信访案件依法终结的实证研究

殷星辰

〔摘要〕 虽然《信访条例》规定了信访案件“三级终结制”，但现实生活中各级政府和相关部门却长期被信访案件“终而不结”、“谁终结、谁被缠”等现象所困扰。之所以会出现这种现象，主要是因为现行的信访终结制度不够完善、上访解决问题的成本较低、属地政府化解信访矛盾的手段欠妥等原因所致。因此，应转变作风，树立群众观念，依法规范信访部门的接访行为，依法做好信访案件的复查复核和督查督办工作，适时修改和完善《信访条例》，进一步规范访民的上访行为，依法终结信访案件。

〔关键词〕 信访案件；信访条例；“三级终结制”；依法终结

〔中图分类号〕D632.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）04-0074-04

2005年，国务院颁发的《信访条例》规定了信访案件实行“三级终结制”，社会学者对信访案件“三级终结制”的存在价值始终争论不一。然而在实践中却存在着大量信访案件“终而不结”、“谁终结、谁被缠”的现象，似乎从结果上否定了“三级终结制”的效果。事实上，“三级终结制”规范的是信访事项的办理程序，“终而不结”、“谁终结、谁被缠”体现的是信访人的信访行为，两者既密切关联，又有明显区别。以事实为依据，对信访复查复核工作程序依法终结与信访行为终结的关系进行研究探讨，有助于深化对信访工作规律的认识，增强信访工作的针对性和主动性。

一、信访案件的“三级终结制”

信访案件“三级终结制”主要来自《信访条例》第34条、第35条之规定，即信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意見不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

通俗地说，信访人如果不同意信访受理机关的答复意见，可以向受理机关的上一级机关申请复核，如果对复核机关给出的复核意见仍不满意，各级政府的信访机构和其他行政机关就不再受理信访人以同一事实和理由提出的信访诉求了，信访程序就完成了。三级政府构成了受理信访问题的主体，经过三级受理过程后，信访问题就算三级终结了。但在实际工作中，“案结事未了”、“终而不结”的现象却普遍存在，缠访闹访行为一直像顽疾一样困扰着信访工作者。因此，信访工作者应转变观念，提高认识，不断提高做好新形势下信访工作的积极性和主动性。

二、信访案件“终而不结”和非正常访行为的原因分析

为了真实反映北京市P区信访案件“三级终结制”的现状，P区政府信访部门向笔者提供了该区2014年到2016年3年之间与本文相关的信访数据。笔者首先统计了北京市P区访民到区、市两级政府机关上访及复查复核情况（见表1）。

从表1可以看出，自2016年北京市推出“信访工作一单式”办理模式后，访民到P区上访的批次和人数有所减少，群众更多地选择到属地政府和责任单位反映问题；到区的复查件虽然有所增多，但大部分上访人即使对答复不满意，也不愿意到上一级机关复查、复核，一些上访人要的是结果，对结论性的书面答复并不按规定程序表达不满。

在此基础上，笔者又对P区反复到北京市上访老户的上访情况进行了统计（见表2）。

从表2可以看出，到市上访老户的人数比较集中，2016年到市上访人数虽有所增加，但多为涉法涉诉和纪检等非信访类事项。大部分上访老户要求政府机关给其出具文字答复，但也有极少数人不要答复。如果对答复不满意，也不依法依规申请复查、复核，而是反复到市里上访，这样就出现了本文开头所说的“终而不结”现象。

笔者认为，信访行为终结必须具备以下两个条件：一是信访动机消除。上访人的诉求得到满足，也就是中央一再强调的“对诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位”，老百姓的诉求得到解决，自然会息诉罢访。二是存在制约信访行为的因素。中央一再强调，对上访人“行为违法的要依法处理”，让上访人主观方面有“不敢为”、“不愿为”、“不屑为”等思想；客观方面有信访程序终结、信访秩序禁止、社会关系限制等等。结合具体实际，笔者认为，造成信访案件“终而不结”和非正常访行为的原因有以下几个方面。

（一）信访终结制度存在漏洞

一是对经过三级终结的信访案件的当事人如果再次信访与越级上访，应该如何处置，《信访条例》没有作出规定。由于“法无禁止皆可为”，这就为重复访、缠访甚至越级访的人留有了可乘之机。同时，由于缺乏处置此类上访行为的法律规定，导致公安和政府部门在应对此类上访行为时畏首畏尾、束手无策。如P区非正式编制教师反映的待遇问题，早已信访三级终结了，但上访人仍然不停地上访，当地政府和权属部门只能以做好稳控工作为主而无其他良策使这些人罢诉息访。二是信访部门法律地位不明确，信访部门没有司法部门的调查、审理、宣判的权力，信访干部到基层调查核实情况，基层干部、当事单位或当事人如果不配合，也没有强制性措施。解决问题要一味地依靠上级领导的指令和督促，信访部门权责不清，缺乏主动性。三是信訪终结制度与信访工作机制存在内在矛盾和冲突。如对信访人进京上访的处理，无论是终结的还是未终结的，有理的还是无理的，均由受理部门按照“来访必登”的要求，向信访人所在地的政府部门通报，这无形中就会形成个别信访人漫天要价、信访案件终而不结的恶性循环。

