农村宅基地使用权流转制度的改革与完善

李刚

文章编号：2095-6835（2017）10-0132-02

摘 要：小康社会的构建侧重于农村经济建设，而“三农”问题的把控，应以土地资源合理规划为前提。因土地资源涉及耕地和宅基地等内容，其宅基地制度的制订与土地安全、经济发展息息相关。但受到市场、社会需求的影响，导致宅基地使用权非自愿、隐性流转问题频发，制约着国家经济的发展。针对此，以农村宅基地使用权流转制度现存问题为切入点，对其流转制度改革与完善提出了几点看法。

关键词：农村宅基地；土地制度；流转制度；耕地

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.10.132

土地安全为国民之本。长久以来，社会制度与土地制度的关系不可分割，在此期间地主和农民间剥削、被剥削关键点为土地。在土地私有化的条件下，宅基地制度的形成对土地公有制起到了促进作用，即实现所有权、使用权的分离。不可否认，宅基地制度通过对农民生活、耕地、户籍等制度的约束，对社会稳定起到了巨大的作用。但因“一刀切”现象的存在，导致农民利益受到侵害，致使宅基地制度的作用“力不从心”。

1 农村宅基地使用权流转制度现存问题

1.1 宅基地使用权

宅基地，顾名思义即为住宅型用地。依据国家土地管理制度，宅基地、农村土地、经营性用地属于农村建设用地的重要组成部分。现阶段，无论是《民法通则》《土地管理法》，还是《物权法》均未对宅基地使用权的含义及相关内容予以表述，但在《物权法》规定中，宅基地使用权者可依法享有集体土地占有、使用的权利，同时，可利用该土地建造住宅/附属设施。对此，王利明等学者将宅基地使用权定义为：农村集体组织者享有集体土地住宅建造和居住的权利；以农村居民为界限，对自行建造住宅依法享有占有和使用权；城镇/农村居民在国家集体住宅建造中依法享有居住权。

王卫国等学者认为，经国家批改委将集体土地分发至农村居民，其中，涉及未规定使用权限/期限的住宅使用权。笔者结合以上学者的思想观念，将宅基地使用权定义为：农村居民可依法享有集体土地归属权，同时，一并享有土地占有、使用、住宅建造等权利。

1.2 宅基地使用权流转

流转即指在特定环境下实现事物主体权利的转移，以此满足事物双方的需求。而宅基地使用权流转是使用权产生和变更、消灭与转移的过程。从广义上来讲，宅基地使用权申请、继承与转让、政府征用均属于宅基地使用权流转；在狭义层面，任何形式主体以宅基地使用权买卖/协议的方式获取物质利益，即为宅基地使用权流转。

在当前社会中，依据《关于各地对社员宅基地问题作的一些补充规定的通知》，初步实现宅基地制度制订工作，同时，对房屋流转问题予以明确限制。因宅基地使用权流转和土地使用权流转存在明显差异，导致其具有多样化流转形式、复杂性流转关系、房地一体化的特点。

1.3 农村宅基地使用权流转制度现存问题

1.3.1 公私权冲突

结合《物权法》相关内容，宅基地使用权以用益物权为基准，而在此过程中对物权的表述则为私权。然而，在《物权法》152和153条规定中，对农村宅基地使用权予以约束，即在规定农民占有权、使用权的同时，对宅基地收益/处分的权利实施限制。此外，土地资源稀缺，在权属利益相互矛盾的前提下，易出现公私权冲突问题。以公权影响下的农村宅基地使用权流转制度为例，其流转制度的制订富含公权色彩，比如对宅基地使用权获取、转让等行为的制约，导致农村宅基地使用权受到严重制约。

1.3.2 生产要素、社会保障衔接问题

土地資源作为生产要素，在明确产权、提升资源利用率等方面均具有良好优势。但农村宅基地利用模式以粗放式为主，比如宅基地闲置、空心村问题尤为严重，而在经济相对发达的农村地区，农民各户宅基地2处及2处以上比例占据15%，不仅无法实现宅基地基础利用，还对其高效利用政策的落实产生了影响，即宅基地生产要素功能障碍是制约农村宅基地使用权流转制度形成的主要因素。

2 农村宅基地使用权流转制度的完善

2.1 遵循正确原则

土地制度包含农村宅基地使用权流转制度，其具有公权属性、私权属性特点。对此，如果要想做好农村宅基地使用权流转制度改革工作，则应遵循自愿原则、国家适当干预原则、耕地保护原则、合法性原则、公平性原则等正确原则。

2.1.1 自愿原则

作为宅基地使用权农村居民个体，依法享有使用权流转意志与自由，任何组织或个人不可对其实施强制支配与控制。在此过程中，自愿原则并不具备无条件和无限制的优势，而是应在法律允许范围内，倡导宅基地使用权流转自由。

2.1.2 国家适当干预原则

国家政府通过宅基地使用权流转政策、法律制度的制订，在公共利益维护的基础上，对弱势群体加以保护，从而体现正义、公平。国家适当干预原则重点强调“适当干预”，即在法律制度内，政府部门不可“为所欲为”，而是应在宅基地使用权流转中保证农村居民的利益。

2.1.3 耕地保护原则

政府部门作为农村宅基地使用权流转关键角色，不仅应以居民服务、居民利益作为衡量标准，还应结合基本国策，对土地变更问题予以监管，比如以耕地保护为前提，限制宅基地使用权流转；以使用权流转为名，对耕地使用权实施更改。

2.1.4 合法性与公平性原则

农村宅基地使用权流转不可仅依据政府力量，还应结合农民利益，使其在满足自身利益的前提下，确保流转工作的顺利开展。

2.2 制订权属登记制

宅基地使用权流转以权属为基准，其户主依法享有使用权。在此过程中，户分为户籍、成员资格2种形式，在进行宅基地使用权“户”明确时，应综合考虑以上2种形式，从而避免“空户”的出现。此外，宅基地客体的明确可为流转工作的开展创造有利条件。虽然现阶段宅基地权属登记制度尚未统一，但各地政府均通过自行土地制度的完善，对各户宅基地使用面积进行具体规定。从整体上来看，宅基地使用权权属登记制度的制订不仅可实现产权明晰，还有助于政府部门对土地资源的合理把控，用以保证土地安全。

2.3 拓展产权交易范围

农村居民各家均涉及宅基地，但因集体流转制度的限制，致使部分宅基地闲置，加之农民已在城市内购房，为了获取相应的置业资金，如果宅基地无法流转，则会延误农村城镇化的速度。针对此，政府部门可通过宅基地使用权流转交易范围拓展的方式，对土地资源予以合理规定，即在不改变宅基地用途的前提下，城市居民享有农村宅基地购买权。除此之外，政府部门还可利用宅基地使用权交易模式规范的方式，以交易条件、交易程序和利益分配的明确，对农村宅基地使用权流转进行合理控制，比如使用权转让、抵押和继承、置换等行为。

3 结束语

综上所述，宅基地使用权流转制度的制订对农村经济、社会发展的作用不言而喻。虽然当前农村宅基地使用权流转制度面临公私权冲突、生产要素、社会保障衔接等问题，但可以以农民利益为基准，通过遵循正确原则、制订权属登记制、拓展产权交易范围等手段对流转制度予以改革优化，从而保证土地安全。

参考文献

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〔编辑：张思楠〕