职业教育政策执行效能探微

李添翼　董仁忠

摘 要：中等职业教育国家示范校政策基于实现中等职业教育工作重点从注重规模向全面提高质量转移考虑。运用问卷调查和访谈的方法，对中等职业教育国家示范校政策执行情况进行调查，结果显示，在取得人才培养模式改革成效显著、教学模式改革进展较快、办学模式日趋完善和多方参与的评价机制初步形成等多项成绩的同时，也存在着监督机制尚待完善、专项资金使用不够规范、现代信息技术应用水平仍需提高和项目管理水平有待提高等问题。为此提出强化机制建设、发挥地市作用；严格资金管理、确保专款专用；多项措施并举、提高现代信息技术应用能力；规范项目管理、提高管理能力等对策建议。

关键词：中等职业教育；国示范示范校政策；执行；调查

作者简介：李添翼（1968-），男，江苏丰县人，江苏省武进中等专业学校（武进技师学院）高级讲师，研究方向为中等职业学校教育教学；董仁忠（1969-），男，湖南湘西人，江苏理工学院职业教育研究院副研究员，教育学博士，研究方向为职业教育政策、高等院校制度与职业教育管理。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“职业教育政策执行监督机制研究”（编号：13YJA

880013），主持人：董仁忠。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）13-0062-07

一、调查背景

中等职业教育是我国教育体系的重要组成部分，是全面提高国民素质，增强民族产业发展实力，提升国家核心竞争力、构建和谐社会以及建设人力资源强国的基础性工程。新中国成立以来特别是近三十年来，我国中等职业教育发展取得了历史性突破，战略地位进一步得到落实，随着国家投入不断加大，助学政策体系不断完善，中等职业学校硬件条件得到较大改善，培养了大批生产、服务和管理一线的高素质劳动者和技能型人才，为我国经济社会持续快速发展做出了重要贡献。虽然如此，担负着技能型人才培养任务的中等职业教育仍然是我国教育事业的薄弱环节，质量、结构、规模、效益还不能很好地适应目前我国经济社会发展中工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快，经济发展方式转变，经济结构急需调整，重点产业振兴规划，战略性新兴产业发展，“三农”问题急需解决，维护社会稳定和建设人力资源强国等对高素质劳动者和技能型人才提出的新的要求，在发展方式、办学模式、培养模式、评价模式等关键环节存在着诸多急需解决的突出问题。迫切要求中等职业教育的工作重点要从较多注重规模向全面提高质量转移。中等职业学校如何用好现有的资源和政策，办出质量和特色，已经成为各方面对中职教育的共同期望。

为适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，大力推进中等职业教育改革创新，提高技术技能人才培养质量，加快建设现代职业教育体系，更好地服务经济社会发展，国家教育部、人力资源和社会保障部、财政部于2010年6月共同印发了《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》（教职成[2010]9号），决定中央财政投入100亿元，在全国分三批遴选支持1000所中等职业学校深化改革，创新发展，改革培养模式、教学模式、办学模式和评价模式，创新教育内容，加强队伍建设，完善内部管理，大幅度提高办学的规范化、信息化和现代化水平，使其成为全国中等职业教育改革创新的示范、提高质量的示范和办出特色的示范，形成一批代表国家职业教育办学水平的中等职业学校，在中等职业教育改革发展中发挥引领、骨干和辐射作用。

自2011年7月起，国家三部委分批批复了1000所学校正式启动项目建设。截至2013年8月，1000所项目学校布点已基本完成，建设工作全面展开，国家三部委已对第一批276所项目学校进行了成果验收，大部分项目学校在改革、发展和建设的诸多方面都取得了重要进展，并在某些方面有重大突破，正在成为全国职业教育改革创新的示范、提高质量的示范、办出特色的示范，但也有十几所项目学校没能很好地完成建设任务。

二、调查方法

课题组主要采用自制问卷进行问卷调查并结合深度访谈等方式，就中等职业教育国家示范校政策执行情况进行调查。

在全国随机抽取12所中等职业教育国家示范校建设项目学校（简称中职国家示范校）进行问卷调查，其中第一批中职国家示范校项目学校5所，第二批中职国家示范校项目学校7所。校址坐落在地级城市或省会城市的有7所，在县级市或县城的有5所，分别占56.6%和43.4%。被测者有学校主管领导、文化课教师和专业课教师，分别为3人、39人和131人，占1.7%、22.5%和75.7%，如图1所示。在全国具有一定的代表性。

