治理村官腐败的“四权同步”监督机制研究

马华　王晓宾

〔摘要〕 治理村官腐败、实现村庄有效治理， 是维护基层稳定的需要。目前，村官腐败的主要原因是选举权、决策权、管理权和监督权的“四权分治”，未将村官权力置于村级治理的 “四权同步”的整体程序和监督环节之中。因此，应构建“四权同步”监督机制，在民主选举、民主决策、民主管理过程中，实现对村级公共权力全过程、全方位的监督，完善选举监督机制，优化决策监督制度，创新管理监督规则，这是当前实现村庄有效治理、遏制村官腐败的有效路径。

〔关键词〕 “四权同步”；村官腐败；监督机制

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）04-0078-04

近年来，“小村官、大腐败”已经成为我国社会转型期一个值得关注的现象。村官虽小，一旦贪腐，造成的社会危害极大，直接损害农民利益，严重影响基层社会稳定。党的十八届三中全会指出，要建立健全村民监督机制，中央也多次强调要完善村务监督委员会制度设计，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部权力的监督制约，坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败现象。而形成村官腐败的主要原因是我们对公权力监督缺失或者乏力，尤其是没有将村官权力置于村级治理的选举权、决策权、管理权和监督权“四权同步”的整体程序和环节中，因此，迫切需要构建“四权同步”监督机制以治理村官腐败，维护基层稳定。

一、村官腐败的根源在于“四权分治”

村级治理中的“民主四权”是指民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会作为基层村民自我管理、自我服务的群众性自治组织，由于其不属于政府组织，这就使得村委会组织常常游离于政府监管系统之外。同时，由于村庄内部监督组织无力，缺乏对村干部行使权力的有效监督制约，因而使得近年来“小村官、大腐败”现象频频发生。2010年10月，村务监督委员会制度被写入《村民委员会组织法》，一些地区村级党务监督组织——纪检小组的设立，使村庄监督组织架构逐步完善，但村庄政治生态并未得到彻底改善。学术界对 “小村官、大腐败”成因的讨论主要集中在以下几点： 一是资源性腐败，诱发“小官大贪”；二是村官素质不高，导致“行为失范”；三是法律制度缺失，致使“制约无力”；四是民主监督不够，造成“监督缺位”；五是惩戒乏力，以致“有恃无恐”；六是村级公共权力委托代理失灵，引发村官腐败；七是腐败成本过低，致使村官欲望膨胀。上述研究对村官腐败原因的分析主要集中在村庄外部政治生态方面，而忽视了村庄内部政治生态的重要诱因，尤其是村庄治理过程中的“四权分治”。

村级治理的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是村民参与村庄事务的系统性程序，是实现村庄有效自治的重要规则安排。在以往推进基层自治的过程中，不注重“四权”的内在联系及相互作用，往往把“四權”割裂开来，强调选举权而忽视决策权、管理权和监督权，把选举权等同于村民自治，忽视了“四权”之间的内在联系和协同作用，弱化了对选举前后决策权和管理权的监督，这就造成了“选时有民主， 选完无民主”的“ 半拉子民主”局面 〔1 〕，村民自治蜕变为“村委会自治”，本应是村民共治的“群英会”却演变成了村干部独大的“独角戏”。重选举轻监督便产生了个别村庄的贿选问题，重管理轻监督出现了村民参与动力不足的现象，重决策轻监督最终造成了责任无追究的后果。

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，在基层民主中要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象” 〔2 〕。针对村官腐败的治理机制，学术界提出了如下的建议： 一是教育防控机制，通过教育培训增强村官拒腐防变能力； 二是问责惩戒机制，建立责任追究制度，实行高效严厉的惩处机制； 三是分权制衡机制，通过分权来实现村庄权力之间的制衡； 四是道德制约机制，通过对公共权力进行伦理审视和道德考察来制约公共权力。专家学者的研究提出了众多合理建议，但都没有涉及村庄权力之间的协调机制。在当前村庄组织架构基本建立的情况下，要解決村级治理乱象，就不能仅仅强调单个权力的规范，而要注重权力之间的协同互动，必须把“民主四权”放在同等重要的地位。笔者认为，村官腐败的根源在于“四权分治”，只有构建“四权同步”的村级监督机制，才能真正起到遏制村官腐败的作用。

