经济法视角下市场监管方式创新的路径研究

贺大伟

经济法视角下市场监管方式创新的路径研究

贺大伟

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有关要求，结合政府的职能与作用，论述了市场监管方式创新的目标及相关影响因素。在区分传统经济和互联网经济、金融和非金融市场基础上，梳理了政府近几年在市场准入和市场行为监管方面的举措。认为我国在市场监管方面的探索创新还需在更深层次上进行突破。

市场监管法；监管方式创新

政府与市场的关系问题是现代经济社会发展面临的基本的、核心的问题之一。关于市场经济体制下政府的基本职能，从“守夜人”［1］到“裁判员”［2］、从“经济管理者”［3］到“市场干预者”［4］、从“公共产品提供者”［5］到“产权保护者”［6］，理论和实践的探索都在不断地深化。有的认为，“市场失灵”是政府干预市场的借口，有的认为现代经济社会中不存在纯粹的市场经济。“市场失灵”与“市场缺陷”客观存在，仅仅依靠自由市场机制无法达到资源最优配置的目标。所以，政府在不同程度上对市场运作进行干预是必需的。尽管如此，如何克服“市场失灵”基础上的“政府失灵”，寻求政府与市场的最佳平衡点，仍待继续探索。

作为政府与市场关系的核心维度之一的市场监管及其法治化，是经济法所要回答的重要命题。所谓市场监管，是指市场监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和［7］。其中，市场监管的主体是有权实施监管的机关、机构、团体，并以政府机关为主；监管的对象是市场活动的参与者及其市场行为；监管的目标是控制市场风险、保障市场安全；监管的方法包括事前准入、事中规制、事后制约等。

改革开放以来，我国逐步建立起了社会主义市场经济。在此过程中，政府对市场的监管也在不断变革。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。“经济体制改革是全面深改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”，而政府的职责之一就是“加强市场监管”“弥补市场失灵”。加强市场监管，必须创新市场监管方式。

一、市场监管方式创新的目标及影响因素

（一）目标

市场监管方式创新的应然目标，是指市场监管主体对市场活动主体及其行为进行监管所应达到的理想目标与状态。《决定》所确立的重启改革的时间表和路线图对应然目标的确定具有重要的指导意义。《决定》明确指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，同时也要更好地发挥政府作用。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”［8］其中，关于政府与市场关系重构的标准，《决定》重点强调了2个方面的内容。第一，促进市场在资源配置中起决定性作用，包括从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。第二，要更好地发挥政府作用，包括解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，同时进一步明确政府的职责和作用，主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。因此，市场监管方式创新的应然目标包括：（1）促进市场在资源配置中起决定性作用，推动市场化进程；（2）更好地发挥政府作用，如保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、弥补市场失灵。

市场监管应具有如下特征：第一，市场监管的核心在于清晰界定市场与政府的边界；第二，监管的目的在于深化市场经济体制改革；第三，监管的重点在于市场环境打造和市场秩序维护；第四，监管的转型在于从直接监管到间接监管、从刚性监管到柔性监管、从事前监管到事中及事后监管。

（二）影响因素

从经济法尤其是市场监管法的角度看，当前我国市场监管方式创新的目标已然明确，且根据《决定》的要求，到2020年在重要领域和关键环节改革上要取得决定性成果。在这一过程中，监管者必须主动适应市场决定资源配置的基本要求，在转型中实现创新。转型过程中的创新必然会受到各种因素的影响。影响市场监管方式创新的因素包括积极因素和消极因素。

1.积极因素

（1）政党政治的引领。《决定》是当前我国经济社会领域继续深化改革的最高纲领，凝聚了各方改革共识。党的十八届五中全会审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，“十三五”规划纲要也已经全国人大十二届四次会议批准通过，这是我国未来五年经济社会发展的行动指南。“十三五”规划所确立的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念深入人心。

（2）经济结构的转型。我国经济发展已进入“新常态”。在此背景之下，一方面政府继续推进经济结构的转型升级，推动“三去一补”，深化简政放权，为市场监管提出了全新的要求；另一方面我国经济继续深度融入全球一体化进程，尤其是金融全球化的趋势成为必然，客观上要求政府监管市场的方式与国际接轨。

（3）科技创新的推动。以互联网为代表的信息技术的快速发展为商业社会带来了革命性变化。李克强总理在2015年政府工作报告中提出：制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。这一要求极大地促进了互联网技术的发展，带来的一系列商业变革也使市场监管进一步深入网络空间。

