长三角城市群发展过程中创新创业人才发展

严 利，叶鹏飞

（1．科学技术部a．科技人才交流开发服务中心，b．人才计划与评价部，北京100045；2．中国劳动关系学院工会学院，北京100048）

·社会理论与社会建设·

长三角城市群发展过程中创新创业人才发展

严 利1a，b，叶鹏飞2

（1．科学技术部a．科技人才交流开发服务中心，b．人才计划与评价部，北京100045；2．中国劳动关系学院工会学院，北京100048）

在长三角城市群转型提升、创新发展的关键阶段，创新创业人才的支撑作用尤其重要。从分工理论、人才集聚动力理论和GEM框架等分析视角来看，长三角地区创新创业人才发展中的主要问题是，人才开发政策上高度重合、高层次人才缺乏和创新创业环境不够完善。要推动长三角城市群的一体化发展，必须建立一体化人才发展体系，统筹实施一体化人才开发政策，加强对高层次人才的培养、使用和激励，营造更加富于共享和支持性的服务环境。

长三角城市群；创新创业；一体化人才发展体系

长三角城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。2016年5月，国务院常务会议通过了《长江三角洲城市群发展规划》，指出长三角城市群要打造改革新高地，争当开放新尖兵，带头发展新经济，创造联动发展模式等。实现这些目标，人才是关键支撑。在长三角城市群转型提升、创新发展的关键阶段，必须立足现有基础，形成有利于创新创业人才集聚、培养和使用的体制机制和政策法规，解决突出矛盾和问题，最大限度地激发创新创业人才的动力、活力和能力，提升国际国内要素配置能力和效率，带动国家竞争力的全面增强。

一、概念与研究现状

（一）相关概念

人才是创新创业的主体，是最重要的创新要素。创新创业人才一般是指具有一定科技创新能力，在高校、研究机构、企业，或以自主创业等形式直接参与并进行创造性劳动，为区域的科技发展、经济繁荣及社会进步做出一定积极贡献的人。创新创业人才是一种极其依赖心智能力的高端人力资本、智力资本［1］，对于发展高科技企业，加速科技成果转化和实现产业化，实现科技创新的社会价值具有十分重要的意义［2］。

人才集聚是指人才从不同区域流向某一个特定区域，通过个体在区域内的聚集，产生知识或技术的交换，促进知识或技术的创造，实现提升区域科技创新能力和促进区域经济活性化的积极效应。高端创新人才集聚既能够满足产业集聚对人才的需求，又适应了市场发展的需要［3］。

（二）研究现状

目前国内相关的研究了多集中于长三角城市群产业结构及长三角地区经济一体化、创新创业环境、产业结构与人才结构关系、长三角地区人力资本对区域经济的贡献度、人才引进和流动相关政策等方面。

余冬筠等从科技产业格局创新集聚效应研究长三角产业结构的优化发展［4］。侯赟慧等采用社会网络分析方法分析长三角城市群的经济结构，认为长三角地区一体化的程度并不是很高［5］。周光霞等从“中心—外围”理论出发，研究了长三角城市体系［6］。金云提出扩容后长三角城市发展经济圈各大城市之间的经济水平差距越发明显，每个城市的发展模式并不能够完全复制［7］。王庆华基于GEM模型，提出长三角的创业环境比较适合创业，但存在市场进入壁垒较高、产业结构相似、创业成本比较高等问题［8］。朱涵从GEM研究框架切入，针对江苏省的样本进行聚类分析和层次分析，剖析了江苏省各市区域创业环境存在的优势和不足［9］。

赵光辉提出产业结构的调整可以拉动人才结构的调整，人才结构的调整可以推动产业结构的调整［10］。罗文标等认为，做好产业结构的优化升级是以人才结构的优化升级为基础的［11］。高子平对上海市三次产业及信息产业结构与人才结构的协调性进行评价，认为其人才结构与产业结构并不协调［12］。谢牧人、于斌斌从长三角高端人才集聚的理论、问题与机制角度出发提出构建创新平台［13］。刘瑾则对长三角区域新生代科技人才流动的动因进行了分析［14］。