调查共发放问卷180份，回收有效问卷173份，其中第一批国示范建设学校66份，占38.2%，第二批107份，占61.8%。

问卷调查之外，课题组还同时结合对12所中职学校具体负责国示范建设项目实施工作的同志进行了深度访谈。

三、调查结果分析

（一）人才培养模式改革

调查结果显示，中职国家示范校建设在很大程度上推进了中等职业教育人才培养模式的改革，改变了以学校和课堂为中心的传统人才培养模式，深化了工学结合、校企合作，推动了教、学、做的统一，促进了校园文化和企业文化紧密结合。

1.中职国家示范校建设推动了校企合作长效运行机制的建立。如表1所示，在國家示范校建设是否推动项目学校制定新的校企合作规章制度，并建立起校企合作长效运行机制这项调研题上，选择“完全同意”、“基本同意”的分别为66.5%、30.1%，由此可见，中职国家示范校建设在很大程度上促进了校企合作的深入进行，推动了校企合作长效机制的建立。

1—完全不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

2.中职国家示范校建设推动了校企共建重点专业人才培养方案。如表2所示，在国家示范校建设已经推动项目学校与企业共同设计、共同实施、共同评价重点建设专业人才培养方案问题上，65.9%的中职教师“完全同意”，30.6%的中职教师“基本同意”，由此可见，中职国家示范校建设已经推动了学校与企业共同设计、共同实施、共同评价重点建设人才培养方案。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

3.中职国家示范校建设提高了人才培养与用人需求、专业与产业、课程与岗位、教材与技能的对接水平。如表3所示，在中职国家示范校建设提高人才培养与用人需求、专业与产业、课程与岗位、教材与技能的对接水平这个问题上，选择“完全同意”、“基本同意”的分别为57.2%、39.9%，由此可见，中职国家示范校建设已经提高了人才培养与用人需求、专业与产业、课程与岗位、教材与技能的对接水平，增强了人才培养的针对性。

（二）教学模式改革

调查结果显示，中职国家示范校建设以来，具有鲜明职业教育特色的实践教学环境得以快速构建，项目教学、案例教学、场景教学、模拟教学和岗位教学等教学方法广泛采用，教学过程与生产过程紧密对接，现代信息技术被广泛采用，并在不断改造着传统的职业教育方式。

1.中职国家示范校建设推动了具有鲜明职业教育特色的实践教学环境的构建。如表4所示，对国家示范校建设推动构建起具有鲜明职业教育特色的实践教学环境这一问题，62.4%的教师选择“完全同意”，34.1%的教师选择“基本同意”。由此可见，中职国家示范校建设在很大程度上推动了具有职业教育特色的实践教学环境的构建。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

2.中职国家示范校建设推动了教学方式改革。如表5所示，对国家示范校建设推动项目学校教学普遍采用项目教学、案例教学、场景教学、模拟教学和岗位教学等教学方式这个问题，57.2%的中职教师“完全同意”41.1%的中职教师“基本同意”。由此可见，中职国家示范校建设在很大程度上推动了项目教学、案例教学、场景教学、模拟教学和岗位教学等教学方式的普遍采用。

1—不清楚；2—基本同意；3—完全同意

3.中职国家示范校建设推动了教材呈现方式的多样化。如表6所示，在国家示范校建设推动项目学校教材展示方式更为多样化，综合采用教材、教辅、课件和网站等问题上，选择“完全同意”、“基本同意”的分别为62.4%、36.4%。由此可见，中职国家示范校建设已经推动了教材展示方式更为多样化，综合采用教材、教辅、课件和网站等形式。

1—不清楚；2—基本同意；3—完全同意

4.中职国家示范校建设推进了实践教学以职业岗位需求为导向。如表7所示，对国家示范校建设推动项目学校实践教学以职业岗位需求为导向、实践教学力度加大这个问题，66.5%的教师“完全同意”，31.2%的教师“基本同意”。由此可见，中职国家示范校建设已经推进了实践教学的改革，瞄准了职业岗位，加大了实践教学力度。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

（三）办学模式改革

中职国家示范校建设促进了行业、企业和学校的深度合作，资源配置得以优化，优势得以互补，政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学模式日趋完善。

