城乡建设用地增减挂钩政策的经济学分析

2017-06-21牛勇平

山东工商学院学报 2017年3期

关键词：宅基地耕地用地

牛勇平

(山东工商学院经济学院,山东烟台 264005)

理论经济研究

城乡建设用地增减挂钩政策的经济学分析

牛勇平

(山东工商学院经济学院,山东烟台 264005)

城乡建设用地增减挂钩政策的实施目的，在于保证农村耕地面积不减少的情况下增加城镇建设用地面积。政策推进过程中应充分尊重农村居民的意愿、考虑农村居民的收入状况，以避免带来强拆、新社区烂尾等后果。同时，应认真反思建设用地指标流转中出现的问题，并作出适当的政策调整。

城乡建设用地;宅基地;指标流转;土地流转

我国新型城镇化进程方兴未艾,而当前最值得关注的无疑是城乡建设用地增减挂钩政策,政策实施效果的好坏关系到农村土地改革进程,也关乎千千万万农村居民的利益,值得认真研究。本文的思路是:首先描述目前城乡建设用地增减挂钩政策实施现状,并针对该政策进行经济学分析,找到农村新社区供求均衡的条件,然后分析当前城乡建设用地节余指标流转中的问题,最后提出相关建议。

一、城乡建设用地增减挂钩政策实施现状

城乡建设用地增减挂钩政策的核心思想是:城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,如果农村居民放弃宅基地和原住房而集中居住,则能腾出多余土地并复垦为耕地,这样农村耕地面积就可以增加,于是就可以增加一些建设用地。因为控制建设用地的原则就是它挤占了耕地,现在耕地增加,显然城镇建设用地就有了增加的可能性。

我们可以设想,假如有个村庄,所有村民同意放弃原有宅基地和原住房,搬进农村新社区。假设腾退出2 000亩宅基地,新社区占地1 000亩,这样就节约出1 000亩土地。这多余的1 000亩土地原来都是建设用地,如何使用呢?假设将500亩复垦为耕地,500亩作为建设用地例如农村公共设施、配套建设、商业设施和非农产业发展用地。如果再有结余,则可以将建设用地指标流转到其它地区。这看起来是多方共赢的结果。

但问题也许并不那么简单,因为这里面显然涉及到几方面的利益:村民、开发商、地方政府和国家国土部门。村民希望改善住房条件,但不愿支付太多成本;开发商希望盈利;地方政府需要政绩,也希望获得一些收入;国土部门希望耕地面积增加。如果项目能够成功运行,则至少必须保证三点:第一,村民不用承担太多费用(或能得到收益),否则村民不会搬迁;第二,拆旧后腾出的建设用地商业运作收益加上财政投入足以弥补建新、拆旧、复垦费用,否则开发商必然亏损;第三,建新占用耕地的补偿应该与拆旧后腾出的建设用地商业运作收益(包括指标流转收益)挂钩,也就是说,这部分土地增值收益应该主要由村集体或村民获得,否则必然引起纠纷。

在现实中,农村新社区建设失败的情况很多,如2013年以来,河南省有1 366个新型农村社区停建,直接损失600多亿元。此外,强拆事件也层出不穷。我们将这些失败案例分为以下三种类型。

第一种情况是政府片面追求政绩,搞大规模新社区建设,结果村民不买账,建新烂尾,拆旧失败。河南某地的一个案例是:耕地占用每亩5万元,新房每平方米1 000元,村民原有房屋按每平方米420元的价格补偿,即2平方米的旧房还换不来1平方米的新房。如果得到一套150平方米的住房,则要支付8.7万元,加上装修,合计要10万元以上。因此村民不愿搬迁。

第二种情况是追求建设用地指标,项目不封闭,指标挪用,强行拆迁,引发各种冲突,带来“三无”农民,建新拆旧变成“圈地运动”。典型案例如发生于2015年9月的山东省临沂市平邑县地方镇后东固村强拆住宅致人死亡事件,这些事件的社会影响极坏。

