我国政府采购中的寻租行为及防治研究

王珺+董飞

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

[摘 要]人类寻求的直接的非生产性利润的非生产性活动即寻租行为，对社会经济市场及经济生活大环境都具有极大的负面效应。在我国政府采购规模逐步扩大的背景下，越来越多的寻租行为不断出现，不仅浪费了社会资源，降低了经济发展效率，也给市场公平竞争的稳定环境造成了巨大冲击，更使社会形成腐败滋生、猖獗的温床。若不进行有效防治，势必会造成更严重的后果并损害政府公信力。因此，本文将剖析政府采购活动中的寻租行为，探究该行为的表现及原因，进而对其防治提出有效建议。

[关键词]政府采购；寻租行为；防治

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.083

[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）10-0-02

1 政府采购中的寻租行为

1.1 政府采购中寻租行为的内涵

布坎南认为，人们凭借着政府保护进行的寻求财富转移而形成资源浪费的活动就是寻租行为。一个人在寻租，说明这个人在某事上进行了投资，被投资的这种事情实际上没有提高，甚至降低了生产率，但确实给投资者带来了一种特殊的地位或垄断权利而提高了投资者的收入，租金也就是由此所得的收入。寻租行为的本质是一种对既得利益进行再分配的非生产性活动，本身并不能产生价值，但通过利益的再分配使财富由劳动者向非劳动者转移。寻租行为包括设租和寻租两个方面。

在我国政府采购活动中，政府采购资金的提供者——纳税人，将公共权力委托给政府部门的相关代理机构，由代理方通过供应商采购所需的货物、工程和服务。在这个过程中，一方面，代理方掌握着资金的使用权和采购权，而“理性经济人”的特性意味着其寻求自身利益最大化，会人为设置需求障碍，制造一个获取超额利润即“租金”的条件，这是设租；另一方面，我國政府采购活动中涉及的商品、服务、工程数量和价值往往较大，因此供应商之间存在激烈的竞争，而缺乏竞争力的供应商为追求更高利益，往往会通过贿赂、买通代理人等非法方式进行寻租，谋求供应特权。

寻租行为往往与政府过度干预经济、垄断有关，且这种行为会对经济市场的公平竞争造成严重破坏，也会带来社会资源浪费等诸多负面效应。

1.2 政府采购中寻租行为的表现

1.2.1 采购主管部门和集中采购机构之间的寻租行为

首先，政府采购主管部门负责制定政策、程序、采购规模及限额标准等政府集中采购的要素；其次，采购主管部门还拥有采购审批权，这会直接影响物品使用单位的抉择。因此，为了达到获取采购权、降低限额标准甚至增扩权力范围等目的，采购机构可能会向采购主管部门寻租。

1.2.2 物品使用单位和采购主管部门之间的寻租行为

《政府采购法》使政府集中采购机构拥有的物品采购权增大，也正因为如此，为维护本单位的采购权，增加设租的筹码，物品使用单位可能会在采购活动前向采购主管部门寻租。

1.2.3 供应商和集中采购机构之间的寻租行为

由于政府采购往往是大规模采购，很容易造成垄断。由此，集中采购机构就具备了较大的设租筹码，许多供应商在利益的驱动下，倾向于寻租以获取高额利润。

1.2.4 供应商和物品使用单位之间的寻租行为

一方面，物品使用单位拥有验收权，在其采购权被削弱的情况下，可能会促使其在验收活动中进行设租；另一方面，质量不达标、缺乏竞争力的供应商为顺利通过商品验收，可能会对物品使用单位寻租。

1.2.5 供应商和采购主管部门及结算中心的寻租行为

就主管部门而言，供应商为了得到供应权，可能会直接利用高额佣金等手段向主管部门寻租而省去向每一环节寻租的过程。就结算中心而言，供应商为避免货款被拖欠，为了加速资金周转，也可能会对结算中心进行寻租，使自身权益在结算中心处罚、监管机制不健全的情况下得到保障。

2 政府采购中寻租行为的原因

从上述表现可以看出，我国政府采购活动中寻租行为出现的主要内部原因是利益的驱使。“理性经济人”假说认为，即便是政府官员，也会以寻求个人利益、追求个人满足程度最大化为基本动机，因而，在政府执行采购任务的过程中，各单位往往会将追求个体利益与企业谋取自身利益的动机联结起来进行设租、寻租，或在不具备监管等外部条件的情况下尽可能地“钻空子”，以获得超额利润。具体而言，外部原因主要有以下几方面。

2.1 法律制度不完善

首先，《政府采购法》这部指导性的法律具有全局性，需要一套健全规范的体系与之配合才能发挥最大效用。然而，截至目前，依旧有相当规模的相关配套法律法规亟需制定，如特殊要求项目的采购制度、政府各部门职权分配、采购限额规范等尚不明确，阻碍了法律作用的发挥，进一步提高了寻租行为滋生的可能性。

