民初山西村自治机关运行的法制化

周子良

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

民初山西村自治机关运行的法制化

周子良

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

1917—1930年间，山西因实行村治而成为全国的“模范省”。在进行村治的过程中，山西当局以“用民政治”、“村本政治”为指导，将“村”作为施行政治的最小单位。为将村变成一个“活体”，在村中设立了村民会议、村公所、息讼会、保卫团、村监察委员会等村自治机关，并逐步形成了比较完备的基层组织体系，并通过相应的法规进行规范，这对当代的村民自治仍有大的启发作用。

村自治；机关；基层组织；运行；法制化

民国初期，社会动荡，军阀混战，民不聊生。山西却因实行村治而成为全国的“模范省”，被誉为乱世中的“世外桃源”，因此，山西村治在当时就受到学术界的广泛关注。除了王鸿一、茹春浦、米迪刚、吕振羽、颜兰亭、张东铭等学者研究山西村治之外，1929年，梁漱溟先生还亲自来山西考察村治。①1929年2月，梁漱溟先生与冯炳奎、周用、马毓健、伦国平、杨遂良等自广州北上，赴江苏昆山安亭乡徐公桥、河北定县翟城村和山西的太原、清源、汾阳、介休、赵城等地考察，将所得印象和感想写成《北游所见纪略》，发表在《村治月刊》上。详见梁漱溟．北游所见纪略[J]．村治月刊，1929(4)：1-21．直到当代，人们对山西村治的兴趣仍然没有减弱。

山西村治的主导者阎锡山认为，实行农村治理，就必须要把“政治放在民间”，将“村”变成一个“活体”，以实现村自治。要想让村变为一个“活体”，就必须在村中设立村公所、息讼会、保卫团，制定村禁约。[1]91927年，山西省署在颁布的《改进村制条例》中，将村民会议、村公所、息讼会和村监察委员会作为村中的基层组织。这样，村民会议、村公所、息讼会、保卫团和村监察委员会就成为村中最重要的村自治机关。山西当局正是依靠这些机关将村变成一个“活体”，并制定了大量的法规进行规范，使得山西的村治在全国独树一帜。本文以上述村自治机关的运行为基础，进而论述这些机关运行的法制化进程，为当代的村民自治提供历史的参照。

一 民初山西村自治机关的设立

(一)村民会议的设立

村民会议是指全村村民参与村政、议决村事的机关。与息讼会、保卫团等村自治基层组织相比，提出设立村民会议的时间较晚。1922年8月4日，阎锡山在《整理村范村禁约息讼会保卫团都是于村中有利益于人民有幸福的事应当努力办去》的讲话中，认为改进村制的要点主要有四：“第一，整理村范；第二，村禁约；第三，息讼会；第四，保卫团”②这是阎锡山对平定县街村长副的讲话。同样的内容还出现于1922年7月9日在太原县晋祠同乐大会对村长副的讲话中。分别见阎锡山：《阎伯川先生言论辑要》第5辑，太原绥靖公署主任办公处，1937年，第39-40、第16页。，而其中没有提到“村民会议”。到1922年9月1日，阎锡山“告谕全省街村长副闾邻长及人民”，要“举办村民会议”③见《山西村政旬刊》，1929年第2期，第9页。在《阎伯川先生言论辑要》第5辑中有阎锡山的《告语各县街村长副闾邻长及人民举办村民会议文》，在《村政辑要》(山西省公署村政处校印，1924年)中有阎锡山的《告谕街村长副闾邻长及人民举办村民会议文》两文的内容基本一致，但是，都没有标注时间。另外，在《山西村政汇编·告谕·改进村制纲要》、《村政辑要·改进村制办法全文》中均有关于“村民会议”的内容。从内容可以看出，设立“村民会议”组织的主张，似在1922年9月1日前提出，但仅有前者只标注了1922年，而没有具体月日。故暂以《山西村政旬刊》中所记时间为准。。设立“村民会议”组织才被官方确定下来。