1.中职国家示范校建设促进了行业、企业和学校的深度合作。如表8所示，对国家示范校建设推动政府的主导作用能落到实处，使得行业企业的作用得到更充分发挥这一问题，61.3%的教师选择“完全同意”，31.8%的教师选择“基本同意”。由此可见，中职国家示范校建设在很大程度上推动了政府部门在校企合作中主体作用和行业企业关键作用的充分发挥，进一步促进了学校和企业在培养技术技能人才方面的深度合作。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

2.中职国家示范校建设促进了教、学、做更为统一，校企合作、工学交替得以开展。如表9所示，对国家示范校建设推动项目学校的教、学、做更为统一，按照弹性和灵活原则组织实施教学，支撑工学交替开展问题，选择“完全同意”、“基本同意”的分别为63.6%、34.7%。由此可见，国家示范校建设在推动学校的教、学、做更为统一，并能灵活组织教学，使工学交替得以开展等方面，取得了成效，得到了教师的认可。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

（四）教育内容创新

如表10所示，对国家示范校建设推动项目学校建立由行业企业等参与的教材建设机制，根据岗位变化调整教学内容或开发教辅材料这个问题，选择“完全同意”和“基本同意”的受访教师分别为64.2%和33.5%。由此可见，中职国家示范校建设推动了学校根据产业发展规划和企业用人需要，加强专业、课程和教材建设，促进职业教育与产业发展、专业课程内容与职业标准的衔接，根据岗位需求变化调整教学内容。实现了校企协同开发教学辅助材料和数字化资源。

（五）评价模式改革

由学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织等多方参与的评价机制初步形成，以能力为核心的学生评价模式已经形成。

1.由学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织等多方参与的评价机制初步形成。如表11所示，对国家示范校建设推动学校形成以工作过程为导向、行业企业等参与的学校评价模式这一问题，59.5%的教师选择“完全同意”，36.5%的教師选择“基本同意”。由此可见，中职国家示范校建设推动了形成以工作过程为导向、行业企业等参与的学校评价模式，引入了第三方评价，改变了传统的学校单一评价模式。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

2.以能力为核心的学生评价模式已初步形成。如表12所示，对于国家示范校建设推动学校形成以能力为核心、突出技能考核的学生评价模式这个问题，55.5%的教师“完全同意”，39.9%的教师“基本同意”。这说明中职国家示范校建设已经推动学校改变了传统的一张试卷定成绩的评价模式，形成了以能力为核心、突出技能考核的学生评价模式。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

（六）师资队伍

如表13所示，对国家示范校建设起到提升学校教师课程开发、信息化资源利用和教育教学等业务能力的作用这个问题，选择“完全同意”、“基本同意”的受访教师分别为68.2%、31.3%。由此可见，中职国家示范校建设在推进教师德育工作能力、专业教学能力、信息资源利用能力以及实训指导能力等方面，起到积极的促进作用，教师的业务能力得到较大提升。

1—不清楚；2—基本同意；3—完全同意

（七）内部管理

调查数据显示，中职国家示范校建设已经促使学校建立健全各项规章制度，进一步规范了电子学籍、教务管理和资产管理等信息系统，加强了学校内部管理，在很大程度上提升了学校管理的规范化、现代化和信息化水平。

1.中职国家示范校建设优化了办学资源配置，增强了学校办学实力。如表14所示，在国家示范校建设推动办学资源配置更为优化、增强项目学校的办学实力问题上，69.4%的教师“完全同意”，28.2%的教师“基本同意”。由此可见，中职国家示范校建设在很大程度上推动了学校办学资源优化配置，增强了学校办学实力。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

2.中职国家示范校建设提升了学校的规划、执行、质量检测和服务能力。如表15所示，对于国家示范校建设提高了学校的规划、执行、质量监测和服务的能力这个问题，56.1%的教师“完全同意”，38.2%的教师“基本同意”。这说明中职国家示范校建设已经在提高学校的规划、执行、质量监测和服务能力等方面起到了积极的推动作用，促使学校提升了内涵建设和管理能力。

