新形势下社保养老基金支付风险浅析

王仕明

摘要：养老保险未来基金缺口增大，基金支付风险呈逐年上升趋势。这些风险的形成有历史原因，也有制度原因和社会原因；有宏观因素，也有微观因素。为防范风险，必须从逐步做实“个人账户”、加大基金扩面征缴、完善基金支付办法和提高基金统筹层次等诸多方面入手，未雨绸缪，提前防控，提高养老保险基金抗风险的能力。

关键词：养老保险基金；支付风险；防控措施

养老保险是社会保险的重要内容，在社会发展中起到“稳定器”和“安全网”的作用。从全国看，目前许多城市养老基金收不抵支现象日益突出，基金面临不同程度的支付风险。鉴于养老保险在社会发展及稳定中的特殊性和重要性，为保证养老保险事业的可持续发展，研究养老基金的支付风险及防范都具有十分重要的现实意义。

一、养老保险基金支付运行现状

中国社会保障学会发布的《中国社会保障发展报告2016》指出，全国31个省（区、市）基金支出占收入的比重均超过60%，超4/5的省份基金支出占基金收入的比重在80%以上。报告认为，未来基金缺口增大，基金支付存在或有风险。人社部部长尹蔚民2017年3月1日在国新办召开的新闻发布会上表示，随着养老基金“入不敷出”地区数量的不断增加，对养老保险基金可持续运行确实需要引起大家的高度关注。另外，随着人口老龄化的到来，养老保险的抚养比持续走低，20多年前中国的养老保险制度建立的时候，当时人口抚养比是5：1，现在已经持续下降到2.8：1，并有进一步下降趋势，养老保险的支付压力日益显现。

本人从事社保基金财务及管理工作多年，在工作中能充分感受到养老基金收支、赡养率和人口抚养比等相关数据的变化。我所在县1996年“统账结合”的养老保险制度刚刚建立的时候，养老保险赡养率为22.7%，人口抚养比约为4：1；到2006年年底，养老保险赡养率已上升到80%，抚养比则下降到1.2：1。

二、社保养老基金支付风险产生的原因

（一）历史原因

我国现行养老保险制度实行的是“统筹基金+个人账户”的“统账结合”模式，这种模式是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险模式，它是我国养老保险由“企业保险”向“社会保险”的根本转变，制度的根本转变，不可避免带来相应的转制成本，此转制成本将由养老保险基金长期承担。

1. 改革前已退休职工的转制成本

我国在1996年推进养老保险制度改革时引入个人账户机制，采取“老人老办法，中人过渡，新人新办法”的逐步过渡政策。在此之前已退休的企业职工，即所谓“老人”，他们在原现收现付的养老制度下并未缴纳任何养老保险费用，但改革后却自然获得了继续领取养老待遇的权利，新制度下已退休职工的自然进入形成现行基金支付的转制成本。

2. 改革后新参保职工的转制成本

从1996年元月起，新参保职工开始缴费参保，形成个人的“实际缴费年限”，他们在1996年前未缴费的连续工龄，作为“视同缴费年限”在计发养老待遇时予以承认，对“视同缴费年限”的承认，同样形成制度改革的转制成本。

3. 政府应承担转制成本的法定义务未落实

制度改革形成的转制成本，法理上应有各级政府承担，《社会保险法》也规定了对视同缴费年限期间的转制成本由政府承担的义务，但现实中这部分政府责任都是由基金在完全“垫支”。

（二）制度原因

1. 个人账户“空账运行”，基金积累“寅吃卯粮”

新型的“统账结合”养老保险制度建立后，对改革前已退休“老人”的养老待遇，只能由养老基金在财务上采取向“中人”和“新人”个人账户借钱的办法来“垫支”，造成“中人”和“新人”个人账户长期“空账运行”。个人账户的“空账运行”，绝不能仅仅看成是“个人账户”面临的风险，它极有可能会成为我国目前及以后养老保险基金面临的最大风险。据易读财经查阅数据显示，2007年年末个人账户空账规模突破万亿规模，达到1.1万亿元，此后空账规模以年均18.55%的速度增长，到2016年年末已达3.6万亿元规模。这必须要引起高度重视。一方面，基金要继续承担“老人”养老，“中人”也正在逐步退休领取待遇；另一方面，按我国平均退休年龄53岁计算，1996年新制度建立时进入的“新人”，在2030年左右也将陆续到龄退休，而个人账户的长期“空账”，将使基金背负的隐形债務如滚雪球般越滚越大，这一问题不能得到解决，基金支付风险将无法避免。

2. 退休年龄尤其是女性退休年龄偏低，养老待遇提前支付

我国目前的法定退休年龄是，工人男年满60周岁，女年满50周岁，女干部年满55周岁，特殊行业的男女还可提前5年。我国平均退休年龄53岁，低于世界平均水平，其中男性低0.5岁，女性低8.6岁，男女退休年龄差距（十岁）更是世界之最。

3. 退休待遇的刚性调整

基本养老保险是养老责任的代际转移，养老待遇的不断调整，就是为了让退休人员与在职职工一样参与社会财富的分配，分享发展成果。《社会保险法》规定：国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。从规定可以看出，养老待遇调整只考虑两个因素，即职工平均工资增长和物价上涨情况，并不考虑基金承受能力。从《社会保险法》出台的过程，我们可以更加清楚的看出这一立法意向，社保法草案中，原规定待遇调整需考虑的因素有三个，即职工平均工资增长、物价上涨和基金承受能力，但经征求社会意见，最终删除了“基金承受能力”这一因素。这是从法律层面上规定了养老待遇的调整刚性——无论基金承受能力与否，只要职工平均工资增长和物价水平上涨，都要适时提高养老待遇水平。

4. 现行待遇计发及调整模式的不合理

现行的养老待遇计发模式是，基本养老金=社会统筹养老金+个人账户养老金。社会统筹养老金=（退休上年度省在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%，本人指数化月平均缴费工资=上年度省在岗职工月平均工资×本人平均缴费指数。个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。此计发模式带来的影响，除了各年度公布的省在岗职工平均工资上涨幅度的忽高忽低，导致不同年度退休计发的待遇忽高忽低外；最大的影响，是“个人账户养老金”在基本养老金结构中权重过小，“个人账户”收益率偏低，个人缴费机会成本大。特别是没有“视同缴费年限”的个体参保人员，其个人缴费积累对待遇影响非常有限，导致个体参保人员一是不愿“多缴”，即不愿选择高缴费基数缴费；二是不愿“长缴”，即在达到退休所规定的最低缴费年限后（现行为15年）选择中断缴费。现行养老待遇调整模式由基础定额、缴费年限挂钩和年龄倾斜三部分组成，而基础定额部分所占比重大，缴费年限挂钩部分所占比重小，此调整模式也影响保费“长缴”极积性。受待遇计发和调整模式的双重影响，退休后因待遇调整养老金的增长率大于因缴费年限延长养老金的增长率。以2016年为例，相同条件下，多缴费一年可提高养老金约70元，而早退休一年因待遇调整可提高养老金约150元，此调整模式不但未缴发“多缴”、“长缴”，反而变相鼓励了提前退休和“少缴”、“短缴”。