至于为什么要设立村民会议，阎锡山认为理由主要有四：第一是“村民会议是人民觉悟的道路”。“改造社会是很难的事，非街村长副闾邻长全能热心负责，不算起点；非人民全体觉悟，不算到头，村民会议就是人民觉悟的道路。那一村先办，那一村先好。”第二是山西村民遇事有商议的习惯。他说：“山西各县的村子向来遇事，亦有大家商议的习惯，我承认此习惯，正式定名为村民会议，教他扩张起来，仍先按习惯自然做去，暂不拿上普通议会的法律，勉强他们。”[2]8即基于晋省人民之习惯，通过村民会议让人民觉醒，改造社会。第三是村民是一村之主人。村民既为一村之主人，理应享有一村之权，参与一村之政。[3]2第四，“村民会议是发展民权，实现自治精神的根基”。其具体做法是把“政治放在民间”。他认为，只有通过村民会议，才能把“政治放在民间”落到实处，“使村中全民”进行“民治之练习”，议决村中事项，以实现“民治主义之村本政治”。*“民治主义之村本政治”亦即“民主主义的村政治”。何谓“村本政治”？阎锡山曾经解释说“甚么叫个村本政治？就是村村能温饱，村村能善良的意思。如百户之村，九十九家好了，也还不算，非全好了不可。民主主义的村本政治，就是人民自己主持村事的意思……民主主义，就是全民主义。”见阎锡山．阎伯川先生言论辑要：第5辑[M]．太原绥靖公署主任办公处，1937：46．也只有“实行民治主义之村本政治”，村民才有“施治之实际”。[4]75这里的把“政治放在民间”，其“民间”不是“省”，也不是“县”，而是“村”，“村是民间。所以省县，无论什么机关不是官治就是绅治，总不是民治”[5]24；“民治”，即村民自治；“民治主义之村本政治”就是全民参政，村民自己主持、办理村中之事。

有人曾以村民知识程度不高为由，认为在当时的社会背景下不能实行村民自我做主的“民治主义”。行政当局认为，村民只要能“明白是非曲直”就是具有“真知识”，而不是“知道条文法理是真知识”。如果“人心上之是非曲直，为条文法理上之是非曲直所遮蔽”，那么，知识程度愈高，距离人情愈远。相反，村民只有通过参加村民会议，才“是使政治合乎人心之真知识”。[4]75因此，村民知识程度之高低，不能成为不举办村民会议的理由。

1922年9月10日，省署颁布《村民会议规则》。此后，山西的一些农村相继设立了村民会议。根据《山西村政汇编·办法》可知，1922年12月，长治县设立了村民会议，并举行了村民会议，颁布了《长治县村民会议办法》。汾阳西陈庄也于1923年1月16日首次召开了村民会议，并拟定了简章。[6]777从1922年9月起，各地根据本村情形，自行设立村民会议，全省不作统一规定，但省署要求县区须派官员指导。山西农村进入试办村民会议时期。

1927年8月18日，省署公布了《村民会议简章》，要求全省各村设立村民会议。该简章共有7条，其中的第2条规定了参加村民会议的资格：凡村内20岁以上之居民，均得参与村民会议，如村中习惯以每户出1人亦可。但有以下7种情形之一者，不得参与会议：品行不端营私舞弊确有实据者；贩吸鸦片金丹及含有吗啡等毒质者；窝赌及赌博者；窝盗及窃盗者；有精神病者；曾受刑事处分尚未复权者；因故被村民会议议决不准参与会议者。具体到召开村民会议的细则，则由各村自行规定。当局以地方法规的形式推行村民会议，山西也由试办村民会议进入了正式举办村民会议的时期。

(二)村公所的设立

村公所不仅是村长副等执行村务的地方，更是处理村务的机关。1915年10月6日，河北翟村选举之村长村佐、各区区长与各股成员就职，村公所正式成立。[7]401917年9月初，阎锡山下令，仿照日本的“町村之制”，颁布《编村条例》[8]1462，实行编村或联合编村制，即凡村内居民满300户者划为一编村，设村长、村副各1人，住户多者，可酌增村副，但不得超过4人；不足300户者，根据不同情形，或自得编为一村，设村长1人，或由主村联合邻村成为联合编村，合设1名村长。[9]341917年9月12日，山西省公署颁布了《县属村制通行简章》。该简章仍然以村内300户居民为划定编村的基本标准，其内容与《编村条例》*《编村条例》以300户作为划定编村的基本标准。但有的书中是以100户为基本标准。参见刘泽民，原崇信，梁志祥，张国祥．山西通史大事编年：下[M]．太原：山西古籍出版社，1997：1462．基本相同。山西开启了建设村制的时代。