1—不清楚；2—基本同意；3—完全同意

（八）信息化水平提升

如表16所示，对国家示范校建设推动项目学校教学通过数字仿真、虚拟现实等方式普遍采用现代信息技术这一问题，选择“完全同意”、“基本同意”的受访教师分别为52.6%、36.4%，但选择“不清楚”和“基本不同意”的受访教师分别为8.7%和2.3%，也就是说有11%的教师认为，中职国家示范校建设没能很好地推动数字仿真、虚拟现实等现代信息技术在教学中的运用。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

（九）监督机制

如表17所示，对于监督机制不完善，由此导致国家中职示范校建设政策执行效果不佳这个问题，只有23.1%的教师选择“完全不同意”，24.3%的教师选择“基本不同意”，两项加起来还不超过50%。相反，“基本同意”和“完全同意”的却占30.6%。由此可见，中职国家示范校建设过程中的监督机制还有待进一步完善。

中职国家示范校建设基本形成了国家、省、项目学校三级管理网络，并层层落实责任。地市这一级的管理和监督不是十分明显。

作为国家层面的国家三部委对于中职国家示范校的建设做到了业务指导，全程监管，阶段评估。建立了基础数据、阶段建设数据填报制度，分阶段检测各个项目建设学校的建设情况。并通过各项目学校建立的示范校建设专题网站，及时监控各校建设过程动态。

大多数省级主管部门都成立了省级国家示范校建设领导小组，来宏观协调和指导全省的国家示范校的申报、建设和验收等工作。为做到构建共享，还成立了专业协作组织，协调全省相同专业的共同建设工作。为了工作的方便，信息的及时上传下达，还建立了国示范学校建设QQ群，在及时下达上级有关精神要求的同时，也对各个建设学校的建设过程进行相应的监督。

各项目学校则根据要求专门成立项目管理办公室，全面负责国家示范校建设项目的申报、管理、监督、数据汇总与审核上传等有关工作，确保了建设过程操作规范。

但是，地市级有关行政主管部门除了在前期推荐申报过程中对所在辖区的学校进行初步遴选，以及配合省厅做些协助性的工作之外，在具体项目建设的过程中，监管的领域和所起的作用相对来说比较欠缺，监督的作用也发挥得不够到位，有的地方甚至严重缺位。同时，导致同一辖区内的各项目学校之间沟通不畅，甚至相互保密，同一地区、同类学校、不同批次的项目学校之间缺乏应有的沟通与共建共享，已有建设成果的辐射作用得不到充分发挥。

（十）专项资金使用

調查结果显示，中职国家示范校项目学校建设专项经费的使用还不是十分规范，存在挪用、挤占和浪费等问题。如表18所示，在对国家中职示范校建设专项资金存在挪用、挤占、浪费等这一问题时，只有34.1%的中职教师表示“完全不同意”，11.0%的中职教师表示“基本不同意”，却有16.2%的中职教师表示“完全同意”。由此可见，在实际操作过程中，一些地方存在着建设经费被挪用、挤占、浪费等问题。主要表现在两个方面，一是地方政府没有兑现学校申报建设项目时的配套资金保障承诺，用征地、新校区建设、基础设施采购等有关款项抵充配套资金，造成建设资金没有真正到账；二是学校没有按照任务书所写的建设内容和分配资金进行列支，把专项资金挪作他用。

1—完全不同意；2—基本不同意；3—不清楚；4—基本同意；5—完全同意

（十一）项目管理水平

调查发现，由于缺乏项目管理的现成经验，一些项目学校在项目建设过程中存在很多问题，突出表现在项目管理机制运行不畅，学校中层部门和系部分担的子项目建设工作执行不力等问题，在一定程度上影响了项目建设的质量和效果。究其原因，主要是中职国家示范校政策以项目的形式下达建设内容和建设目标，而学校在组织项目建设没能很好地按照项目管理的思路操作。

项目管理是在有限的资源条件下，为保证项目进度、成本、质量达到最优化，运用系统的观点、方法和理论，对项目涉及的全部工作进行有效地管理。即从项目的投资决策到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，以实现项目的目标达成。但是，目前中等职校的内部管理体系是基于行政管理的架构，其主要目的是完成各项行政工作。这就在一定程度上出现了项目管理与行政管理职能的矛盾冲突，制约了项目管理的深入推进。