总体来看，决定长三角城市群在2020年区域经济总量全国占比能否提升的关键要素有三个，即产业能级如何提升、区域如何协调发展、创新创业人才活力如何激发。本文试图突破现有研究的局限性，基于多理论视角，分析如何通过体制机制创新和环境营造来促进创新创业人才在区域内形成集聚，在培养、使用、激励等方面发挥作用，产生超过各自独立作用的“加总效应”，提升区域创新能力，为拉动长三角城市群区域经济结构转型升级提供新的路径与机会。

二、创新创业人才发展分析的理论视角

（一）分工视角

社会分工的价值在于形成专业化的生产以提高经济效率。不同城市或地区之间由于经济发展的环境和基础各不相同，需要根据各自在资源、要素和区位等方面的比较优势，通过专业化分工形成不同的产业集群，来实现经济上的协作互补。对于长三角城市群而言，不同区域的差异相当明显，要实现国家规划的一体化发展，必然要求基于区域特征，通过产业分工来打造不同功能的都市圈。目前，在长三角城市群“一核五圈四带”的网络化空间格局规划中，不同都市圈具有不同的功能目标，产业分工对应的是劳动分工和人才结构的优化问题，需要汇集不同类型的优秀创新创业人才，调整人才结构，避免特定区域范围内人才过度聚集而产生人才浪费和过度竞争现象。

（二）人才集聚动力的理论

人才优化配置的前提条件是人才资源集聚，当然这种集聚要与地区产业结构相适应。特别是对于创新创业人才而言，其本身也具有内在增值的资本属性，客观上能够推动产业聚集，对区域经济增长产生深刻影响。关于人才集聚动力的讨论，一般涉及到环境、企业和市场三个层面。

一是外部环境推动理论。外部“环境”主要涉及经济环境、人文环境、科技环境及社会环境。经济发展不平衡是人才流动的主要原因之一，良好的人文环境是人才发展的重要动力，科技环境是激发创新创业人才活力的重要影响因素，社会环境则涉及政治、法制和生活等更广泛的范围。

二是双因子激励理论。美国行为科学家赫茨伯格提出，工作环境和关系方面的保健因子容易导致员工产生不满情绪，而与工作的内容、性质和成果相关的激励因素能让员工感到满意。同时改善保健因子和激励因子是企业避免人才流失和提高组织工作效率的关键。

三是市场资源驱动理论。人力资本进入市场交换，是以获得自身价值（利益）最大化为目的。创新创业人才作为一种高附加价值的人力资本，在交换过程中，也同样以实现自身价值最大化为目的，包括实现经济价值最大化、个人发展机会最大化、生活环境满意度最大化等。市场能对创新创业人才集聚起到最有效的调节作用，开放的体制、公平竞争的环境等，都将影响人才集聚的程度。

（三）GEM创业环境分析框架

GEM（Global Entrepreneurship Monitor）是由著名的美国百森商学院和英国伦敦商学院联合发起的国际创业研究项目。包括九个方面［15］。

GEM框架可以用来分析长三角城市群发展过程中的创新创业环境营造问题。各城市为创新创业人才提供的基础性硬件条件、政策资源支持、公共服务设施等方面存在明显差异，与此紧密相关的文化与社会规范、研究与开发转移能力、人力资源开发等情况也大不相同。

GEM框架和人才集聚动力中的外部环境推动理论从不同角度讨论了创业环境问题，二者对环境因素的考虑有很多共同之处，最终目的都是要作用于创新创业人才这个核心。基于上述几种理论视角，本文尝试提出长三角城市群发展过程中创新创业人才发展的一个分析框架（参见图1）。长三角城市群的发展，以创新创业人才支撑作为核心，涉及集聚、流动、培养和使用几个方面。创新创业人才发展受制于产业结构决定的人才结构，同时受到人才集聚动力因素和GEM框架下的环境因素影响。创新创业人才发展同样也可以反作用于环境，进而影响城市群的发展进程。