有学者认为，山西在编村、设村长副的同时，设立了“村公所”：1917年9月，山西“颁制‘编村条例’。规定：编村设村长、村副，并设办公机构——村公所。”*见山西省史志研究院．山西通志·政务志·政府篇：第33卷[M]．北京：中华书局，1999：196．类似的观点又见：中共中央党校本书编写组．阎锡山评传[M]．北京：中共中央党校出版社，1991：101．民国时期的学者也指出：“施行村政之初即有村公所之设置。”[10]5从事理推知，选任村长副后，必有办公之所，必有处理村务之机关。1922年阎锡山在川至中学校的讲话中也说道，在村中应“先设村公所”，“次设息讼会”。因此，在编村之初设立村公所应无大问题。根据1924年8月1日颁布的《清理村财政简章》第2条可知，当时村公所的设立属于“各村自设”，而非依山西省署法规在全省广泛设立。

不过，从法律的角度看，《编村条例》(1917年9月)、《县属村制通行简章》(1917年9月12日)、《各县村制简章》(1917年10月)和《修正山西各县村制简章》(1918年10月30日)等法规中均未见“村公所”一词，也没有关于村公所的法律规定。至少可以明确的是，在1918年10月前，“村公所”没有出现在山西的地方法规中。在1922年11月4日公布的《修订烟案给赏条例》中提到了“村公所”。而在法律中专门、明确规定设“村公所”的法规，相对早的是《改进村制条例》(1927年8月18日颁布)。该法规规定，按事务之性质，编村内得设“村公所”，以办理全村事务；并另定简章规定村公所办理全村之执行事务。

较为全面、系统规定村公所事宜的法规，是1927年8月18日颁布的《村公所简章》。根据该法规，设定村公所须于各编村之主村设“编村村公所”；编村村公所之村务执行人员由村长、村副、闾长等7人组成，不足7人时，由村民选补。如是联合编村，附村得在本村设村公所；其成员由本村村副、闾、邻长组成，执行村务。

从时间来看，法令中直接规定村公所的法规颁布较晚，但有关组成村公所主要成员的村长副之法令规定则出现较早。在村治建设的初始，颁布的《编村条例》、《县属村制通行简章》、《各县村制简章》等法规中，就对村长副的资格、选任、职责、奖惩等做了较为全面、细致的规定，保证村公所或村长副在法律的规制下行为。

(三)息讼会的设立

基于熟人的社会，息讼成为古代中国的法律传统。民国初期，虽然中国已经进入近代，但农村的熟人社会属性没有大的改变。加之诉讼的高成本和司法的不公正，息讼依然是中国人根深蒂固的法观念和现实选择。从全国范围来看，山西设立息讼会要早于其他省份，并制定了最早的息讼会简章。早在1919年8月前，山西就设立了息讼会。不过，这时的息讼会不是“村息讼会”而是“区息讼会”；也不是由省署设立，而是由区署设立。*“猗氏县第四区区长宋君兆熊，近因人民对于诉讼事件，往往到所呈控，若受理则有违定章，不受理则人民请求不已。因与各村长副公同议决，于区署所在地，设一息讼会，专为人民了解民诉事件，并规定，如有不依本会处理之件另起诉讼者，本会会职员均不得向官厅有所陈述云。”见《山西日报》1919年8月7日。李德芳先生在专著《民国乡村自治问题研究》中较早引用过这条资料，特此说明。不过，引文不是全文。今录全文，供研究者参考。

1922年3月20日，阎锡山以省长的名义颁布了《息讼会条文》。因阎锡山非常重视息讼会，故特意在法规名称下加注“此条文应张贴村公所内”，并且在正文前加了说明，在正文后附有“评语”。在正文前的说明里，阎锡山认为打官司的不好处有四点：“一辈官词十辈仇”；“甚至因争小事致成大事”；“花钱费时”；“劣绅、土棍同坏律师等从中挑拨，遂使官词缠年不休，势必至倾家败产”。而想不打官司，就得设立并办好息讼会，“因之，拟各村设立息讼会，以期救济”。在“评语”里，他这样评析息讼会：“息讼会办法，只有公公道道为人调和事的权柄，没有强制人的权柄。所以说这会本是有利无弊，全看办理的人如何。”[2]44-45简言之，只要办好息讼会，便可解除民间“费钱失时，兴仇结怨，流毒无穷”之苦。除此之外，设立息讼会，不仅有“便民”、“厚俗”、“救争论之凶”之效，还可以“令人民有练习评判之机会，有主张公道之事权。庶人心公是公非，日以发扬而土棍劣绅无所肆其播弄。”[3]2从此之后，山西开始设立“村息讼会”。