第三种情况是追求经济效益,开发商与政府分享占用耕地补偿与拆旧建设用地之间巨大的价格差,村民则被排除在外。购买村民耕地只需要几万元一亩,但变成建设用地后就是数十万乃至上百万元一亩,其中的利润不知去向。

显然,问题主要集中在:第一,谁是新农村建设的主体?第二,谁来承担新农村建设的成本?谁获得收益?新农村建设应该是在基层政府支持和引导下,由村委代表全体村民结合市场化手段来推进的,显然,成本也是由村民、村集体及基层政府来分担。政府不能介入太多,介入的越多,承担成本份额就应该越大。如果政府不顾实际情况,不进行充分的调查研究和科学论证而盲目推进,就很容易出现新社区“烂尾”或强拆现象。对于村民来讲,这些行为很好笑:新社区的房子据说是给我们盖的,却不问我们究竟需要不需要。

二、增减挂钩政策的经济学分析

针对现实中发生的复杂情况,我们采用简单的经济学分析方法讨论之。我们将描述这样几个问题:农村新社区供求均衡需要什么条件?为什么会出现不均衡?利益如何分配?

1.农村新社区供求均衡

图1中,上图表示地方政府的效用最大化,下图为农村居民的收入与新社区需求。上图中,横轴I1表示地方政府在农村新社区方面的投入,纵轴I2表示地方政府在其它方面的投入。AB为最初的预算线,U1为最初的无差异曲线,均衡点为E点,对应在农村新社区方面的投入为Q1。下图中,横轴为新社区需求量,纵轴为农村居民收入,射线OG表示收入与新社区需求量成正比。初始时期,U1与AB相切,对应新社区供给量为Q1,此时农村居民收入为Y1,新社区需求量也为Q1,供给需求均衡。

如果地方政府偏好改变,增加农村新社区建设投入,则预算增加为AC。当然,其预算也可能不变,那么必须减少其它方面投入,为简便见设为预算增加。AC与U2相切于F点,U2高于U1,表示政府通过扩大新社区投入获得了政绩,效用水平增加。F点对应的新社区供给量为Q2。此时,如果农村居民收入能同步增加为Y2,则需求量增加为Q2,同样能够保持供求均衡。

2.农村新社区供求不均衡

图1 农村新社区供求均衡

图2与图1类似,唯一的不同之处在于:当地方政府提供的新社区数量为Q2时,农村居民的收入并没有从Y1同步增加到Y2,而是仅仅增加到Y3。如果收入为Y3,则需求量为Q3,显然,Q2Q3之间的距离就表示了新社区的供给过剩量。如果出现了农村新社区供给过剩,会带来什么样的结果?在现实中通常表现为两种情况:

第一,地方政府比较强硬。强硬型政府有时会采取非常规手段,拆掉村民的房屋,就是用行政方法代替市场规则,也就表现为广为诟病的“被上楼”现象。虽然此举能够达到供求均衡,但社会影响很坏。

第二,地方政府不太强硬。这种情况通常表现为地方政府推动、开发商垫资的“先建后拆”模式。房子建好了,村民不愿搬迁,新社区烂尾,开发商亏损,地方政府也无法收拾[1-2]。

3.拆旧建新中的利益分配

在下面的讨论中,为简便见,不再考虑新社区住房建设的成本(不含所占用耕地价格),假设这部分成本由村民和政府协商后分别承担,没有纠纷。

图3中,O1A为原耕地数量,O2A为原农村建设用地即宅基地数量,纵轴为土地价格,初始点为A点。AB为建新所占用的耕地数量,AC为拆旧所腾出的农村建设用地量,显然AC>AB。设定AB=CD,则AD为多出来的土地。P1为占用耕地价格,P2为拆旧成本(由于此成本很低,可忽略不计),P3为建设用地价格,P4为复垦成本。根据腾出建设用地是否复垦,可以分为三种情况:

AC全部没有复垦。这意味着这部分土地将全部变为建设用地,这种情况通常出现在拆迁地块距离城镇接近的地方,土地市场价值较高,其价格为P3。图中,AC×P3就是这部分土地的总价格,即图中ACFE围成的面积。当然,这一部分还要扣除掉建新所占用耕地的价格(因为没有复垦)。于是净收益等于AC×P3-AB×P1,在一些较发达地方,这一收益相当可观。根据国务院、国土资源部的相关法规,这部分收益理应返还给村集体(或村民),但在现实中,常常被政府和开发商分割。这是拆迁纠纷的主要来源之一。

图2 农村新社区供求不均衡

图3 拆旧建新中的利益分配

CD复垦,AD没有复垦。如果CD表示的土地能够复垦,则农村居民耕地面积没有减少。我们假设在规定时间内(通常为3年)复垦后土地质量能达到原来耕地水平,则占用耕地仅仅需要补偿3年,可以忽略不计。这意味着AD这部分土地将变为建设用地,其总价格为AD×P3。当然,还要扣除掉复垦成本CD×P4。于是,净收益为AD×P3-CD×P4。考虑到复垦成本较低,净收益仍然很高,如果分配不合理,则容易引起村民不满。

AC全部复垦。显然,这种情况通常出现在较为偏远的农村,因为腾出的土地市场价值不高。当AC全部复垦,则AD就是结余出来的农村建设用地指标。有了结余,建设用地指标流转就应运而生了,这部分指标通过协议、拍卖等形式流转到城镇,也就是常见的城乡建设用地增减挂钩节余指标流转。

以上分析可以说明,在农村新社区建设过程中,之所以出现烂尾和强拆事件,关键之处在于农村居民收入增长速度跟不上政策推进速度,我们应该将目光放在如何增加农村居民可支配收入上来,在推进过程中充分尊重农村居民的意愿,并且保证农村居民能够得到其应得的收益,农村新社区建设才能水到渠成。

三、指标流转中需要考虑的问题

2017年1月24日《中国国土资源报》发布《国务院中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补均衡的意见》提到,规范省域内补充耕地指标调剂管理。县(市、区)政府无法在本行政辖区内实现耕地占补均衡的,可在市域内相邻的县(市、区)调剂补充,仍无法实现耕地占补均衡的,可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。这个意见为指标流转提供了依据。

各地的操作常常走在政策前面。据2016年4月11日《四川日报》报道,四川省首次尝试城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域内流转使用,成都高新区将以442.5万元/公顷的价格使用巴中市300公顷增减挂钩节余指标,总金额达13亿元。又如2016年5月12日新华网报道,贵州建成了全国首个城乡建设用地增减挂钩节余指标网上流转交易平台,且分三种类型:省域内跨市交易、市域内跨县交易及县域内就地交易。再如2016年9月19日新华网报道,忻州市岢岚县将节余的230亩增减挂钩指标跨地区流转到太原市,获得指标流转收益2 530万元。

类似报道很多,有在全国铺开之势。以此势头推论,城乡建设用地增减挂钩节余指标在全国范围内流转、交易将是可以预期的。落后地区将用地指标出售给发达地区,一方得到用地指标,另一方得到资金,公平交易,似乎符合市场经济原则,但实际上存在这样以下几个方面的问题[3-4]。

1.谁在出售,谁在购买?

以《四川省建设占用耕地易地占补均衡暂行办法》为例,该办法规定:结余指标(该办法称为补充耕地指标)的出让方和受让方都是指市(州)和县(市、区)人民政府。但在整个《办法》中,并未规定双方确认出让、受让权利及交易数量的程序,也就是说,没有规定赋予双方权利的程序,谁赋予了出让权利?谁赋予了受让权利?出让指标是否经过了当地人大的批准?是否经过了出让指标涉及的搬迁村民的同意?