图1 长三角城市群发展过程中创新创业人才发展的分析框架

三、长三角城市群发展过程中创新创业人才发展的突出问题

（一）人才开发政策存在高度重合现象

早在2003年，长三角19个城市的人事部门共同发表了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，计划用5年时间搭建自由流动、没有壁垒的人才流动框架。2006年沪、苏、浙三地人事厅出版的《推进长江三角洲人才开发一体化研究报告》显示，苏、浙、沪之间人才总体流动率不高，且跨度很小，不仅人才异地流动人均只有0．83次，而且省市内流动占人才总流动次数的67．76%，其中纯粹意义上的长三角区域间人才流动率仅为9．26%。从省外跨区域流向上看，相关统计数据显示，2007年江苏流往上海仅2838人，从上海流进仅2516人，省际流动率很低［16］。

长三角地区的创新创业人才合作流于表面，并没有稳定的合作机制，一直停留在异地招聘、人才派遣合作和人才资格证书互认层面。各城市之间的人才开发政策存在高度重合的现象，并未有效结合当地的产业结构进行人才结构布局，区域内创新创业人才资源缺乏差异性和互补性，创新创业人才资源与产业配套优势没有得到发挥。仅以人才引进政策为例，材料、新能源、生物技术、电子信息、节能环保等领域，几乎占据了各城市引进人才的首选名录，缺乏针对性，与当地的产业结构联系不够紧密。比如，宁波都市圈的目标是建设现代化综合枢纽港、国际航运服务基地和国际贸易物流中心，但是目前人才引进的产业方向仍以服装、不锈钢、化工、贸易、节能环保为主。同时，各城市对引进人才大多是从资金、住房、社保等角度进行支持，客观上造成了相互之间的攀比和竞争，重引进轻退出、重引进轻管理、重引进轻培养，为了完成引进指标而盲目开展人才工作，与地方产业发展需求和经济发展水平有所脱节，尚未摸索出创新创业人才共赢的新模式，更缺乏统一完善的服务体系，无谓地提高了真正对人才有需求城市的引才成本，而大量人才聚集到某个城市又带来了人力资源的浪费。

（二）高层次人才依旧缺乏

长三角城市群科教与创新资源丰富，拥有普通高等院校300多所，国家工程研究中心和工程实验室等创新平台近300家，人才资源相当丰富。然而作为常住人口超过1000万的超大城市上海，对资源吸纳的“黑洞效应”大于经济辐射效应，大规模聚集了创新创业资源，并没有完全发挥全球城市功能，与纽约、东京、伦敦等全球城市相比，上海城市国际竞争力和国际化程度不够，落户上海的世界500强企业总部仅为纽约10%，外国人口占常住人口比重仅0．9%，尚没有发挥有效的“增长极”作用以带动区域整体经济的发展。

我们对上海市、江苏省、浙江省和安徽省2015年有研究和开发（R＆D）活动单位数及科技活动人员数进行对比分析发现（参见表1），上海市区县级以上国有单位独立研究与开发机构科技活动人员数明显高于其他地区，江苏省的科技活动人员总数较高，尤其是规模以上工业企业中的科技活动人员数几乎是其他三地的总和，区域之间的科技活动情况存在较大差异。另外，作为国家万人计划科技创新领军人才和科技创业领军人才推选平台的科技部创新人才推进计划2012年至2015年的入选数据也显示（参见表2），长三角区域的高层次人才占全国入选数的百分比并不很高，同时区域之间存在不平衡状态，上海过于集中而安徽省又比较匮乏。总体而言，长三角城市群到2020年要力争基本形成经济充满活力、高端人才汇聚、创新能力跃升、空间利用集约高效的世界级城市群框架，在全国2．2%的国土空间上集聚11．8%的人口和21%的地区生产总值，亟需面向国际国内聚合创新资源，引导人口合理分布，根据特色产业发展需求引导高层次人才向重点开发区域集聚。