1922年3月27日，阎锡山在对学生及训练连士兵所作“村制是施政的起点”的讲话中，再次强调要办好息讼会：“为人民安居乐业，现在积极进行之事：一、整理村范。二、村禁约。三、息讼会。四、保卫团。”[11]448-449

由《息讼会条文》可知，山西各村设立息讼会是在1922年3月20日之后。按照规定，息讼会是村中调解、公断命案之外纠纷的“司法机关”，设立于每个编村。息讼会会长由村长兼任，另由村人公推4—6名公断员，公推后将公断人姓名报由区长转报县署备案。会长与公断员均为义务职。5年后，省署修订了《息讼会条文》，颁布了《修订息讼会简章》(1927年8月18日)。在设立息讼会方面，修订的主要内容是，由村民会议于村民中选举公断员5人或7人组成息讼会；息讼会会长不再由村长兼任，而是由公断员互推产生；推定后连同公断员姓名报区转县备案。

(四)保卫团的设立

保卫团是抵御外来盗匪、保卫地方治安的机关。1914年5月20日，北洋政府公布了《地方保卫团条例》，此为近代中国组织保卫团之始。该法规定，各地方保卫团由县知事任总监督，地方绅商协办，团部设于县。山西“因特别情形”呈文大总统，“请变通缓办保卫团”，1914年11月16日获准。[12]13-151916年，山西省颁布《保卫团施行细则》。这说明至迟在1916年山西已开始设立保卫团。不过，山西在村里依法设保卫团则始于1922年2月《改订地方保卫团施行细则》[13]135-138的颁布之后。在该细则的第2条中，阎锡山说，他要在村里“催办保卫团”。

为何要在村里设立保卫团呢？当局认为主要有三个方面的原因：首先，处于溃兵、土匪到处抢掠的时代，保卫团可以抵御盗匪，除暴安良，使社会上好人不再受坏人欺负，好人得以安生；其次，村中好人联合起来，学习武艺，青年子弟，闲时练习拳棒，可养成尚武的精神；再次，各村自办保卫团，既省钱、便利，大家联合力量亦大，保卫地方治安的效果比陆军警察的稽查还要周密。[14]23-24

在如何设立保卫团方面，《改订地方保卫团施行细则》里作了明确规定：以村团为中心，每一编村为一村团，村长为团长；村团以下，每闾为一牌，以闾长为牌长，数闾为一甲，以村副为甲长；村团之上，每一行政区为一区团，以区长为区团长，每一县为一总团，以县知事为总团长。必要时总团、村团、甲牌均可添设副长辅助办事，统一由督军发给徽章。每村18以上35岁以下男子均应入团，但吸食洋烟金丹者、游手好闲不务正业者、疲癃残疾者以及出村营业者、在村办事者、住学校者均不得参加。1927年8月18日公布的《修订地方保卫团条例》，在如何办保卫团方面，除规定精神病人不得入团外，其他事项与上述规定基本一致。

(五)村监察委员会的设立

村监察委员会是村民监督村务人员、清查村财政的村内监察机关。山西村治中，村监察委员会设立于何时，学术界多数学者认为是在1922年。《汾阳县志》中写道：“民国十一年，村内按事务性质设置了村公所、村民会议、息讼会、村监察委员会等机构。”[15]605《万荣县志》：“民国十一年(1922)4月又将编村编制改为100户。村内设置村公所，有村民会议、息讼会、村监察委员会等机构。”[16]443《山西通志》：“民国十一年，在编村基础上进而推行其以‘主张公道、进取爱群’为口号的‘六政’，即：整理村范；开‘村民会议’；定村禁约；立‘息讼会’；设‘保卫团’；设‘村监察委员会’。”[17]177我国著名的政治学家、法学家钱端升等先生在其名著《民国政制史》中专列“民十前后晋滇等省县之下级组织”[18]282一节，认为山西“于民国十一年三月间，始正式实施村自治”，“村之自治组织为村自治之议决机关、执行机关、司法机关及监察机关。”*钱端升等先生所论“村之自治组织”的内容，均为1927年8月18日颁布相应法规内容。在文中，钱端升等先生虽没有明确说村监察委员会等机关设立的时间，但在“于民国十一年三月间，始正式实施村自治”以下的论述中，再没有提到“村之自治组织”设立的具体时间或大概的时间，容易让人有这样的印象，那就是山西在“于民国十一年三月间，始正式实施村自治”时，设立或已经设立了那些村自治机关。著名学者钱实甫先生在论述民初山西村治时，转述了钱端升等先生的内容。[19]320-322不过，钱实甫先生以《修正山西各县村制简章》中的内容，说明“民国十一年以后的山西”村治问题，似有不妥。

