地方政府预算公开改革和创新的路径研究

孙铄

摘 要：政府预算公开是公共财政的本质要求，对于建设法治政府、保障公民知情权和监督权有重要意义。近年来，我国的地方政府预算公开有了突破性进展，但同时也有诸多问题亟待解决。通过对华东某市部门预算的分析，得出当前地方政府预算公开仍存在内容不细致、编制审议过程不透明、公开渠道有限、缺乏公众参与等问题，并提出相关建议。

关键词：地方政府；预算公开；改革；创新；路径

中图分类号：F812.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）16-0068-02

一、政府预算公开理论分析

所谓预算公开，现阶段在中国指的是相关部门向社会公布全口径预算下的四张表，即一般公共预算收支表、国有资本经营收支表、政府性基金收支表、社会保险基金收支表以及“三公”经费支出表。政府预算公开反映的是建设高效、法治的服务型政府的要求。只有政府预算公开透明，政府收支的绩效、质量才能广为人知，“压迫”有关部门提升资金使用的效能。同时，预算公开保证了公权力只能在群众监督下依法行使、合理运用，有利于提升立法机构的工作效能，加强议会、公民对行政权的监督，从而实现政府治理方式转变，建设服务型政府。

新中国成立后，我国财政预算经历了由“国家机密、不向社会公开”到“部分预算向人大公开”再到“预算向全社会公开”的三个历程。随着2015年1月1日《新预算法》正式实施，政府预算公开的内容、时间、法律责任等都有了详细的规定，政府预算公开真正实现了“有法可依”。但当下地方政府层面预算公开的执行程度和质量依然是亟待探讨的课题。因此，本文通过选取华东某地级市（以下简称“该市”），分析当前该市在政府预算公开过程中存在的问题，并探讨改进方案。

二、政府预算公开存在的问题分析

的确，如今政府预算信息的公开程度已经显著提升，但不同社会主体所得到的信息，在总量和质量上却大相径庭。具体而言，存在的问题包括：

1.公开内容不细，部分项目仍不透明。如市直机关的“三公”经费，虽然公开了总数和三个大类的支出，但每大类下具体项目的支出却未列明。此外，一般公共支出下的“其他支出”项也存在改进的空间。正如中山大学教授蔡立辉所言，“其他支出”名目下奖金补助、吃喝招待等超标费用都可罗列其中，自然让地方政府“爱不释手”。

2.预算编制、审议的过程缺乏透明度。现阶段该市的预算公开主要仍集中在预算案层面，对于政府预算编制、审议的过程则缺乏有效公开。长此以往，不仅不能广集民智，提升预算编制的质量，更不利于预算编制工作的事前监督，长此以往将会扼杀公民参与政府预算公开工作的积极性。

3.民众的关注度和参与度依旧不足。虽然许多人关注过政府预算公开信息，但亲自参与预算的编制、审议和监督工作的民众则少之又少。预算信息的公开只是手段，其根本目的是保障公民的知情权、参与权、监督权。当前该市仅部分做到了公民知情权的保障，而在此之上的参与、监督权依然长期缺位，需要不断完善。

4.民众的表达权力长期受限。一方面，由于缺少意见上达的通道，民众不知如何反映，向谁反映；另一方面，归因于群众“公民意识”和纳税人委托代理意识的不足。这必将导致群众监督工作的不到位，使得政府预算公开流于形式，也制约了政府进一步改善工作的动力。

5.政府自身的宣传工作不到位。之所以如此，一方面固然归因于新媒体和传统纸媒的影响力，另一方面，也与政府宣传的不到位有关。虽然政府官网公开的预算内容多而全，但形式枯燥抽象，客观上加剧了民众对政府预算公开的不了解，使得政府对政府预算公开的努力事倍功半。

三、推进地方政府预算公开的建议

针对以上所述问题，结合地方具体情况，可从以下几个方面深入推进地方政府的政府预算公开工作：

1.公开内容精细化，公开程度透明化。此举体现在“三公”经费和“其他支出”的细化上。现阶段该市仅仅公开“三公”经费预算的数量和大类，接下来应推进地方人大立法，明确规定三公经费公开的内容、公开的程度。只有把政府预算公开具体到每一项，才能管住滥用财政资金的行为，减少腐败的发生。此外，预算支出表中的“其他支出”也应更加具体透明。立法机关应明确“其他支出”的内容，使其不能成为装下各种违规、超支项目的篮子。

2.深化预算管理全环节的公开。预算全环节的公开，即从预算编制开始到审议批准、执行乃至预算调整到决算的整个过程向全社会公开。受制于当前实际情况，可以首先推动编制、审议过程的公开。具体而言，地方人大应制定相关规章，完善预算编制、审议过程公开的制度建设。同时应借助网络媒体的影响力，提升预算草案在群众中的影响，从而方便政府汇总建议。此外，专家学者等专业人士，也应当被遴选参加预算的编制、审议工作。

3.创新预算信息宣传途径，实现信息通俗化。进一步深化政府预算公开，还应该在原有基础上创新公开渠道和宣传方式。可将网上平台和传统方式结合，如利用报纸、电视新闻、编制小册子放置在车站、行政服务大厅等公共场所供民众取阅。同时，应加强公开信息的通俗化。例如美国政府为民众编写题为《预算公民指南》的读本，通过清晰、直观的图表和文字，对公民进行有关财政、预算信息的教育和传播。地方政府推进预算公开工作，可以借鉴此举，保障全体公民的知情权和监督权。

4.创新预算公开方式，争取公开按经济分类的预算信息。现阶段，地方政府的预算公开基本仍依据功能分类，即使公布到“项”一级，公众依然难以明确资金的具体去向。因此，今后除了公开按照功能分类的预算信息，还可以公开按照经济分类的预算信息，方便民众了解。例如将支出分为人员经费、工资福利、会议经费等，从而更直观地让公众知晓资金用于何处，从而行使监督权。

5.创新预算公开公民参与，培育公众主人翁意识。当前情况下，保证每个公民都直接参与预算的监督審查是不现实的，但保障公民基本的表达权则是完全可行的。譬如，在地方门户网站的显要位置发布信息并开设留言板，制作电视专题节目，收集民众、学者的意见；公开部门热线电话，营造良好的意见传达渠道。此外，政府部门可以尝试在中小学课程安排中相关课程，宣传简单的政府预算知识，让全社会关注预算、参与预算成为风气，形成激励政府进一步完善政府预算公开的外部动力。

参考文献：

[1] 高珊.新预算法下预算公开的实施建议[J].现代经济信息，2015，（7）.

[2] 王茉.政府预算公开问题初探[J].财政探索与研究，2015，（7）.

[4] 王绍光.从税收国家到预算国家[C]//“国家治理与公共预算”国际学术研讨会论文集，2007.

[5] 甘功仁.政府预算公开的目标及其实现路径[J].法学杂志，2012，（12）.

[6] 政府预算公开六大问题待解[N].京华时报，2014-03-24.

[责任编辑 陈丽敏]