浅析政府PPP 项目实施过程中内部控制问题

徐峰

【摘 要】随着政府PPP投资项目范围越来越广，投资规模也日益加大，规范政府PPP项目的具体操作，促使其依法律和制度进行，尤其是加强PPP项目内部控制成为摆在政府面前的一项重要而紧迫的任务。本文在分析政府PPP项目内部控制现状及加强其内部控制的重要性基础上，通过近期发生的具体案例，对政府PPP项目在实施过程中单位层面和业务层面存在各种问题与缺陷进行了深入探讨，并针对性的提出了加强政府PPP项目内部控制的对策建议。

【关键词】政府PPP项目；内部控制；投资

一、引言

2014年下半年以来，PPP项目在中华大地上迅速铺开，如雨后春笋迅猛发展。从财政部颁布第一批PPP示范项目开始，数以万计的PPP项目，数以千万计规模的PPP投资在各省市迅速铺开。政策连续出台，形势不断向好，催生了PPP项目不断呈“井喷式”增长，可谓“形势喜人”。PPP作为一个新兴的领域，同时也是一个新兴的行业和专业，政策虽然向好，形势固然喜人，但在PPP项目大力发展快速推进的过程中，作为PPP项目发起方的政府方，面临的诸多问题和困惑是不能回避也不容忽视的。

以前政府通过举债和出卖土地作为地方政府预算外资金主要来源，但随着房地产市场及国家政策变化，地方政府通过这两种方式融资严重受限制，PPP项目引进并实施如及时雨很快得到地方政府认可并接受，但是PPP项目在政府运作过程中，有的是一知半解，有的是“勉为其难”，更多的是“摸着石头”走“硬着头皮”干，这种现象必然给PPP实施带来问题和困难，留下风险和隐患。现实中已经存在的PPP项目推进较慢，不规范操作，以及PPP实施过程中不断涌现新的问题和矛盾，以上现象给政府带来很多不良后果和反映，可见加强规范PPP项目内部控制成为摆在政府面前一项重要而紧迫的任务，尤其是政府要完善和排除单位层面和业务层面内部控制存在问题与缺陷，现分别阐述如下：

二、当前政府PPP项目实施过程中内部控制存在的主要问题

1.单位层面内部控制存在的问题

（1）内部控制机制建设存在的问题

2014年下半年以来，国务院、财政部、国家发改委等连续发文鼓励PPP发展并规范PPP的实施，尤其是财政部根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定的财金[2014]113号文及国家发改委的一系列文件等对PPP项目的实施具有直接的指导作用，而且完全可以用于实践操作，只要认真学习就能及时掌握有关PPP的政策精神和实战技巧。但政府部门不及时学习和领会国家层面有关PPP的政策精神和导向，而导致政府违规。例如：广东揭阳垃圾处理PPP项目招标涉嫌违规操作。

（2）内部控制关键岗位工作人员管理存在的问题

缺乏懂PPP运作专业人才，无法知晓PPP实施过程中的各种风险和隐患， 作为政府方PPP的专业实施机构，缺乏PPP操作的知识和专业经验，“外行人做内行事”，没有根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号） 的规定工作，很多政府部门完全是被动地成为了PPP项目实施机构，自己也不懂PPP专业知识，也不知道自己到底应该做些什么，也没有具体的内设科室或专门人员来对接对内对外的工作。现实是，政府方这类专业人才也有，但专业程度和深度是远远不够的，尤其是对PPP涉及的各类专业领域专业知识度熟悉和掌握的人更是没有。所以，面对咨询机构提供的实施方案看不明白也无从下手，更不知道如何去发现问题和提出问题，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

2.业务层面内部控制存在的问题

（1）预算管理存在的问题

国家审计署2016年6月底公布的数据显示，截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龙江4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺；2017年1月初，财政部曾分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会2个部委，以依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为，“要求严肃问责，并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”，并将结果于2月3日前反馈给财政部。

針对上述新现象，地方政府提供的承诺函、担保函的作用不仅是担保而且以财政资金作为风险兜底的操作，实质上是地方政府变相举债。财政部相关政策明确要求，严禁借PPP项目保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。

（2）收支管理和资产管理存在的问题

中国社科院原副院长李扬表示，中国的债务问题虽然严重，但不会发生债务危机。中国离债务危机还很远，中国政府拥有大量的资产，现在资产总额远远超过债务总额，即使我们的负债出了问题，也有能力解决。

现在政府经常用GDP、政府性资产与政府性债务相比较，作为衡量政府负债的财务风险标准，结果表现政府抗风险能力是很高的，可尽情的举债，政府PPP项目是很有保障、风险性很小的。笔者认为笼统的用GDP和政府性资产作为参考值是不准确的，以此作为计算口径的数据不科学，容易造成财务风险。