其实，上述学者们论述民初山西村治机关时，所用史料基本是1927年8月18日公布法规之内容。民初山西村监察委员会并非设立于1922年。1922年11月11日，阎锡山在《呈大总统文》中提出，实施“村本政治”，着手改进村制所要做的事情主要有五：整理村范；开村民会议；定村禁约；立息讼会；设保卫团。其中未涉及成立村监察委员会之事。有学者认为，“1925年前后，山西一些地方开始增设村监察委员会。”[20]59遗憾的是这一观点没有注明所依据的资料。1929年，当梁漱溟先生问山西村政处处长陈敬堂有关村政改革问题时，陈处长提到过设村监察委员会的原因。他说：“此外有新增添者，即村监察委员会是，此因感军事期间，村财政之纠纷，无法解决而设”。[21]3这里的“军事期间”没有说明具体的时间。结合梁漱溟先生在山西调查时所说：山西村政“以民十一、十二、十三年间进行最力；十四五年以来，则受军事影响不免停顿”，这里的“军事期间”应在1925年或之后。但在全省范围内依法设立村监察委员会，则起于《村监察委员会简章》(1927年8月18日)的公布。

晋省之所以要设立村监察委员会，主要考虑了以下三点：1.村长副等办理村事，只靠官府监察，定不如村民监察既详又实；2.若没有监察机关，村民虽有监察之权，亦难尽监察之责；3.若村民确能有效监察，村长副就能履行职责，“则村长副与村民间之争议不至发生，村事就可蒸蒸日上矣。”[14]27根据《村监察委员会简章》，监察委员会由村民会议于村民中选举的5人或7人组成；监察员任期1年，但得连举连任。

二 民初山西村自治机关的职权

民初山西村自治机关的职权均由地方法规规定。

(一)村民会议的职权

村民会议是村内最高的权力机关，具有议决全村一切重要事务以及选举办理各项村务成员之职权。

依据《村民会议简章》，村民会议的职权可分为两方面：一方面是选举村长副、村监察委员和息讼会公断员。另一方面是议决七类事项：省、县法令规定应议事项；行政官厅交议事项；村监察委员会提交事项；议订及修改村禁约及一切村规事项；村长副请议事项；本村兴利除弊事项；村民20人以上提议事项。此外，《村公所简章》规定，村公所办公费亦由村民会议定。

之所以赋予村民会议这些职权，是因为当局希望通过村民会议，训练村民行使民权。“什么是民权主义，就是人民……对国家官吏有选举权罢免权，对于法律有创制权复决权，不像专制时代一味听受皇上及少数官僚的专横。”有学者认为：“村民会议，实具有选举罢免创制复决四权直接民权之精神。”[10]2-3即村民会议选举村长副、村监察委员和息讼会公断员，是为具有选举权；村民会议选举监察委员会以执行纠举执行村务人员弊端之权，即是为罢免权；享有议订及修改具有“村宪法”性质之村禁约以及一切村规事项之权，是为创制与复决权。

(二)村公所的职权

作为村中的行政机关，村公所的职权也以法规的形式做出明确的规定。不过，在1927年8月之前，并没有对村公所本身的职权进行规定，而是对执行村公所事务的主要承担者——村长副进行规范。《编村条例》规定村长副的职权主要有三项：“承行政官之委托，办理传布及进行事项；本村民之公意，陈列利弊事项；并办理职务内应行报告及特别发生事项。”《各县村制简章》规定了相同的内容。《修正山西各县村制简章》在原来三项职权的基础上，增加了“办理自治事项”的内容。1927年8月18日颁布的《村公所简章》，依然以四条规定职权，但法规不是赋予村长副职权，而是直接规定了村公所的职权。其具体内容与上述也有些不同：“1.行政官厅委办事项；2.村民会议议决事项；3.其他一切应行执行之村务；4.报告职务内办理情形及特别发生事件。”1928年1月，山西省署公布《修正村长副须知》，扩大了村长副的职权。而对于村长副而言，这些职权既是权力更是职责。这些职权包括：官庭委办事件；村民决议事件；报告官庭事件；报告村民事件；改进村制；倡导三民主义；发达一村之利益；开发一村之富源；预防传染疾病；禁止秘密结合；立定村志；提倡村仁化；维持村公道；提倡人民优待军人；提倡村中慈善事业。