（二）信访事项的受理无时效限制

《信访条例》没有对信访事项设定时效限制，致使许多信访人在现今大环境和各种小气候的作用下，一涌而出，提出脱离历史条件的要求，或要求已经解决的事项施用现行政策，否则就不息访罢诉，重复、越级甚至非正常上访，为信访工作的处置带来很大的麻烦。如P区J镇S村曹某某反复到区政府上访，反映儿子张某1999年在小学篮球场玩时，被篮球架砸伤，其爷爷当时放弃了学校赔偿，决定自己医治，几年下来花钱不少，但张某仍落下了残疾，至今影响生活。从法律层面上讲，此信访问题早已过了法律诉讼时效，但上访人反复上访，且期望值很高，信访部门一时间也想不出解决办法来。还有J镇H庄的胡某某要求对20世纪50年代“四清”时的错误决定给其造成的损失纠正赔偿，等等，诸如此类上访案件还有不少。

（三）上访成本低、效率高，上访人价值认知有偏差

许多群众认为法院的公信力不是很高，通过司法途径解决问题费时又费力，即使是典型的涉法涉诉案件，群众也要到政府部门上访解决，尤其是个别上访人的信访问题在有关领导的重视下得到了化解，对信访群体触动很大，进而形成了“群鸟效应”。如P区上访老户95%以上为中老年人，他们大部分在思想上存在着“信上不信下”、“信访不信法 ”、“信闹不信理”的思维定式。这部分人大多性格偏执，且有着大把大把的空闲时间，其中，如果大领导能接待，对他们的虚荣心也是一次极大的满足。再如P区X街道的陈某某已经78岁， 她丈夫1987年被杀的案件早已有终审判决，2014年她自己一个人一年就上访了180多次。经过调查了解，发现她把上访当作了生活的一部分，如果不到政府门口坐一坐，就感觉浑身不自在，显然，这些人的价值认知出现了偏差。

（四）属地政府化解信访矛盾的手段欠妥

按照“属地管理，分级负责，谁主管谁负责”的原则，各级政府都向基层属地政府转送或交办信访事项，结果造成属地政府也就是基层政府“压力山大”。如果上级政府交办的信访事项是属地政府职权范围内的还比较好处理，如果不是属地政府职权范围内的事项，由于权责不统一，属地政府往往对解决这类问题“有心无力”，但保一方平安既是属地政府的重要职责，又是上级政府考评基层政府的重要指标，在这种两难困境中保平安就成了属地政府的重要选项。这种做法的负面效果非常明显，第一，在满足了上访人无理要求后，这部分人即使签订了息访协议书（这一协议书的效力尚待商榷），但也可能不遵守协议而选择重新上访。第二，会引发更多的访民效仿，使情况变得更糟。如编外民办教师群体多年上访要求解决待遇问题，政府满足了其部分要求，但却引发了另一个群体——村镇电影放映员群体的羡慕和效仿，这一群体也开始了上访。第三，这种不分是非曲直保平安的做法對法治、公平、公正造成了极大的损害，在一定程度上助长了那些无理上访者的嚣张气焰，使他们获得了更多的筹码，甚至以此来要挟政府，由此基层政府信访工作陷入了恶性循环 〔1 〕。

三、多措并举，依法终结信访案件

2014年，习近平总书记对信访工作作出重要批示，提出了“对诉求合理的解决到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理”的要求，这是今后一定时期内创新信访工作的总的指导方针。结合对习总书记这一要求的理解，笔者对信访案件依法终结进行了认真的思考，并提出了建议。

（一）相关部门应转变作风，树立群众观念，维护群众利益

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。由于当前《决定》所说的维护群众利益具有重大作用的制度体系还很不完善，群众利益协调、权益保障法律渠道还很不通畅，信访还没有被纳入法治化轨道，因此，缠访、闹访等非正常访行为就不会完全消失。又由于制度体系建设不可能一蹴而就，需要相当长的时间，非正常信访行为在短时间内就不可能得到根治。因此，各级党委政府和领导要转变观念，辩证地看待非正常信访现象，要把其作为社会主义初级阶段和社会转型期出现的一种常态化的社会现象来看待，树立群众观念，面对大量访民，既不能麻木不仁，对群众的疾苦不闻不问，也不要如惊弓之鸟过于惊慌，一味地强调稳定和秩序，或者急于求成，一有人上访，也不问青红皂白，就通知基层政府去解决处理，这样只会助长非正常访行为的发生，使基层政府陷于被动。要从维护群众利益的大局出发，妥善解决群众上访问题。