二、“四权同步”监督机制及配套机制的构建

“四权同步”是指选举权、管理权、决策权和监督权四种权力的相互协同与制衡，共同构成村庄公共权力，促进村庄发展，遏制村干部腐败行为。“四权同步”并不代表“四权”同时产生，其产生顺序可能有前后，但其地位无高低之分，四种权力之间既相互协同又相互制约。“四权同步”揭示了在基层民主建设中，农民当家作主权利的完整性和统一性，四者相互关联、相互衔接、相互促进，构成了基层民主权利运行的完整链条。在“四权同步”监督机制中，选举权是管理权、决策权和监督权的来源，监督权贯穿于选举权、管理权和决策权实施的全过程。

（一）“四权同步”监督机制的构建

在“四权”中，管理权、决策权和监督权离不开选举权的赋权，选举权、管理权和决策权又离不开监督权的规范，四种权力共同构成村庄的公共权力，可以有效促进村庄发展，防治村干部腐败行为。构建 “四权同步”监督机制，有利于对村庄干部的行为形成一个内在制约机制，对村庄干部权力行使的全过程进行监督。理解“四权同步”监督机制的构建，可以从以下几方面进行把握：

第一，“四权同步”的基本价值理念是权力来源于村民。权力来源于村民，决定了在“四权同步”的治理架构中，必须充分尊重村民意愿，把村民利益放在首位。在“四权”中，选举权属于全体具有法定资格的村民，管理权、决策权和监督权，都是来自于村民通过选举途径的赋权，其权力的行使要受村民的监督。村干部是由村民推举出来治理村庄、为村民服务的优秀村民代表，其工作的宗旨是为本村村民谋取利益。树立权力来源于村民的价值理念，可以有效制约村干部用权的不规范性，促使村干部在行使权力时充分尊重村民诉求。

第二，“四权同步”的核心内容是村民参与。村民参与是推进村民自治的动力源泉，没有村民的参与，村民自治就会丧失生命力，甚至异化为“村委会自治”。制约村民参与积极性的重要因素是村民参与的效能感，即其有效影响村庄治理的程度。“四权同步”监督机制的建构可以促进村务公开，把村干部的权力限制在规范之内，增强村民的有效监督，提升村民的参与效能感，从而促进村民积极参与村庄事务。

第三，“四权同步”的基本机制是“四权互动”。“四权互动”是指选举权、管理权、决策权和监督权四者在相互作用中构成一个有机整体，不可偏废，缺一不可。但“四权互动”并不代表四种权力必须同时产生，权力的产生可能有先后，但其地位是平等的，都是“四权同步”监督机制中不可或缺的一部分。 “四权同步”的监督机制可以用图1表示（图1见下页）。

（二）“四权同步”监督机制构建的配套机制

“四权同步”监督机制的构建不仅需要从“四权”监督的过程入手，同时也需要配套机制的构建，主要包含以下几个方面：

第一，要理顺村级组织关系，确立监督组织权威。针对当前众多村级组织，首先要明确各组织的定位，村委会是村庄管理和决策组织，村委监督委员会和理财小组属于村务监督组织，村民选举委员会属于选举组织，各组织之间不存在隶属关系，但实践中相互协调与制约，共同构成村庄治理的组织主体。

第二，要提高民主监督意识，加强民主能力的训练。民主监督意识薄弱是村级民主推进困难的重要原因，培育农民的民主意识和监督能力，探索与地域特色相结合的权力制衡机制是实现民主监督的有效途径。只有接受公开监督，公共权力才更有力量，在此过程中需要强化国家及新闻媒体的引导。同时，要加强基层民众民主技能训练，并以此提高农民的民主能力，不断巩固现有的制度安排，从而有助于最终实现基层民主的价值。

