浅析水务管理部门水利基础设施资金管控问题

曹晶珑

摘要：随着水利基础设施投资规模的增长，以及政府资金绩效评价的要求，水务管理部门需要加强对水利基础设施资金的管控，以此确保资金的使用实现其效果。文章通过对水利基础设施投资现状的调查研究，结合实际情况分析出水利基础设施资金的会计核算方法存在资本化确认不及时、无法提供投资总额信息、投资决策主观性强、出现反复投资等资金控制以及资金使用效果较难量化等问题。针对上述问题，结合水利基础设施资金使用特点，文章建议从设结合施建设及运行维护两个阶段，来进行资金管控。对于水利基础设施改、扩、建阶的工作特点，建议对作为“待摊核销”处理的资金建立投资台账，实现实时更新与信息共享，以此作為投资决策的依据，并通过预算整体把控该阶段的资金。而对于设施运行维护阶段，建议通过外购专业运维公司来提高资金使用效果，并通过合同、支付条款限制及监督检测来实现资金使用的控制。同时，还应该通过量化主观目标成果及成本控制，来实现此阶段的资金管控。

关键词：水利基础设施资金；投资台账；政府购买服务

自2005年以来，我国水利投资规划一直处于快速增长的趋势，复合增速高达24%。随着投资规模的不断增加，如何从财务角度通过对资金的有效管控，使每笔水利设施投资的资金都够切实达到预期投资效果、充分发挥社会效益，具有现实意义。

一、水利基础设施投资资金的主要特点

政府投资建设的水利基础设施可以分为，堤、坝、闸等水工建筑物，管线、溢洪道等溢洪设施，引水渠道及管线，管理房，水井，河道治理工程及其他设备、工具等资产。就目前来看，水利基础设施投资的资金主要用于水利基础设施改、扩、建等工程建设以及建成后设施的维修保养，具有以下几个特点。

（一）财政资金使用强调绩效评价

水利基础设施资金主要来源于政府投资，随着财经政策及法规的日趋完善，对水利基础设施投资的管控也越来越严，这就要求水务管理部门在使用水利投资资金时必须加强监管。近年来，政府投资的另一特点是强调绩效评价，重大的水利工程投资都要进行绩效评价。每笔投资是否合理、有效的使用，是否达到预期的防洪、水环境改善等效果，水务管理部门是否通过其对水利基础设施资金的使用达到其为公众服务的职能。

（二）较难确定水利基础设施资金最终流向

由于水利基础设施建设自身的特点，对于某一个项目的投资，在实际工作中，很难确定该笔资金是用于建造固定资产还是属于费用化支出。例如，河道治理项目，既包括河道护砌又包括清淤，作为整体完成的项目很难具体确定资金是用于清淤还是用于护砌。

（三）水利基础设施投资主观性比较强

水利基础设施是否该改扩建、什么时候改扩建、要达到什么样的效果等，主要依靠水主管部门及其上级部门的判断。例如河道治理，随着设计理念的改变或对环境要求的提高，就有可能重新投资治理。

（四）水利基础设施资金使用效果主观性比较强

水利基础设施投资的部分支出没有标准，需要依靠主观判断支出金额。资金支出要达到的标准也很难客观设定。如水环境改善工程，对于环境的改善程度或美化达到的满意度比较主观，衡量标准很难具体量化。

二、现阶段水利基础设施资金管控存在的主要问题

（一）会计核算资本化确认问题

由于水利基础设施较难确定资金最终流向，项目投资资金资本化确认成为现实中的问题，如河道护坡改造是费用化还是计入河道成本。针对上述原因，大部分水务管理单位，部分水利基础设施没有资产账，相关项目资金长期挂在基建账上，未转为固定资产并随实物移交。

（二）某项设施投资总额度不确定问题

根据基建相关会计制度，对于财政部门认可的不能计入资产的投资，应作待摊核销处理，经财政部门认可后冲销相应的投资。由于水利基础设施除确定的设备外，用于河道治理、河道清淤等具体资金均不适合确认为资产，因此在计入费用冲销后，会导致无法核算某项基础设施历年来年的投资总额度。

（三）水利基础设施反复投资问题

由于投资信息的缺乏，导致水务管理部门或其主管部门在做投资决策时缺乏客观数据支持，以致可能出现某条河道短期内反复投资，大量的财政资金投入失去了具体而准确的依据。

（四）资金使用效果无法准确计量问题

由于水利基础设施资金可见效果的主观性，导致无法准确计量投入资金的效果。投入多少钱用来达到什么样的效果，不能客观计量，也就无法判断投资决策的可行性，必然导致资金管控的失效，也会给绩效评价带来困难。