例如,某村进行了拆旧建新,原宅基地复垦后结余了建设用地指标,从道理上讲这些指标的出让就应该经过该村村民会议、乡人大、县级人大的同意。因为这不是简单的用地指标的出让,而是在一段时期内该地区发展权的出让,这么重大的事宜应该经过村民会议、各级人大的同意。如果这方面把关不严,就难以保证一些地区以“卖指标”作为生财之道,而这种获取资本的方法无异于杀鸡取卵、涸泽而渔。一旦这些地区也需要建设用地指标,从哪里再买呢?

2.出售指标的收入怎样分配?

国土资源部2011年第224号文(该文发于2011年12月,文件有效期6年)提到:要确保收益返还农村。具体来说,使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。此处提到的土地出让净收益是指:拆旧后土地面积减去复垦土地面积剩余的土地价值减去拆旧建新复垦所花费的总成本。

虽然这个规定并未涉及指标流转收益,但指标流转收益也应该属于“土地出让净收益”,这里的“出让”可以理解为包含“指标出让”。也就是说,这个指标出让收益也应该返还农村。问题是返还多少?如何返还?最简单的想法是全部按比例分配给涉及的村民,但这样也有不合理之处,因为指标流转后牺牲的不仅仅是当地村民(某村庄)的发展机会,而可能是若干个村、乡镇甚至整个县域的发展机会。参考各地关于指标流转的文件,并没有规定收益分配的细则。有的地区是用于精准扶贫资金,如湖南省新邵县与长沙市高新区的指标交易;有的地区用于精准脱贫和县域经济发展,如河北省武强县与香河县。分配规则不明确,各地自行其事,则容易带来纠纷或对农村发展潜在的危害。

3.我们真的缺少建设用地吗?

不可否认有些地区缺乏建设用地指标,但从宏观上看,建设用地实际上存在着极大的浪费。目前,我国90%以上的地级市在规划新城新区,全国新城新区规划人口达到34亿。我国城镇低效用地占40%以上,处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5 000平方公里,占全国城市建成区的11%。开发区、工业园区、新区盲目建设,僵尸企业破而不倒,土地炒作等因素导致了这样的怪现象——一方面大量土地闲置浪费,另一方面建设用地指标紧张。

农村固然也存在大量的建设用地浪费现象,如很多农村成为“空心村”,但农村土地浪费不能与城市土地浪费混为一谈。第一,性质不同。农村土地浪费是一种被动的浪费,农村家庭成员为生活所迫离开了农村外出打工,还存在回乡居住的可能性,城市土地则是一种主动的浪费。第二,成本承担的主体也不同。农村的土地浪费(主要是宅基地)带来的潜在损失由村民自己承担,而城市土地浪费则通常由于政府的决策失误或执法不严,这种浪费的成本则要由当地全体公民承担。第三,纠错成本不同,农村宅基地复垦为耕地的可能性要远高于城市建设用地,所以农村闲置宅基地可以作为某种意义上的耕地战略储备,在土地利用上的紧迫性不高。因此,从以上几个方面看,与其盯着农村宅基地拆旧建新那些结余指标,不如认真整理城市中大量浪费的建设用地。

4.我们一定需要耕地面积增加吗?

2017年2月发布的《全国国土规划纲要(2016～2030年)》提到,2015年耕地面积为18.65亿亩,2020年为18.65亿亩,2030年为18.25亿亩,可见18亿亩红线依旧存在。相信18亿亩红线的划定是出于粮食安全战略的考虑,但值得进一步思考的是,确保耕地面积就一定能保证粮食安全吗?且不说封建社会,就在几十年前,耕地面积远超现在,同样出现过大面积饥荒,这可以说明耕地面积与粮食产量、质量没有必然联系。