2.消极因素

应然目标是政府和市场经过共同努力所希望实现的目标。向目标迈进过程中，两者的互动必然会受到多方面因素的影响，如改革的阻力等，直接影响市场监管方式创新的绩效。

（1）市场结构的不平衡。我国幅员辽阔，人口众多，各地区、市场、行业、产业间千差万别，为市场监管带来了极大的难度和挑战。从市场和产业划分的角度分析，不同行业和产业具有不同的发展规律，不同的市场由于不同的结构和特征，其相应的监管方式也不尽相同。从区域经济发展的角度分析，就全国而言，对于某一类商品的监管会受制于各个地方经济社会发展水平。从监管的职能划分分析，政府的经济监管与安全监管、社会公共服务监管等职能在许多领域存在一定的交叉和冲突，亟待进一步清晰界定。这些因素对于市场监管标准的一致性和规范性都带来了不小的挑战。

（2）政府改革中的阻力。市场监管方式无论如何创新，符合市场经济发展规律并且趋于法治化是必然选择。这意味着行政机关在简政放权的同时必须提升市场监管的科学化、法治化水平，必须深化相关行政体制机制的改革，而这必然会遇到来自包括政府自身在内的众多阻力。

二、市场监管方式创新的路径

首先，以互联网技术为引领的信息技术革命对社会生活产生了广泛而深刻的影响，我国市场经济体制框架内的诸多商业行为迈入网络空间。因此，可将市场监管的对象按照传统领域和互联网领域进行第一层次的划分。其次，传统的市场监管包括事前、事中和事后监管，事后监管主要侧重于市场退出机制的作用，市场退出往往是对于市场准入和市场行为监管的延续结果。因此，可将对市场准入的监管和对市场行为的监管作为第二层次进行划分。最后，金融作为现代经济社会活动的核心，金融市场监管有别于传统要素市场的监管。因此，可将金融市场与非金融市场的分类作为第三层次的划分。

（一）传统领域

1.市场准入的监管

（1）金融类。金融作为国内管制严格的行业之一，首先是执业资格的问题，即牌照问题。市场准入制度是事前监管的核心，金融许可证则是市场准入制度的常态表现。金融牌照，即金融机构经营许可证，是批准金融机构开展业务的正式文件。目前，金融许可证由银监会、证监会和保监会等部门颁发。在我国需要审批的金融牌照主要包括银行、保险、信托、券商、金融租赁、期货、基金、基金子公司、基金销售、第三方支付、小额贷款、典当共12种（见表1）。

尽管我国目前正在推进金融管理体制改革，但理论上对于金融产品的基本格局和品类未进行根本性调整。因此，在一定时期内，牌照制仍然是金融市场准入的基本制度。

（2）非金融类。总体而言，除金融市场外，其他非金融领域的市场监管的基本格局为“营业执照+经营许可证”，见表2。随着我国商事登记制度改革的不断深化，这一领域的市场准入正在向“负面清单”制度转变。

党的十八大以后，明显加强了负面清单制度的推进力度。2013年9月，上海自由贸易试验区发布了全国第一份针对外商投资的负面清单。2015年9月，国务院下发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，负面清单管理从外商投资领域扩大到包括内资在内的所有投资领域。2016年上半年，由发改委、商务部会同有关部门汇总、审查形成的《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《草案》），以通知形式印发，并在天津、上海2个直辖市以及福建、广东2个省试行。《草案》共328项，包括禁止准入类96项，限制准入类232项。

表1 我国金融市场牌照制概况

表2 我国部分行业的市场准入概况

根据全面深化改革的计划，2018年起将正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。其主要特点可以概括为4点。“1张清单”：市场准入负面清单由国务院统一制定发布，做到全国一张单子。在强调清单全覆盖的同时，强化制度的统一性。“2个类别”：市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。“3种准入方式”：一是对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；二是对限制准入事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；三是对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。“4个衔接”：市场准入负面清单与行政审批事项清单、产业结构调整指导目录、政府核准的投资项目目录以及依据法律法规设定的市场准入管理事项相衔接。