表1 2015年长三角区域有R＆D活动单位数及科技活动人员数

表2 2012—2015年长三角区域入选创新人才推进计划情况单位：人

（三）创新创业环境建设仍需加强

长三角城市群以科技园为主的创新空间已成为城市创新发展的增长极和高技术产业发展的聚集地，提供了交通、电力、通讯、供水、工业厂房等基础设施和生活服务设施等硬件环境。对于创新人才来说，有利于潜心研究的环境、自由开放的工作氛围、良好的科研条件、充分施展创新能力的空间是最重要的。对于创业人才而言，政府的资金支持、完善的金融环境、积极的产业政策、创业孵化机构的服务、信息交互的平台、高品质的商务商业环境等是他们最为关注的。目前，在长三角城市群还存在人才过度向核心城市聚集的情况，而交通拥堵、环境恶化、城市运营成本过高等“大城市病”又让人才欲留不能，其他经济发展稍缓的城市在创新创业氛围、教育水平、人文观念、政策机制等软环境方面，还存在分工协作不够、社会包容度不足、公共资源过度集中等情况，尤其是在加强区域之间联动、共同实施积极有效的人才政策、构建和创新人才培养新模式等方面缺乏有效措施，影响了创新创业人才的集聚和流动热情。

四、对策与建议

解决目前存在的问题，需要在人才发展方面形成分工协作的一体化发展体系，主要涉及统筹政策规划、高层次人才建设和创新创业环境营造。

（一）统筹建立长三角城市群一体化人才开发政策

其一，整合各城市现有人才计划，建立人才一体化发展规划。目前，除了组织申报国家级人才计划以外，各省市都有自己的人才计划，比如上海市有浦江人才计划、青年科技启明星计划、青年科技英才扬帆计划等。据不完全统计，长三角城市群的26个城市至少有人才计划工程100余项。实现一体化的人才发展，要根据区域发展战略规划和科技、产业协同发展的需要进行人才结构布局，突出各地优势的产业方向，通过实施统一的人才发展规划，从制度设计上解决区域间创新创业人才数量与质量所呈现出的结构失衡问题，建立相互衔接配套、覆盖人才不同发展阶段、合作协同发展的人才开发体系。

其二，把促进创新人才发展工作纳入法治化轨道，积极推动相关法律和政策落地落实。长三角城市群应探索建立科技、发展改革、财政、人力资源社会保障、教育、国资等部门参加的工作沟通机制，加强研究促进创新创业人才发展的地方立法，研究制定促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面的法律法规，加强创新成果知识产权保护，加快出台职务发明条例，研究制定商业模式、文化创意等创新成果保护办法，完善外国人才来华工作、签证、居留和永久居留管理的法律法规等。

其三，搭建长三角城市群人才资源信息平台。以海外高层次人才储备库、高校科研院所学科人才信息库、留学回国人员数据库、科技计划项目资源库、科技成果信息库等为基础数据库搭建统一的长三角城市群人才资源开放式、协同式信息平台，各城市可定期或不定期发布紧缺人才和成果的需求信息，政府定期向社会公布科技项目实施情况以及科技成果和相关知识产权信息，人才可自由发布最新科技成果信息，企业可发布产学研用的合作需求信息等，提供快速实现人才资源、产品和市场对接的渠道。同时，可拓展线上—线下协同模式，面向创新创业人才开放信息资源和工作空间，建设交流、共享、互动的社交平台。