我们认为耕地红线不应僵化,要重视耕地质量而不是盯住18亿亩数量,要重视生产能力而不是产品数量。根据国土资源部的报告,在我国2014年耕地中,低等地占17.7%,中等地占52.9%,耕地平均级别为9.97等(第1等最好,第15等最差),而优等地产量为低等地产量的10倍以上。耕地质量的差别固然有自然因素,也有投入不足的原因,如果能够提高耕地级别,耕地面积重要性就会随之降低。此外,从需求供给关系看,我们缺的不是粮食,缺的是符合需求的农产品,我们生产的牛奶得不到消费者认可,即使增加多少牧场也没用,这也是中央多次提到农业供给侧改革的原因[5-6]。

5.只有让农村居民上楼集中居住才能腾出耕地吗?

经过在一些地区的调研,我们发现至少存在以下渠道可以在无需农民上楼的情况下增加耕地。

第一,加快农村公墓建设。农村虽然在大力推广移风易俗、文明丧葬,但墓地占用耕地现象仍然严重,如果能够在一些不适合耕种的集体土地上建设公墓,则可以节约大量耕地。经调研估算,每一千亩土地如果清理掉坟头(迁到公墓),可以节约大约1亩以上土地,全国来看就是180万亩以上。

第二,撂荒、损坏耕地整理。随着城镇化的进行,有些村民已经举家搬到城市。有的将耕地出租,有的则种上树木,有的干脆撂荒。这部分耕地的闲置无疑是一种浪费。此外,很多村民认为,自己承包了耕地就拥有了随意的处置权,有的村民在田地里挖土(宅基地需要填土),有的直接向外卖土,挖成大坑,不仅造成自己的耕地多年无法耕种,也影响周围土地的耕作。应该控制这种损坏耕地的行为,恢复其生产功能。

第三,失依人口耕地、宅基地养老。农村存在很多失依人口,包括失依老人、无家庭人口、残疾人等。根据调研,这部分人口占农村总人口2‰以上,总计超过150万人,这些人口多数丧失劳动能力,养老困难。如果能够以其耕地流转、宅基地作为抵押,流转、抵押收入用于养老(如冲抵养老院费用),待其过世后其耕地、宅基地收回集体(也可以复垦),一方面会保证耕地利用,另一方面解决其养老问题。

第四,控制占用耕地的违法行为。农村违法占用耕地建房的行为非常普遍,且并未得到有力控制。在实地调研中发现,这些房屋有的是占用自己的耕地,有的则是购买其他人的耕地(如每年给对方多少粮食)。奇怪的是,这些房屋几乎全部办理了房产证,村委和乡政府收钱就可以办理。有些农村家庭明明有很宽敞的宅院,依然要在自己的耕地中新建一所宅院。私自将耕地变为宅基地的不仅仅是普通村民,村干部同样这样做。

第五,农村建设用地增减挂钩。农村同样存在差别,中心村、中心镇与偏远乡村之间也存在建设用地指标流转的可能性。城镇化并不意味着农民一定进城,从偏远村庄向发达村庄的人口流动同样值得关注。如果村民到发达村庄立足、置业,则可以鼓励其将原耕地流转、原宅基地收回复耕。这样,偏远村庄的结余建设用地指标就可以流转到发达村庄。一方面,发达村庄的发展可以加快,逐步走向小城镇、卫星城;另一方面可以减少镇上置业、家中有房的土地浪费现象。