(三)息讼会的职权

息讼会在解决村民的纠纷中起着十分重要的作用。《息讼会条文》第2条规定：“村中除命案外，凡有两造争讼事件，均情愿请求公断者，本会得以公断之。如甲编村人民与乙编村人民争讼时，由两村公断人合组临时公断会，公平公断之。其组织法由两村公断人协定之。”即除命案和村民不情愿请求息讼会公断的案件外，对于其他一切案件，息讼会都有权进行公断。命案属于社会危害性极大的犯罪，由息讼会处断，显然不具有权威性和专业性。村民不愿请求息讼会公断的纠纷，息讼会也不得强行公断。若采取强行的方式公断，明显有背自愿、自主的精神。也就是说，只要村民请求息讼会调解，无论是民事案件，还是除命案外的其他案件，息讼会都有权得以处断。但如果不是同一村的村民争讼，无论哪一村的息讼会都无权单独审断，而必须由两村公断人联合组成临时公断会，公平公断。同时，其组织法也不能由其中的任何一村息讼会确定。1927年公布的《修订息讼会简章》第4条规定：“息讼会调解讼事，除命案外，凡两造争执事件请求调处者，均得公断之。”这一规定与《息讼会条文》第2条的规定的基本相同，而涉及两村村民争讼时如何处理的内容，则单独列为第9条。

(四)保卫团的职权

在村这个“活体”中，保卫团属于地方武装。1922年颁布的《山西改订地方保卫团施行细则》第2条中规定的保卫团的职权主要有三项：稽查本村窝藏匪人；捕拿强盗土匪；查禁贩卖烟土金丹。而且，查获以上人员后送区公署转送县公署惩办。后来颁布的《修订地方保卫团条例》，虽在文字表述上有所不同，但赋予保卫团的职权与《山西改订地方保卫团施行细则》并无二致。从这些规定可以看出，保卫团的职权只限于“稽查”、“捕拿”、“查禁”相关人员，而无惩办的权力。这对保卫团的职权做了必要的限制。但如果在捕拿匪盗时，遇有拒捕情事，可以格杀勿论。

此外，法规还规定，如果保卫团成员不能很好履行职权或滥用权力，将受到处罚。《山西改订地方保卫团施行细则》第12、13条规定的处罚情形分为两类。第一类是第12条规定的情形：各村团办理保卫事宜时，遇事躲闪、不能齐心合办者，如不参加训练、不参加缉拿盗贼者，分别由本村公议、各县知事决定处罚。第二类是第13条规定的情形：村中容匿盗匪及贩卖烟丹之人，而村团长明知故纵不报者；村团长甲长牌长对盗贼烟丹等事，有意诬陷良善者，均由总团长报请省长处罚。

第一类情形处罚的对象是一般的保卫团成员，第二类情形则是针对村团长以及甲长、牌长。而且行使处罚权的主体也有区别。在规定处罚的同时，也明确了奖励的情形。第10、11、14条规定了对保卫团成员、总团长团副等的奖励。奖励分为县级、省级和内务部核给的奖励。

(五)村监察委员会的职权

从法律的角度看，最早规定村监察委员会职权的法规是《改进村制条例》和《村监察委员会简章》。《改进村制条例》第7条规定：“监察委员会，专司监察事务，其简章另定之。”依据此条，同时颁布了《村监察委员会简章》。

《改进村制条例》的规定表明，监察委员会只有一种职权，就是监察村事务。《村监察委员会简章》第3条规定的村监察委员会的职权包括：1.清查村财政；2.举发执行村务人员之弊端。在这两项职权中，最主要的职权是清查村财政，而清查村财政的主要内容则是清理村款。村政处长陈敬堂在回答梁漱溟先生关于村政改革问题时，陈敬堂说：村监察委员会的“职责虽在纠弹村务之不当，而最要任务，乃在清理村款，凡村款每届年底清算后，非经村监察委员会署名盖章，不得公布，隐隐中减除讼事不少。”[21]3正因为清查村款在村治中比较重要，1927年8月8日，山西省署还专门制定了《清查村款条例》，其中第6条规定，清查村款时，如监察员徇隐或作弊情事，村民可以告发其违法行为。