其次，地方颁布的相关法律法规存在滞后性，导致整个法律体系出现不统一、不协调的问题。不同的地方政府对《政府采购法》的认识往往不同，制定地方法规的时间节点也存在差异，各地方情况差异也使体系的落实和协调难度较大，这些都导致地方制度难以上升到法律的高度，操作性和实施效果较差。

最后，个别地方政府采购方面的预算编制和执行具有较大的随意性，普遍存在追加预算、随意变更政府采购计划的现象，同时还存在采购项目申报没有合理的约束和标准。这些地方松散体制下的政府采购必然夹杂着个人利益和政治利益，直接影响政府采购的正常化、合理化。

2.2 监管机制不健全

政府采购在我国发展中，供应商对此产生质疑并需要投诉的，均可向作为政府采购监督部门与管理部门的财政部门提出，而财政部门又是政府的下属机构，这导致无法保证财政部门在处理问题时保持绝对独立。此外，一些地方财政部门会同时赋予采购中心采购、监督、管理等职能，但轻视监管，导致监督管理机制混乱，提高了各部门参与寻租的可能性。因此，建立独立的监管部门和合理的制衡机制尤为重要。

同时，监督资源不足，纳税人的“搭便车”心理等导致监管机构无法有效履行监管职责，甚至造成无人监督的状况。

2.3 信息不对称

一方面，政府采购活动专业性较强，因而，政府采购人员一般比委托者、供应商拥有更多可靠、及时、相关的信息。通常情况下，拥有更多的有效信息意味着拥有更大的竞争力，相关部分为了获得有效的政府采购信息，普遍存在向采购人员等进行寻租的现象。同时，采购人员也可能将有效、可靠的信息作为筹码进行设租，以实现个人利益最大化。

另一方面，目前，我国不具备较为完善、效率高的政府采购信息传播系统。当前，政府的采购信息或利用网络进行公开，或借用媒体渠道进行宣传推广，或由采购发起人直接将信息发送给达到标准的相关供应商。模式的单一的信息公开方式提高了掌握采购信息的官员利用信息垄断进行设租的可能性。此外，部分地区由于客观原因未能在政府采购网络平台上及时公开信息也加大了寻租、设租的可能性。

3 政府采购中寻租行为的防治

3.1 健全政府采购相关法律法规，规范政府采购运行机制

3.1.1 完善《政府采购法》并健全相应的配套措施

与政府采购相关的法律法规存在冲突及漏洞是寻租行为频发发生的最直接原因，因此消除冲突、填补漏洞至关重要。各级政府要以《政府采购法》为中心，对供应商资格要求、采购代理机构资格标准、仲裁程序及考核标准等方面进行明确界定和补充，实现有法可依，执法必严。

3.1.2 制定合理的政府采购地方性法规

政府采购法的有效落实是一个系统性工程，因此地方政府应根据《政府采购法》等制定出与地方情况、政府采购特点相适配的政府采购地方性法规，规范地方政府采购活动，实现“自上而下”与“自下而上”的合理循环，从而降低设租行为和寻租行为发生的可能性。

3.2 健全政府采购监管机制

如果不对权利进行控制，就容易发生权钱交易等现象。因而，必须加快完善政府采购监管机制，从而充分发挥内外部的监管作用。首先，就内部监督而言，应确保采购权、验收权、付款权三权鼎立，采购当事各方，即采购主管部门、集中采购机构、供应商、结算中心、物品使用单位之间形成相互制约的机制，同时明确各当事人采购权限，细化监督职责，一旦出现违法行为，及时控告检举，以进一步促进政府采购健康、有序运行。其次，外部监督需要从监察部门与社会监督入手。一方面，司法、监察、审计等部门应加大对政府采购活动的监管力度，并根据采购方式的不同明确监督重点；另一方面，充分发挥媒体传播和社会监督的作用，将招标活动公之于众，定期披露采购情况及相关报表，尽可能保证政府采购活动信息发布公开、准确、透明。

3.3 加强惩治力度，加大寻租成本

任何寻租行为必然伴随着设租人与寻租人的成本—效益分析，当人对收入的期望值远高于成本的期望值时，就很可能进行寻租以谋取更大利益。而加强惩治力度能提高寻租成本，降低寻租行为发生的概率。因此，应从严惩治设租、寻租行为，视情形恶劣程度合理制定处罚制度，使寻租者放弃寻租。

3.4 普及和完善电子化政府采购

目前，电子化政府采购逐渐兴起。该模式一方面会增加采购效率，降低寻租发生率；另一方面，釆购模式转化为政府采购人员—网络—供应商的模式，政府采购活动的全流程通过电子记录在案，可以及时公开采购活动规范、标准等信息，极大促进了采购活动各项信息公开、透明，抑制了寻租行为的发生。因此，政府要努力实现电子化采购，制定统一完备的采购目录，普及并完善电子化政府采购。

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