（3）合同管理存在的问题

政府在人事管理方面不同于企业，政府是“铁打的营盘流水的兵”，往往是新官不理旧账，为了个人政绩拼命做一些PPP项目，并没有从本地政府财力出发，进行科学论证分析就盲目上马，从而造成政府债台高筑甚至被逼寅吃卯粮，本地经济发展动力越往后越不足。

另外，2016年11月，国务院办公厅发布《关于印发<地方政府性债务风险应急处置预案>的通知》（国办函[2016]88号）。同时财政部印发《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预[2016]152号），明确了地方政府性债务的分类处置原则。通知要求对地方政府债务，地方政府依法承担全部偿还责任，中央原则上不救助。如果地方政府PPP项目不注重合同管理，盲目运作，缺乏可行性，很容易出现信用风险从而引发政府法律风险。

三、政府PPP项目实施过程中加强内部控制的对策建议

1.单位层面内部控制的对策建议

（1）加强内部控制机制建设的对策建议

建议政府建立科学、合理、有效的内部控制组织架构和工作机制，尤其是充分发挥内部审计、纪检监察部门的作用并且建立健全议事决策机制和关键岗位责任制， 为PPP 项目在实施过程中创造一个良好的控制环境，从而预防政府因对PPP认识不足出现违规而引起的风险。

（2）加强内部控制关键岗位工作人员管理的对策建议

建议政府要重视专门机构建设，重视关键岗位专业人才培养。政府可将设立的融资平台作为实施PPP项目的专门机构，不断加强员工及专业技术人员PPP专业知识培训和职业道德教育，不断提升员工及专业技术人员的素质。

2.业务层面内部控制的对策建议

（1）加强预算管理的对策建议

地方政府首先要转变观念，将PPP项目完全进行市场化操作，由政府设立的融资平台作为项目主体，地方政府只是管理和决策部门，严格按照《中华人民共和国预算法》的有关规定进行预算业务控制，将每年应支付给融资平台款项纳入政府预算并做好预算绩效管理，这样地方政府完善了债务管理制度，有效防范了地方政府违法违规融资担保行为，切实化解了财政金融风险。

（2）加强收支管理和资产管理的对策建议

政府性负债的PPP项目，其未来还款来源主要是以后政府性现金流入量，所以政府应该根据PPP项目的还款期限和额度，认真分析和研究政府未来现金流入量能否保证在还款期内足额还本付息，以免出现政府信用危机，GDP指標并不能充分衡量政府性现金流入量。所以央行行长周小川强调“中国中央政府债务占GDP比例不是很高，但需要去调整中央政府和地方政府之间的关系，调整财权、事权以及调整地方财政政策的限度。此外，货币政策在经过多年的量化宽松之后，目前全球已经到达了这次周期的尾部，这意味着货币政策将不再是宽松的政策。”地方政府要充分领会周小川行长的讲话内涵，在做PPP项目时要以自身财力而行，从而有效规避和防范因国家相关政策和货币政策调整而带来的风险。

政府性国有资产并不能全部作为有效资产为政府PPP项目提供抵押贷款，如一些公共基础设施和涉及民生项目的资产应从总资产中扣减，政府应将有效的国有资产按公允价值评估后作为PPP项目抵押贷款资产或将PPP项目资产证券化。

所以政府要做好收支业务控制和资产控制，分析并抓住收支业务、资产控制方面的主要风险和关键控制环节，积极、主动的采取有效的控制措施，通过制定制度、实施措施和执行程序，对政府PPP项目的风险进行防范和管控。

（3）加强合同管理的对策建议

为避免政府PPP项目信用风险和法律风险的发生，政府相关部门要严格执行财金[2014]156号文“关于《规范政府和社会资本合作合同管理工作》的通知”，切实做好PPP项目合同管理工作，明确PPP项目合同订立的范围和条件，对合同履行情况实施有效监控并加强对合同登记的管理，从而让政府实时掌握按时履约的信息。老百姓常说：“有多大粽叶就包多大的粽子。”政府在新上PPP项目前应该进行充分的可行性分析、量力而行，政府作为行政主管部门要首先做到依法行政、诚实守信，这也是依法治国的最基本要求。

四、结束语

管理学家德鲁克曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”政府是政策及相关法规的制定者同时也是带头执行者，而将政策及相关法规落实于PPP项目各相关部门，使各部门正常有效地运作，这是政府的主要职责和责任，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可以兼顾合作各方利益，以增强其合作积极性和社会认同感。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。但是政府在PPP项目中要定好位、明确自己职责，抓好自身内部控制规范，防范各方面风险，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。政府本是PPP项目政策法规的“制定者”和“监督者”千万不可成为项目的“违规者”，所以加强规范政府PPP项目实施过程中的内部控制，从而提高政府形象和其执政能力是具有非常现实意义。

参考文献：

[1]陈应平.当前形势下PPP项目实施的风险与对策[J]. 现代经济信息，2017（3）：200-201.

[2]臧俊恒.PPP项目中政府法律风险识别与防范[J]. 武汉职业技术学院学报，2016（1）：29-32.