三 民初山西村自治机关的法律实践与效果

(一)村民会议的法律实践与效果

因村民会议具有直接民权之性质，村民会议在村自治机关中占有重要的位置。自《村民会议规则》颁行之后，山西农村陆续设立村民会议。具体到村民会议如何进行，比如什么人能参加村民会议，村民会议议决何事，如何表决等，当局认为，暂不做具体规定，而由各村先自行试办。但无论如何办理，在实践中必须要坚持公平，不能让有势力者或主村仗势欺人。如出现争执，则由上一级的区长或县知事，依公平原则给予解决。

山西省署在全省推行村民会议后，根据《村民会议简章》，村民会议由村长召集，其形式分通常会议与临时会议二种，通常会议，每年举行一次，如遇有特别事件，随时召开临时会议；召开会议，到场人数须达到应当到会之村民的半数以上；会议细则，由各村自定。

1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况如下页表1：

表1 1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况

续表1 1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况

续表1 1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况

续表1 1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况

续表1 1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况

续表1 1927年7月至1928年6月山西部分县之村民会议法律实践概况

此表依据《山西村政旬刊》1930年第3卷第2—10期所载实察员报告的内容统计

上表所列各项包含各县每年开会次数、实到会人数、县署是否引导或派人参加、议决主要事项以及议决事项的实行等内容。

山西当时有105县。从77个县的实践情况来看，在各县的村中每年召开村民会议的次数方面，除阳高、偏关、宁武、保德、五台、定襄、五寨、崞县、祁县、灵石、闻喜、黎城、猗氏、芮城、隰县等15个未提及开村民会议的县以外，各村每年开会次数平均在2次及以上的县有33个；每年开会次数平均在3次以上的县有11个；每年开会次数平均在4次及以上的县有7个；每年开会次数平均在5次及以上的县有5个；每年开会次数平均在6次及以上的县有蒲县、垣曲2个。而数量比较突出的，如霍县，各村每年开会次数平均在9次以上。开会次数尤其少的，如长子县，大多不开会；临汾，各村每年开会次数平均在1次以上；安邑，每年开会1次。

在到会人数方面，多数县的情况不明确。介休一县有应到者十分之六；猗氏一县到场人数不及十分之七八；离石等6县有应到者十分之六七；文水等22县有应到者十分之七；沁县等12县有应到者十分之七八；潞城等21县有应到者十分之八。到会人数颇多者如五寨、沁水、陵川、临晋、安邑等5县，到会者多有十分之八九。到会人数不甚多者如平遥、长子、宁武、神池、浮山、大宁、霍县、隰县等8县，实到会人数多不足半数。阳高一县实到会人数未提及。

从县署是否引导或派人参加的情况来看，除大宁、平顺、临汾、蒲县、临县、垣曲等6个未提及外，47个县均有县署引导。其余包括平遥、长子、阳高等县在内的24个县均无县署派人参加。

从村民会议议决事项的实行情况来看，除沁县未提及之外，所议事项已实行者占总数70%的，有11县；所议事项已实行者总占总数80%的，有20县；所议事项已实行者总占总数90%，有21县；其余如壶关、长子、离石等23县皆能次第推行。实行效果不尚佳者有神池一县，所议事项已实行者占总数60%而已。

以上数据中，各县村民会议的执行情况虽有差等，但其议决主要事项多集中于《村民会议简章》所列事项，如省县法令规定应议事项、行政官厅交议事项等。

在以上统计的山西77个县中，每年召开村民会议次数在两次及以上的有59县；每次会议到会人数过半的有68县；有县属引导或派人参加各村村民会议的有47县。而从各县所呈报村民会议议决事项的实际情况来看，各村村民会议所议事项，因村而异。所议事项的主要方面有：政治方面，选举村长副、村监察委员及息讼会公断员；经济方面，议决筹措村公款、办理村财政诸事宜；兵事方面，议决办理保卫团事宜；文化方面，议决整顿缠足、烟赌、传教、唱戏诸风俗；法律方面，议订及修改村禁约及一切村规事项；社会实务方面，议决兴办教育、凿井、修路、造林、积谷诸事宜。以上议决事项的实行程度在70%以上的有76县，就统计数据来看，立足于当时的社会，其实践效果还算明显。