（五）水利基础设施资金结构安排不合理

通过实际调研可以发现，目前财政水利资金主要用在水利基础设施建设投资方面，而水资源和水生态保护投入较少。而且水利基础设施资金仍然大量用于工程建设，而对于设施的维护及保持相对较少。因此，虽然水利设施建设投资大，却由于维护不到位，未发挥其作用，还导致设施毁损，形成资金的浪费。

三、水利基础设施建设期资金的管控建议

针对目前水利基础设施资金管控存在的问题，在水利基础设施改、扩、建期间的资金管控，从财务角度看，应从以下几个方面进行完善。

（一）明确会计核算

1. 明确水利基础设施的资产确认范围

结合水利基础设施投资的特点，应及时明确形成固定资产的投资。如果工程投资所建成的水利基础设施符合财务对于固定资产的定义，能形成有形的资产，可以基本合理确定使用年限，具体包括：闸、坝等水工设施、管理房等。而其余水利基础设施建设划分为不能形成资产的投资，该类工程投资无法形成有形物，无法合理确定使用年限，具体包括：河道清淤、护坡、河道治理等。

2. 会计核算

对于可以形成固定资产的投资，按照基本建设会计制度的规定，计入交付使用价值，转为固定资产，并随实物交接管理单位。按照基建相关会计制度及财务管理规定，非经营性项目发生的江河清障、水土保持及其他经财政部门认可的不能形成资产部分的投资，作待核销处理，在财政部门批复竣工决算后，冲销相应的资金。

3. 施工方、监理方及水务管理单位加强对资料的收集汇总

为了准确进行会计核算，需要明确的资金流向明细，首先，水务管理单位要对所需资料提出明确要求；其次，施工方要根据要求建立资料收集汇总体系，确保财务资料完整、准确的收集；最后，监理方要对施工方提供的资料进行确认，确保最终提交水务管理单位的清单资料划分无误、金额准确。

（二）建立水利基础设施投资台账

按照基本建设会计制度的规定，不能形成资产的资金最终进行冲销，这样就导致了本文前述的无法准确核算投资总额的问题，因而导致了财政资金的失控。因此，除按会计制度进行核算外，需要利用现代化信息系统建立投资台账。

1. 投资台账内容

该台账以水利基础设施投资类别为依据，具体包括，投资项目、时间、投资金额、采用的措施、实施效果。如河道治理项目，具体明细到每条河道，每次对该河道进行投资时，都准确计入投资启始时间、工程建设跨度、建设的主要内容、计划达到的效果、采用的措施等。

2. 动态实时更新台账

除每次进行改、扩、建更新资金台账外，实时更新资金使用达到的效果。如以改善水环境为目的河道治理项目，可以将改、扩、建后水环境的变化情况定期进行更新记录，追踪该项目投资效果。以便于了解投资所产生的效果变化以及建设时采用的方式是否合理，进而对该项目的投资决策进行判评。

3. 财政共享数据

水利基础设施投资台账，主要由水务管理部门进行建设和维护，同时建议对接财政部门，与财政部门共享信息，有利于财政部门监督资金的使用，同时，还可以为下拨水利基础设施运维资金提供决策依据。

投资台账的建立和使用，有利用通过对水利基础设施资金投入和使用效果的实时管控，为水务管理部门及其上级部门提供信息，辅助其投资决策，改善资金使用主观性问题，提高财政资金使用效率，也为绩效评价提供相应的依据。

（三）加强预算管控

1. 以预算为工具对水利基础设施资金进行管控

建议通过合理编制预算，确定水利基础设施改、扩、建资金使用的最高限额；通过对预算执行的管控，对设施建设期间的支出进行把控；通过预算分析，对设施建设的资金使用情况进行总结、改善投资决策。

2. 预算的编制及使用

水务管理部门应结合本部门的工作重点及计划，拟定下年度水利基础设施改、扩、建项目计划，该计划应符合水务管理部门的职责重点，水事务发展的整体趋势。在初步计划的基础上，由专业人员编制具体项目的预算数，要考虑全面、金额准确，最后汇总成下一年度的预算。水务管理部门必须严格监督预算执行，才能发挥预算对资金的管控作用，如果在建设过程中发生偏离预算数的情况，要按原审批程序重新审批，并要有合理的理由。当然，预算执行取决于预算编制的优劣，还要求预算编制要细化项目，具体细化到什么时间做什么项目，某项目什么时间做什么事情，这样才能及时发现偏差，并予以改正。

当然，由于预算编制复杂，投入时间、人员、资金成本大；预算编制过于精细，资金使用上就缺乏灵活性，也减少了节约资金的可能。预算编制过于粗放，就不能达到控制的目的；凡纳入预算的项目，都要求按计划执行，但随着实际情况的变化，项目可能存在不合理性。

四、水利基础设施运维期资金的管控

（一）优化水利基础设施资金支出结构

由于现实中的“重建轻管”的问题，政府应合理增加水利基础设施运行维护的费用。水利设施的运行维护资金的使用，是保证设施建设资金不被浪费、设施正常运转、发挥功效的保障，水务管理部门应该合理安排水利基础设施资金，根据实际需要增加运行维护资金的分配。