（二）加强对高层次人才的培养、使用和激励

其一，探索构建创新型人才培养模式。一是鼓励社会、企业、以及个人成为人才开发的主体，积极培养科技领军人才、高水平创新团队和领军型企业家，充分发挥社会和市场作用，形成公开、透明、高效的人才资助机制。二是推进产学研用合作，鼓励企业与研究开发机构、高校及其他组织联合建立研究开发平台、技术转移机构或技术创新联盟等，共同开展研究开发、成果应用及推广、科技人员交流等活动。

其二，为领军人才提供展示才华的舞台。一是鼓励领军人才参与到重大国家战略的发展与实施中，参与到产业布局的谋划和推进中，在长江经济带建设、“中国制造2025”、自贸区建设及国家重大项目和重大科技工程中贡献力量。二是通过开展学术交流、业务培训、学术论坛、人才峰会等形式，引导科技人才在服务国家、服务社会中发挥作用。三是广泛开展与海外资本、人才、技术项目及孵化机构的交流与合作，搭建国际创新创业合作平台，如外资研发机构共建实验室和人才培养基地，实现创新创业要素在长三角城市群间跨行业自由流动。

其三，完善人才激励机制。一是完善科研人员收入分配政策，依法赋予领军人才更大人财物支配权、技术路线决定权，实行以增加知识价值为导向的分配政策，建立科学有效的薪酬制度，使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系。二是健全科研人才双向流动机制，有进有出，充分激发人才活力。三是赋予高校、科研院所科技成果使用、处置和收益管理自主权。成果转化收益给予做出重要贡献的人员和团队，真正以市场价值回报人才价值。四是在高校、科研院所设立一定比例的流动岗位，吸引具有创新实践经验的企业家、科技人才兼职。

（三）营造支持性、服务性和综合性的良好创新创业环境

其一，推动优质资源共享。全面引导长三角城市群社会事业和资源与上海对接互动，优化整个区域的社会资源配置。一是金融支持方面，积极建立政府投入与市场融资有机结合机制，以政府投入为引导，企业投入为主体，重视风险投资和商业贷款等多层次及社会化的创新创业投入机制。二是全面深化教育医疗、就业社保、社会治理等公共服务领域合作，推进社会保障一体化。建立高层次人才、急需紧缺人才优先落户制度，运用信息化手段加快推进城市群内人事档案管理、社会保险关系转移接续、异地就医实时结算等，为人才跨地区、跨行业、跨体制流动提供便利条件。三是统筹城市群之间社会及公共服务资源开发利用与远程化供应。

其二，提高教育发展质量和共享水平。一是加强对长三角城市群产业人才的需求预测，统筹产业发展和人才开发规划，建立区域内高校学科专业、类型、层次和区域布局动态调整机制。二是完善能力导向的创新创业教育教学内容体系，注重人才创新意识和创新能力培养，推进产学研结合的协同育人模式，健全大学生创新创业训练实践体系，拓展创新创业实践孵化平台，进行开放式、多元化的创新创业教育。三是广泛开展交流合作，支持有条件的高校、科研院所、企业在海外建立办学机构、研发机构，吸引使用当地优秀人才，构建官民并举、多方参与的人文交流机制。

其三，构建符合国际惯例的国际人才综合服务体系。一是以长三角城市群创新创业人才发展需求为导向，坚持市场发现、市场认可、市场评价，构建统一、开放、专业的人才市场体系。二是扩大社会力量参与，打造一批专业化科技中介服务机构，提供高端人才猎头、技术转移、检验检测认证、科技咨询、科技金融等专业科技服务和综合科技服务，形成具有国际竞争力的科技服务业集群。三是扩大社会组织对人才进行公共服务的覆盖面，提高人才引进、管理、使用、流动等整体配套服务水平，在区域内形成具有“磁场效应”的创新创业人才环境。

综上所述，长三角城市群在发展过程中的创新创业人才的培养和持续发展都是一个系统工程，必须从实际出发，以国际化为视野，逐步建构起适合国情和区域经济环境的人才创新体系和机制。惟其如此，才能满足长三角地区经济社会高速发展对创新人才的需要。