6.农村居民上楼意味着生活方式的转变

对于农村居民来说,是否上楼居住应该是一个自然选择的结果,而目前的运动式“推进”则显得过于粗暴与野蛮。从分散居住到社区集中居住,不仅仅意味着居住环境的改变,也意味着生活方式的巨大转变。首先是日常生活费用的增加,村民要支付物业费(电梯费)、取暖费,原来院落里饲养的家禽、家畜及种植蔬菜带来的一部分收入将随之消失;第二是家庭及邻里关系的改变,原来一个大院子可能四世同堂,上楼居住后则很难保证这一点,传统的家族观念面临进一步解体的局面;同时,由于建筑类型由平面结构转向立体格局,原来农村那种推门进屋、脱鞋上炕的亲密邻里关系也会受到极大影响;第三是传统村落结构改变后带来的文化遗失,原来的农村民居固然有占用土地面积较大等缺点,但正是这一点提供了更大的文化包容性,如建筑艺术、世代流传的物件、失去实用功能的生产生活资料等均可以保留,而面积狭小、千篇一律的新社区则将这一切快速掩埋。我们的子孙后代将不知道几十年前的农村为何物,这不能不说是一种遗憾。

四、进一步思考

我们要重新审视城乡建设用地增减挂钩政策的初衷——城市发展需要建设用地指标,因此就让农村居民集中居住以腾出指标,这样的思路合理吗?这种思路纵然具有历史上的合理性,但不具备逻辑上的合理性。这种思路具备浓厚的“父爱主义”“功利主义”色彩,这与社会主义共同富裕、共享改革成果的核心价值观未必是完全一致的。

理论上讲,增减挂钩注定是短期的“过渡性”政策,因为它暗含了对农村的某种歧视。减少农村建设用地以增加城市建设用地,难道农村永远不需要增加建设用地吗?等到那一天,是否需要反向增减挂钩?它本质上是让农村为城市提供土地(指标),整体上类似于“阶梯型压榨”——中心城市大城市压榨小城市、中小城市压榨农村、中心镇压榨周边农村、中心村压榨偏远农村。这项政策需要认真反思,也要求我们尽快制定出农村土地改革的路线图,不能在政策的收放中损害农民的利益。我们认为,农村土地改革应该注意以下几个方面:

第一,停止增减挂钩中的违规行为,在项目设置和项目推进中必须充分尊重农村居民的意愿,严禁基层政府和村委会越俎代庖。未开工的项目要严格审查其规范性,已经开工的项目要优先保证村民的利益,从国家层面尽快制定结余建设用地指标交易细则。

第二,明确土地承包期限,在农村社会保障制度不健全的前提下,建议给予村民无限期承包权,直至社会保障制度均等化、全覆盖为止。

第三,一方面严格保护村民宅基地、住宅权利;另一方面通过经济、法律手段控制农村宅基地乱占耕地现象,确需自建房屋的鼓励村民按规划进行。

第四,耕地红线不应僵化,要重视耕地质量而不是盯住18亿亩数量,要重视生产能力而不是产品数量,建议将耕地红线修改为潜在耕地红线。

第五,建议城市建设用地改审批制为备案制,不要再用指标来控制,指标控制已经成为一种游戏。要充分发挥地方人民代表大会作用,通过当地人大监督、听证会制度、村民会议等手段来限制地方政府关于土地使用的权利[7]。

[1]上官彩霞,冯淑怡,陆华良,等.城乡建设用地增减挂钩政策实施对农民福利的影响研究——以江苏省“万顷良田建设”项目为例[J].农业经济问题,2016,(11):42-50.

[2]张海庆.集体土地登记确权对城镇化的影响[J].财经理论研究,2016,(2):71-79.

[3]谭林丽,刘锐.城乡建设用地增减挂钩:政策性质及实践逻辑[J].南京农业大学学报(社会科学版),2014,(5):76-84.

[4]赵国玲.农户农地流转意愿的影响因素分析——以内蒙古地区为例[J].财经理论研究,2015,(1):43-49.

[5]易小燕.城乡建设用地增减挂钩背景下农民对集中居住环境满意度评价——以江苏省典型村庄为例[J].中国市场,2015,(42):147-149.

[6]史官清.从“掠夺之手”到“扶持之手”——城镇化的反思与转型[J].财经理论研究,2015,(2):7-13.

[7]任平,周介铭. 城乡建设用地“增减挂钩”制度评价与研究展望[J].中国农学通报,2013,(5):97-102.