同时，水务管理部门应开阔思路，将基础设施资金使用的范围增加到如水土涵养、水资源保护等方面的投资，以便适应社会对于水务工作新的要求，以及强调可持续发展、生态链建设、水资源稀缺的现状。随着科学技术的发展，水利基础设施资金可以用于投入信息化建设，以便于更好的为水利基础设施运行维护服务。

（二）采购专业公司实施运维

目前水利基础设施运行维护资金是由水务管理部门下属单位具体使用，因此存在水平参差不齐、资金使用效果不一致。水务管理部门对于下拨到各单位的资金失去了管控，导致资金浪费或挂账，无法实现预期的使用效果，也是前文提到的水利基础设施不能得到很好维护的原因。而专业的公司具备所需专业的设备及技术能力，可以实现规模效益，很大程度上提高资金的使用效果。

1. 专业机构的遴选

目前国家正大力推行政府购买服务、PPP模式等，水利基础设施运行期间的资金也可以借鉴该种方式，委托相关专业公司实施。专业机构的选择是委托成功的关键，只有找到合适的公司，才可能真正发挥资金的使用效果。这就要求，所选取的公司必须具备相应的专业能力，应结合公司的规模、业绩、提供服务的保障及资金等综合因素进行选取。同时，水利基础设施使用的资金为政府投资，必须按照政府采购法规定的程序实施。

2. 合同签订及资金支付

服务合同是对所选取公司的法律制约。水务管理部门必须斟酌服务合同条款，双方对于重要的服务内容及权利义务进行规定，并严格按照合同执行。还要在合同中明确规定服务需达到的标准及资金使用带来的效果。

水务管理单位还必须根据所采购服务的特点，在合同中明确规定支付的比例。合同应明确资金支付条款和支付程序以及支付达到的效果，建议在合同中规定资金支付要与达到的效果相匹配。资金的尾款要根据检测结果或评审结果支付。如有必要，需预留质量保证金，在服务期过后一段时间内支付。

（三）实时监测资金使用效果

1. 量化主观效果

水利基礎设施资金运行维护期间的资金使用关键在于其达到的效果。而运行维护的效果又很难计量。这就需要水务管理部门考虑如何将主观效果进行量化，进而实现实时监测资金使用的成效。如绿化保洁，可以规定绿化的范围、绿化保持的时间、河面无漂流物面积等项目，并根据重要程度规定分数比例，最后算出综合分数。

2. 使用专业监督机构

使用运行维护资金，可以考虑聘请专业的监督机构。如使用药剂改善水质，建议撒药后，定期或不定期的由专业机构对水质状况进行检测。水工设施维护，除服务方有专业机构实施外，还可以考虑聘请监理机构监督实施等

（四）资金成本控制

1. 通过预算编制实现成本控制

水利基础设施运行维护阶段的资金使用，建议进行成本控制。该笔资金大部分纳入了财政预算。因此要结合预算对成本进行控制。在预算编制期间，水务管理部门要根据实际需要编制运维预算，要有充分的理由和认可的标准。可以借助本文上述投资台账所提供的信息编制预算，财政部门也可利用该信息审批预算。

2. 通过采购谈判实现成本控制

水务管理部门在進行货物或服务采购时，一定要考虑成本效益原则，尽量降低采购成本，并通过谈判来在保证质量的前提下，节省成本。这就要求水务管理部门需要根据相关法规及采购的内容，合理选择采购方式，并在选取服务商和供应商时，就要考虑到成本。

3. 通过制定支付标准实现成本控制

水利基础设施运维资金的使用标准较难确定，这就使水务管理部门在选择服务对象时，无法准确定义支付标准，有可能导致成本失控。如绿化保洁支出，河道需要达到什么样的绿化水准，达到该水准所需资金支付的标准是什么，都需水务管理部门予以考虑。并应结合资金使用实现的效果来确定资金支付的标准。

4. 通过预算分析实现成本控制

水利基础设施运行维护资金使用过程中，一旦有偏离预算的现象，需引起注意，查明原因，是由于管理失误，则及时纠正；是由于预算编制不合理，则进行预算调整。水务管理部门不能因为本年度预算已经下达，就不再考虑各种可以降低成本的可能，如确实可以减少设施维护成本，则应与财政沟通调整预算，做到对水利基础设施资金额度的整体节约。

总之，相关部门应根据水利基础设施资金的使用方向，分别从建设和运行维护两个阶段加强水利基础设施资金管控力度，实现水利基础设施建设的社会经济目标。

参考文献：

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[4]候金明.浅议加强水利工程建设资金监管的措施[J].现代经济信息，2016（01）.

（作者单位：北京市朝阳区水务局）