤炭企业集团,其中7 000多处年产30万吨以下的小型煤矿是煤炭行业去产能的困难之处。

2. 严格项目审批,控制炼油工业的过快增长,推进石油和天然气工业的综合性改革

要加强和改进行业监管:借鉴发达国家经验,国家能源局牵头成立统一的执法监管队伍,结合各地实际情况,合理划分监管事权;针对炼油行业产能过剩现状,国家能源局要尽快制定化解炼油能力过剩的产业政策,相关部门严格执行炼油行业的监管措施;加快推进成品油税制改革,建议从成品油的消费环节征收消费税。

严格控制炼油项目建设:除了国务院相应主管部门,各级地方政府无权核准新炼油厂或改扩建新增原油的一次加工能力;新增炼油能力的实现,尽可能通过原有炼油企业的技术改造完成,不符合政策规定的项目要采取停贷、停工等措施,同时对重点地区产能建设实施问责、检察制度。

运用安全环保等产业政策,淘汰落后炼油产能:尽快建立反映炼油行业产能状况的动态监测预警机制;根据现有炼油行业产能潜力,实现新增炼油产能的减量置换,优化配置现有的炼油能力。例如,通过适度放开原油进口权,用好和管好优质地方炼厂的炼油产能;根据我国成品油市场供给状况,适度鼓励增加成品油出口,暂缓建设新增炼油项目。

适当增加原油配额,完善原油贸易体制:符合原油进口资质的地方炼油企业,适度增加民企炼厂的原油进口配额指标;实现原油进口的优化配置,完善现有原油交易制度,加强监管;采取激励措施,鼓励小炼油企业从事化工原料生产或转向进入其他下游加工行业。在油气行业试点基础上,逐步推进油气领域的各项改革,油气行业实施细节和配套政策的综合性改革将涵盖油气行业、企业以及政府主管部门的全产业链。

第一,逐步提高石油和天然气工业的竞争力。从国际经验看,石油和天然气行业中寡头垄断的市场结构效率较高,油气市场中有多家大型企业与众多小企业并存,能够提高油气行业的运营效率。适度推进油气行业上游环节的改革,引入多元投资主体,加快推进油气企业的混合所有制改革,提高油气企业的劳动效率和资本效益,为企业的长远发展奠定基础[17]。

第二,建立统一开放、竞争有序的油气市场体系,加快油气市场交易和体系建设,支持民企走出去获取海外油气资源,实现油气资源的全球化配置;建立我国的油气期货市场,减缓油气资源的价格大幅波动。

第三,通过多种方式引进更多国外油气领域的新技术,并结合我国国情实现技术创新,同时大力引进油气领域的国际高端人才。

第四,加强石油天然气战略规划,加强市场监管,确保形成公平开放、竞争有序的市场格局。为实现“法无授权不可为、法定职责必须为”的目标,必须依法行政,加快推进简政放权,建立负面清单制度。

3. 电力出清:统一的电力规划是根本,法规要落地,监管要到位

在国家“十三五”能源电力规划的关键时期,政府电力及相关政策制定部门,要坚决改变过去只发布专项规划导致各类电源各自为政的局面,制定全国统一的电力系统规划方案,实现新能源与传统能源、电网与电源项目、电源项目与电力消纳市场的统筹规划,有序推进电力建设,同时,火力发电的法规要得到落实。首先，调控燃煤电厂的开工建设,建议各省在国家“十三五”电力发展规划指导下优化管理,对已获审批的燃煤电厂制定合理建设计划,审时度势,避免盲目开工建设。其次，建立电力投资预警机制,建议由第三方机构根据电力需求和电力建设状况,及时发布电力市场运行报告,公布全国及典型地区火电与新能源发电的全投资内部收益率,及时警示电力行业的投资风险。

4. 加快建设跨区输电通道,发挥市场淘汰机制,解决部分地区弃风、弃水、弃光问题

针对“三北”地区本地电力消纳有限,新能源装机容量快速增长状况,建议加快建设跨区域特高压水电通道,将电力输送到中东部地区,以彻底解决可再生能源弃风、弃水、弃光问题。新能源发电的快速发展一定程度上会压缩煤电发展的空间,近期应优先鼓励分散、分布式开发[18];远期应加快建设跨区跨省通道,例如加快“三北”、四川和云南等地区风电、水电以及光伏可再生能源基地的跨区消纳应急输电通道工程的建设。

光伏、风电等新能源行业的产能过剩问题,很大程度上是地方政府出于自身的财政收益和职务晋升压力,运用包括土地、税收、信贷等手段对能源行业过度政策扶持造成的,因此,必须明确政府干预与市场调节界限,从考核方式、财权分配、考核指标等方面加大改革力度,降低地方政府过度投资激励。在经济性规则方面政府应该“退位”,同时,在社会性规制方面政府应该“补位”;另外,要充分发挥市场优胜劣汰的机制,淘汰落后产能,强化市场调节,促进自由竞争,并鼓励技术创新。

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[责任编辑:李效杰]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.03.004

2017-04-08

国家自然科学基金项目“煤炭资源整合协同博弈管理机制、策略与效果评价研究”(71373148);山东省自然科学基金项目“能源优化配制视角下我国能源的总量控制与对策”(ZR2011GL016)

于红,1968年生,女,山东烟台人,山东工商学院副教授,硕士,研究方向为能源产业经济,(电子信箱)ytangela@163.com。张一清,1975年生,男,山东菏泽人,山东工商学院讲师,博士,研究方向为能源产业经济与技术经济,(电子信箱)zyq-751105@163.com。宋华岭，1967年生，男，山东高唐人，山东工商学院教授，研究方向为资源管理及系统工程。

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1672-5956(2017)03-0020-06