［1］朱晓燕．创新创业人才价值评估与培育模式组合研究［J］．甘肃社会科学，2015，（3）：191－196．

［2］肖为群，樊立宏．创新创业人才成长：一个整合框架分析［J］．科技管理研究，2014，（10）：7－10．

［3］王吉春．新常态背景下高端创新人才集聚的形成机理研究——基于和谐理论视角［J］．中国教育学刊，2015，（S2）：13－15．

［4］余冬筠，郑莉峰．产业集聚、创新集聚与城市经济动力——来自长三角的证据［J］．华东经济管理，2013（3）：65－69．

［5］侯赟慧，刘志彪，岳中刚．长三角区域经济一体化进程的社会网络分析［J］．中国软科学，2009，（12）：90－101．［6］周光霞，余吉祥．长三角城市体系的“中心——外围”模式［J］．华东经济管理，2013，（4）：68－72．

［7］金云．长三角城市圈经济定位判别研究［J］．区域经济，2016，（6）：35－38．

［8］王庆华．基于GEM框架的长三角和珠三角创业环境评价及比较［J］．商业时代，2012，（27）：131－132．

［9］朱涵．基于CEM的区域创业环境优化研究——以江苏省为例［D］．徐州：中国矿业大学，2013．

［10］赵光辉．人才结构与产业结构互动的一般规律研究［J］．商业研究，2008，（2）：35－39．

［11］罗文标，黄照升，王斌伟．产业结构调整过程中人才结构的构建［J］．科技进步与对策，2003，（11）：117－119．［12］高子平．人才结构与产业结构协调性研究：以上海市信息产业为例［J］．中国行政管理，2010，（7）：84－87．

［13］谢牧人，于斌斌．长三角地区高端人才集聚的关键与机制［J］．中国人力资源开发，2012，（2）：81－84．

［14］刘瑾．长三角区域新生代科技人才流动动因分析［J］．经济论坛，2013，（5）：8－10．

［15］杨晔，俞艳．上海创业环境的GEM模型分析和政策建议［J］．上海财经大学学报，2007，（2）：82－89．

［16］鲁旭．科技人才流动问题探析——以长三角科技人才流动状况为例［J］．江苏科技信息，2011，（2）：20－22．

Innovative＆Entrepreneurial Talents'Development Research in the Developing Process of Yangtze River Delta Urban Agglomerations

YAN Li1a，b，YE Peng⁃fei2
（1．a．Science and Technology Talents Exchange Service Center；b．Department of Talent Planning and Evaluation，Ministry of Science and Technology of the People's Republic of China，Beijing 100045，China；2．School of Trade Union，China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China）

Innovative＆Entrepreneurial Talents play a particularly important role in the key phase transforma⁃tion，innovation and development of Yangtze river delta urban agglomerations．From the division of labor theory，talents converging dynamics theory and framework of the GEM analysis perspective，the main problems are as fol⁃lows in the development of innovative＆entrepreneurial talents，high coincidence in talent＇s development policy，lack of high－level personnel，and imperfect entrepreneurship and innovation environment．To promote the develop⁃ment of integration of Yangtze river delta urban agglomerations，we must establish the integration of talent develop⁃ment system，the overall implementation of the integration of talent development policy，strengthen the cultivation and incentives of high－level talents，and build more sharing and supportive service environment．

Yangtze River Delta urban agglomerations；Innovative＆Entrepreneurial Talents；integration of talent development system

C962

A

1009－1971（2017）03－0075－06

［责任编辑：唐魁玉］

2016－11－23

严利（1980—），女，辽宁本溪人，助理研究员，副主任，从事人才计划管理、人才评价等研究；叶鹏飞（1978—），男，安徽桐城人，副教授，硕士生导师，从事社会治理及农民工研究。