第三，要提高村民的合作意识。外力作用下的农民合作需要三个要件：一是重建信任关系；二是从个体理性到集体理性需要外部力量的引导，这种引导需要现代权威与传统习俗相融合；三是促使现代公民规则意识的形成。

三、“四权同步”监督机制的完善

“四权同步”机制的构建，不仅可以使村庄权力形成合力，同时也可以充分发挥对村官腐败的监督机制作用，净化村庄政治生态环境。完善“四权同步”监督机制，能够有效制约和监督村级公共权力，进而遏制“小官大贪”的村官腐败现象。

（一）完善村级民主选举过程的监督

民主选举是基层民主的前提和基础，是村民选出德才兼备的“当家人”的重要程序，是村干部权力合法性的来源，选举结果的合理与否直接影响民主管理和民主决策的效果，甚至影响村庄政治生态的优劣。要想从源头上遏制“小官大贪”，必须在选举中充分发挥村务监督机制的作用，通过监督机制的完善来有效遏制民主选举中的贿选及候选人失信等现象，把好制约村官腐败的第一道关口。

第一，应完善选举监督的参与机制。以往在谈到选举监督时往往强调村务监督委员会的监督，很少提及村民对选举的监督，忽视了村民在选举监督中的重要作用，这就容易产生村民无权参与选举监督的错觉，进而造成村民不去监督、村民反映不被重视的后果。选举是村民自治的第一步，也是村民参与村庄事务的一个重要表现。但由于“农村平时积累的矛盾集中爆发，村委会选举成为农民的‘出气口，选举中会出现情绪化的因素” 〔3 〕，因此，对选举进行监督是确保村民选举出符合其利益要求的村干部的重要环节。要完善村民参与选举监督的机制，畅通村民监督渠道，使选举处于全方位的监督之中，杜绝拉票、卖票现象的发生，使选举结果得到村民认可，进而真正树立村干部的合法性权威。

第二，强化选举监督的约束机制。目前，监督形式化、走过场现象仍然存在，甚至存在选举过程中相关人员抵制监督、不配合监督的情况，使得监督的约束机制无法充分发挥作用，造成监督的无效。选举监督不是为了監督而监督，而是为了确保选举过程的公开、公正、合法，选举出符合民意的村干部。这就要树立监督的权威性，把监督贯穿选举的全过程，及时公开监督结果，强化监督的约束机制。

第三，明确选舉监督的惩戒机制。由于村庄治理中权责意识缺乏，责任划分不清，出现问题无人承担，使得监督缺乏针对性、目的性。同时，由于监督结果较少公开，使监督缺乏村民的支持，约束惩戒作用无法发挥。选举监督的约束作用必须配以惩戒机制才能更具效力，明确选举监督的惩戒机制，理清责任担当，才能使监督有据可依，有规可循。因此，要明确村干部职责，及时公开监督结果，强化选举监督的惩戒机制，使村干部能上能下，进而使选举监督得到有效贯彻。

（二）优化村级民主决策过程的监督

民主决策是指村民通过村民大会、村民代表大会或村民委员会，按照多数人的意见决定涉及村民切身利益的村庄重大事务，制定、修改村民自治章程、村规民约。民主决策是推动决策科学化、民主化的重要环节。现实中，有不少村庄民主决策制度不足、程序混乱，致使村级决策中出现“一言堂”现象，村民自治异化为“村干部自治”，真正的监督主体被排斥在决策过程之外，村庄公共事务决策偏离村民意愿的现象时有发生。这就要求我们在落实民主决策权的同时加强对决策全过程的监督，优化村级民主决策过程，通过优化决策监督落实民主决策权。

第一，规范决策主体行为。由于村级组织内部关系未理顺，权力过分集中，因而容易形成“我的地盘我作主”的惯性思维，在村庄管理过程中就可能产生村干部无视民意、独断专行的现象。而村干部的决策权是村民赋予的，村干部是村民通过选举挑选的村庄事务代理人，其决策权的行使理应体现民意、彰显民主，但由于缺少对决策主体的监督规制，这就为村干部腐败提供了可乘之机。因此，加强对决策主体的监督，规范决策主体行为，就成为治理村官腐败的必要条件。