（十二）示范、辐射、引领作用

如表19所示，对国家示范校建设推动项目学校已发挥对农村、西部和民族地区薄弱学校的辐射带动作用这个问题，55.5%的教师“完全同意”，31.2%的教师“基本同意”。由此可见，中职国示范建设使得立项学校積极探索办学机制创新，深入开展校企合作，影响力和号召力不断提升，进而打造了职业教育的品牌，在产业界和教育界扩大了职业教育影响力。

1—基本不同意；2—不清楚；3—基本同意；4—完全同意

四、对策建议

（一）强化机制建设，发挥地市作用

把地市级教育、财政等行政主管部门纳入中职国家示范校建设管理监督网络，重新构建中职国家示范校政策执行管理监督机制，建立相关组织机构，赋予相关职责权限，制定相关规章制度，开通相关联系通道，落实相关管理工作，加强中职国家示范校政策执行过程中地市级行政主管部门的管理、监督与沟通协调作用，在管理、沟通、指导、共享、监督等方面做文章，确保辖区项目学校高质量完成建设任务，充分发挥示范、引领、辐射作用。

（二）严格资金管理，确保用好资金

无论是中央专项资金、地方专项资金，还是企业投入资金、学校自筹资金，都要严格遵循项目资金“专款专用，独立核算”原则，学校及任何部门不得私自挪用、挤占、截留专项资金。

学校专项资金管理小组要加强对专项资金使用的全程管理，在规定和批复的支出范围内监督、审核专项资金的预算与支出，严格把控20%（央财用于实习实训设备支出）和10%（央财用于教师培训进修支出）两条红线。学校项目建设监控小组负责对项目建设全过程进行检查、监督，确保专项资金、仪器设备采购按照国家法律法规进行管理，同时收集、反馈教职工对项目建设的意见和建议，监督保障项目建设的顺利进行。

市级教育和财政等行政主管部门要加强管理与监督，定期检查和不定期督查相结合，确保项目学校严格按照建设方案和任务书列支的项目开支。

省级教育和财政等行政主管部门要加强对项目学校地方配套资金到位情况的监管，确保地方配套资金全额按时到位。

（三）多项措施并举，提高现代信息技术应用能力

学校教师信息化水平不高的原因主要可归结为两个方面，一方面是学校投入了大量资金添置了现代信息技术的软件和硬件，但是由于缺乏对教师使用能力提升的培训，导致出现教师不能熟练运用的现象；另一方面，学校没能形成良好的现代信息技术促进机制，一些年纪稍长的教师，习惯了传统的黑板加粉笔的传统教学模式，不愿意花功夫去学习、研究与运用现代信息技术。要动用各种资源，充分挖掘潜力，多项举措并举，切实提高广大教师的现代信息技术应用能力。

市级教育行政主管部门要充分发挥自身优势，动用全市现代信息技术软硬件资源和人力资源，通过项目教学的形式，为项目学校培训现代信息技术应用骨干教师，在提升他们理念的同时，重点提高他们实际运用现代信息技术的能力。

项目学校要充分依托参加过市级培训的骨干教师，开展对全体教师的培训，全面提高教师的现代信息技术应用能力。配合出台相关制度，形成现代信息技术使用促进机制，积极引导和鼓励教师最大限度地使用现代信息技术。

与此同时，学校还可以通过新进教师汇报课、青年教师评优课、中年教师示范课、领导干部引领课等系列活动，积极营造气氛，提供平台，引导广大教师在教学中最大限度地运用现代信息技术，提高教学效率，让教师在运用中提高现代信息技术运用的能力。

（四）规范项目管理，提高管理能力

项目学校要认真组织学习项目管理的有关内容，明确中职国家示范校项目的目标、内容、路径和运作方法，根据项目管理规范，明确学校各部门、系部岗位领导以及有关教师在项目建设中的岗位、职责和权限，按照项目管理的思路，规范每个岗位人员的行为，进而规范整个建设过程。

学校要运用系统的观点、方法和理论，对项目建设涉及的所有工作任务进行有效的管理，即从项目决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，以子项目建设的成效来考核子项目建设团队的绩效，进而提高团队的整体管理能力。

参考文献：

[1]教育部，人力资源和社会保障部，财政部.关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见（教职成[2010]9号）[Z].

[2]邓旭.教育政策执行研究：一种制度分析的范式[M].北京：教育科学出版社，2010.

[3]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

责任编辑 肖称萍