2.市场行为的监管

（1）金融类。宏观监管体制方面，我国长期实行分行业经营、分行业监管的模式。关于金融监管体制的改革，理论界通过研究英美等金融市场发展较为成熟的国家的监管经验，尤其是美国次贷危机后的金融监管改革情况，结合我国实际提出了多种不同的方案。但目前政府未发布正式的改革方案。微观监管措施方面，金融监管主要由强制性监管向软性监管手段迈进，包括加强行政指导、行政合同、行政奖励，加强市场化手段，发挥交易所等特定机构的作用等。

（2）非金融类。非金融类的市场监管非常复杂。总体而言，第一，安全监管是重中之重；第二，政策监管是主流，表现形式是公文监管；第三，逐渐向简政放权、宽进严管过渡；第四，逐渐利用市场化、信息化手段实施监管；第五，阻碍因素很多，如受制于政府自我阻力（政府利益、政府部门利益、政绩观等）、区域环境、资源禀赋、经济发达水平等因素；第六，部分领域有重大创新，但其进程仍取决于政府、市场、企业等各种力量的博弈。

（二）互联网领域

1.市场准入的监管

（1）金融类。纯金融电商平台一般为传统金融的电商化和网络化的交易平台，其市场准入的基本条件是：一符合传统金融牌照制的准入标准；二符合电信增值服务营运商标准（见表3）。

（2）非金融类。非金融类电商平台的市场准入，不仅要符合电商平台的一般资质和义务，还要满足电商平台设立主体所属行业的基本行政许可资质要求。

对各类电商平台，不同主管部门赋予了不同的义务。例如，根据国家食品药品监督管理总局发布于2016年10月1日正式生效的《网络食品安全违法行为查处办法》，网络食品交易第三方平台提供者和通过自建网站交易的食品生产经营者，其具体义务包括：平台备案义务；满足相应的技术条件要求；建立食品安全内部管理制度；入网食品生产经营者材料审查登记；建立入网食品生产经营者档案，记录入网食品生产经营者的基本情况、食品安全管理人员等信息；记录保存食品交易信息等。

2.市场行为的监管

（1）金融类。对金融类平台的市场行为，趋向实行“穿透式”监管。所谓“穿透式”监管，即按照“实质重于形式”的原则，堵塞监管漏洞，消除监管空白。根据国务院办公厅印发的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，将有17个部门参与对互联网金融的监管。其中，对P2P的监管由银监会牵头，对股权众筹的监管由证监会牵头，对互联网保险的监管由保监会牵头，对第三方支付的监管由人民银行牵头，对互联网金融广告的监管由工商总局牵头。

表3 电商平台设立的一般性资质

（2）非金融类。对非金融类电商平台的监管，将侧重于强化平台责任，具体包括平台的行为监管和平台的产品监管。对平台行为的监管，前者涉及电子合同、互联网广告、互联网价格、消费者保护等。对平台的产品监管涉及食品、药品、保健品、化妆品、酒类等。于2016年9月1日起施行的《互联网广告管理暂行办法》具体规定了互联网广告活动的行为规范，具体要求包括：互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”，使消费者能够辨明其为广告；医疗、药品、特殊医学用途配方食品、医疗器械、农药、兽药、保健食品广告等法律、行政法规规定须经广告审查机关进行审查的特殊商品或者服务的广告，未经审查，不得发布；禁止利用互联网发布处方药和烟草的广告；在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭；互联网广告发布者、广告经营者应当按照国家有关规定建立、健全互联网广告业务的承接登记、审核、档案管理制度；互联网广告发布者、广告经营者应当配备熟悉广告法规的广告审查人员，有条件的应设立专门机构负责互联网广告的审查；互联网广告可以以程序化购买广告的方式，通过广告需求方平台、媒介方平台以及广告信息交换平台等提供的信息整合、数据分析等服务进行有针对性地发布。通过程序化购买广告方式发布的互联网广告，广告需求方平台经营者应当清晰标明广告来源。

三、结语

通过梳理传统领域和互联网领域在市场准入和市场行为监管方面的政策措施，可见，我国目前市场监管方式与手段在不断创新。市场监管手段的创新是一个渐进的过程。党的十八届三中全会提出，到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。现阶段包括市场监管手段创新在内的改革任务仍然较为繁重，亟待更深层次的创新和突破。

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[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）.http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_ 2528179.htm.

（编辑：王苑岭）

D922.29

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1673-1999（2017）05-0012-04

贺大伟（1982—），男，华东政法大学经济法学院2016级博士研究生，研究方向为经济法、商法。

2017-03-05