第二，健全决策监督制度。加强对决策主体的监督，首先要构建完善的决策监督制度。当前村庄监督组织基本建立，但监督制度并未完全确立和细化，使得监督无据可依，这就为村干部抵制监督提供了借口。因此，要构建决策监督的良好环境，必须建立健全决策监督制度，使监督有据可依；同时要细化监督制度，针对不同监督内容和环节，制定全方位的监督制度，使村官腐败无机可乘。

第三，优化决策监督程序。决策监督除了要有据可依，还要有序可依，按照一定的程序对决策行为进行监督，不仅使决策程序化，同时也使监督程序化。要对决策行为进行监督，首先应使监督行为规范化，并得到被监督对象的认可，只有这样才能树立起监督的权威。决策监督程序的规范化要以制度化建设为基础，优化决策监督程序，最终使村庄决策符合村民意愿。

（三）创新村级民主管理过程的监督

村务管理是指在村民的广泛参与下，村庄各类组织依据党的方针政策、国家的法律法规及村规民约共同管理村庄事务，它是村庄实现有效自治的重要方式，也是民主监督的中心环节。目前，村庄公共管理事务众多，一些村庄缺乏民主管理规则，管理呈现无序性和随意性，致使村民无法通过相应的规则对村干部进行监督。村庄民主管理缺乏稳定性，管理监督便难以常态化。因此，必须通过创新管理监督规则来规范村级民主管理，对村干部行使权力形成全方位监督。

第一，健全管理监督规则。村务管理不像三年一次的村庄选举，也不是一年几次的重大村务决策，它涵盖村务管理所有方面，是对每天都在发生的村庄事务的管理。由于管理监督是一个持续而复杂的过程，因此需要有一套健全、合理的规则为管理监督保驾护航，用规则约束管理行为，用监督遏制腐败行为。

第二，规范管理主体行为。村干部作为村庄事务管理的重要主体，其管理行为规范与否直接影响村庄事务的管理成效，规范村干部行为是实现村庄有效治理的重要保证。村民作为村庄事务管理的参与者，其参与行为同样也应受到规范。

第三，增强管理监督效能。有学者曾经说过，如果多数不团结得像一个人似地行动， 以在观点上和利益上反对另一个也像一个人似地行动的所谓少数， 那又叫什么多数呢？村民个体化参与往往产生无力感，进而影响其政治效能感。政治效能感的弱化导致政治监督意识和监督行为的弱化，影响监督成效。因此，增强管理监督要在发挥村庄监督组织作用的同时，疏通村民监督意见反映渠道，使正式与非正式监督都能成为有效监督村干部的重要方式，进而从源头上治理村官腐败。

综上所述，治理村官腐败、實现村庄的有效治理，不是单靠组织建构就可以达到目的的，不应一出现问题就增设各种村级组织，而应从组织和权力之間的协作与制衡出发，把握问题发生的关键。村庄的有效治理是一个系统而复杂的过程，受内部环境和外部环境的共同影响制约。构建“四权同步”监督机制，是当前实现村庄有效治理、遏制村官腐败的有效途径。因此，应在民主选举、民主决策、民主管理过程中，实现对村级公共权力全过程、全方位的监督，不断完善监督机制，优化监督制度，创新监督规则。实践中，应从 “四权同步”监督机制的构建、“四权同步”监督机制在村庄治理中的机理作用出发，进一步探讨治理村官腐败的监督机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕黄辉祥.“两会决策制”：以参与促进村务民主管理〔J〕.社会主义研究，2006（1）：84-87.

〔2〕习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话强调：毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度 坚持走中国特色社会主义政治发展道路〔N〕.人民日报，2014-09-06（01）.

〔3〕徐 勇.创新民主选举工作 提升民主选举质量〔J〕.红旗文稿，2008（6）：19.

责任编辑 李 雯