（二）依法规范信访部门的接访行为

《 决定》提出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为的错误行为。信访部门要严格遵守中央决定，要依据有关法律法规，对信访人的诉求按程序依规定办理。要坚决杜绝“法无授权乱作为”的情况，如以前信访部门对应当通过法院立案和行政复议解决的信访案件也给予了答复，这显然违背了“法无授权不可为”的原则和精神，不管答复的内容如何，只要答复，就是越权，就是行政部门对司法部门独立行使审判权的干扰，损害了司法权威，所以《决定》提出了诉访分离。实行诉访分离，有利于维护国家的法律权威和法治生态，有利于积极、稳定、可持续地保障群众合法权益，有利于信访工作的健康有序发展。对此，信访部门要积极支持政法机关依法处理涉法涉诉信访案件，尊重政法机关依法作出的结论；在党委和政府统一领导下，及时了解和掌握有关社会动态和社情民意，与有关职能部门一起做好教育疏导、帮扶救助和矛盾化解等工作 〔2 〕。

（三）依法做好信访案件的复查复核和督查督办工作

信访复查、督办机构代表的是人民群众，要让群众感觉你是在为他们着想、替他们说话，学会从群众角度看问题，设身处地地為群众着想，维护好群众的切实利益。信访终结工作不仅是一个工作过程，也是一个不断纠错的过程，更是一个为维护群众利益的过程，做好它有百利而无一害。复查复核机关代表的是上一级政府，要勇于主持正义，坚持按法律法规办事，如果复查发现下一级政府部门作出的答复意见书有错误，要限期责令有关部门进行改正。对争议较大的复查复核信访事项，应采取实地调查、公开听证、会商评议等方式，让更多的群众知晓，从而提高政府的公信力。对那些有了答复也不愿意复查的信访人，复查机构可以主动做上访人思想工作，为其代理复查，给对方一个最终有结论负责任的答复 〔2 〕。督查督办工作要坚持公开、公正、公平、合理的原则，要坚决“落实‘谁制造问题、谁承担责任、谁受到追究的问责机制” 〔2 〕，一定要分清责任和是非曲直，是谁制造的问题就找谁，不能因为访民来自基层，就简单地按照居住地原则把责任压给基层政府，更不能据此就认为基层政府的工作不到位就把板子打在基层政府身上，应以公开、公正、公平、合理的督查督办工作原则、方式方法，减轻基层政府的维稳压力。

（四）适时修改和完善《信访条例》

《信访条例》已经颁布施行12年了，在这12年里，我国经济、政治、文化、社会等诸多方面都发生了巨大变化，党和国家的方针政策也有许多重大变化和调整，社会现实的发展变化需要对《信访条例》作出适当修订和完善，如国家信访局主要领导人就认为，现行《信访条例》的主要问题是位阶较低、覆盖面窄、相关规定过于原则 〔2 〕。结合实际，应重点对以下几个问题进行修订和完善：一是对三级终结的信访案件的当事人如果再次信访与越级上访，应该如何处置应作出明确规定，从法律层面解决困扰信访部门的重复访、缠访、越级访问题。二是对信访事项没有设定时效限制的问题，应该遵循《民法通则》的规定，设定信访事项的信访时效最长不超过20年，凡是超过20年的，不管什么原因和理由，信访部门都不再受理，以此来划定上访事项的时间范围，防止个别人翻历史旧账，利用政府政策的适時变化而纠缠不休。三是对信访部门和信访干部调查、核实信访案件情况的权力、程序与相关方和当事人的关系等也应作出明确而具体的规定，以杜绝属地政府、当事单位或当事人不配合现象的发生。四是对信访工作机制也需进一步完善，应明确上级信访部门向信访人所在地政府部门通报情况只是履行告知义务，让属地政府知晓，没有其他任何附加条件，更不是对属地政府的考核，以防将压力层层转嫁到基层政府身上。

（五）依法规范訪民的上访行为

要采取宣传教育和建章立制等综合措施，提高群众尊法、守法、用法的意识，使群众在法治轨道上、法制框架内、法定渠道中依法合法表达信访诉求。互联网技术和现代信息技术已经深刻改变了信息的传播方式，信访工作也要紧跟时代的步伐，重视运用新媒体手段，采用群众喜闻乐见和易于接受的语言、方式宣讲、解读信访法律法规和信访知识，引导群众正确认识公民权利和依法维护个人权益的途径，提高群众尊法、守法、用法的意识。要正确区分上访行为的不同性质，正确引导和规范访民的上访行为，对于那些反映的不属于信访范围内的问题而群众确有困难的，也要想方设法积极给予帮扶协助，使群众感受到党和政府的温暖和关爱；对一些上访人到区、市政府反映涉法涉诉类案件，信访部门应给这些人主动介绍律师予以免费接待答惑，或者通过法律援助的形式引导上访人通过司法渠道解决。对于无理访、缠访和越级访，要加强思想教育和训诫，打消他们的侥幸心理，使其主动放弃无理要求。对于那些已经越过了法律的底线，以反映诉求为名实为聚集滋事、扰乱秩序等违法行为，要按相关法律规定严肃处理，坚决防止形成“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的错误导向，以维护良好的信访秩序，更好地维护社会的和谐稳定。

〔参 考 文 献〕

〔1〕秦小建.压力型体制与基层信访的困境〔J〕.经济社会体制比较，2011（6）：147-153.

〔2〕舒晓琴.把信访纳入法治化轨道〔N〕.人民日报，2015-02-

02（07）.

责任编辑 李 雯