不过，上述统计资料只是全省105县中77县一年(1927年7月至1928年6月)的情况。而且，一县内每个村的情况也有大的不同，再者统计数据的“量”与实际的“质”也有不小的差距。比如，1927年8月5日，省署所发布的“指令河津县村民会议原为发展民权训练民众自治能力之基础文”称：河津县官庭对于村民会议，仅有口头劝勉，并不注重实际。对于不举行者，不加督促；行之不当者，亦不设法指导，致各村村民会议，有的村每年只开会一次，更有不举行者。即使召开，有的村也是敷衍了事。因此，省署责令县署认真督促指导，毋稍漠视，切实倡办，以求实效。[22]29

(二)村公所、村监察委员会的法律实践与效果

1.村公所的法律实践与效果

山西在开始进行村治时就设立了村公所。当时还没有制定专门的法规进行规范。依据法规设立并制定村公所的相关规定，则要到《改进村制条例》与《村公所简章》的公布。经过多年的实践，村公所的弊端也逐渐显现。“以前办理村事村长副负责很重，因而权限亦很大，贤者不胜其劳，不贤者因以为利，舞弊营私，失人信仰”。[14]3-4为了减轻村长副的劳苦，也防止村长副的专断，《村公所简章》规定，村长副实行合议制和分权制。合议制是指在处理村务时不能由村长副1或2人专断，而应由村长副与闾邻长一同开会商议，以多数意见办理；分权制是指在执行村务时，由闾邻长或村民会议选出的事务人员各司其职，分任其劳。

根据《村公所简章》，每年于春节后1月内，由村长副召集闾邻长互选数人，如各村习惯上由村民公举者，仍按习惯。选出的成员受村长副之指挥，分司村款、积谷、保卫团、学务各项事务。如遇有特别重要村务，则须提交村民会议议决后执行。村公所内还准备着记录簿，登记处理重要事务的到场人数以及所办事项。

村公所行使村中的行政权，涉及社会和生活的诸多方面。而实际执行村务的主要承担者是村长副。1927年1月6日，省署在行知“和顺县村民会议之精神要在所议事项能逐条实行文”中写道：“村长乃一村之重心，重心既失，村政焉能遵行”。认为和顺县第二区王汴村村长张元，秉性迟钝，放弃职责，尚不知村中有嫌疑人若干，均属何人，皆未登入簿册；其平日办事敷衍，不能执行村民会议所议事项，致误村政，“将村长张元撤换，责成该管区长对于新选村长，负责督察指导，勿任复蹈前辙”。[22]28-29对认真执行村务的村长副进行嘉奖，对不能履职的村长副一概撤换。

2.村监察委员会的法律实践与效果

为使村监察员能更好地履行职责，山西省署于1929年2月28日公布了《训练村监察员简章》。该简章规定，于每年改选后1月内，由县署组织培训村监察员。培训内容以《村监察委员会简章》、《清查村款条例》及其他有关监察职务之法令为主。即村监察员在执行公务之前，首先要熟悉监察的法令。

如前所述，村监察委员会最主要的职责是清查村财政。为此，省署还专门制定了《清理村财政简章》(1924年8月1日)和《清查村款条例》(1927年8月18日)。后者规定：每年春节后20日内，村长副应将上年村款收支一切账簿送交监察员详细查算；如果监察员对村款有疑义时，得随时通知村长副明白答复；村长副如不按规定，在法定期限(春节后20日)内送交账簿及账目不清，并故意蒙混或不向监察员说明疑义时，由监察员报告区长，速予纠正，如查有重大弊端，应报区转县处办理；清查后如无发现弊端，应即会同村长副开列清单连名公布；监察员清查账簿，不得超过20天。

山西灵丘县孤山村的村监察委员会曾经对村中账目、村款进行了有效的监督。孤山村的村账中，有一年的账目有含糊不清之处。经监察员检察后，发现账内大体清楚，尚有许多小点不明。监察人员随即将账内不明之情形张贴通告，并预定日期请村众到村公所商议处理办法。经手村款人员见此通告非常畏惧，托人求情却不起作用。后经村众议决，将不明之点令其一一指明，始行了结。

霍县红崖堡村所选之监察员，忠于职守，认真监察。曾于春节后，即依规章监察该村社首经管之村款账簿。发现从前一年的中秋节，社首分食月饼钱若干。监察人员以村款系办理村事之款而非供给社首分食月饼之款为根据，认为此项花费显然破坏规章，浪费公款。遂将此情形报到村公所，请求处分该村村长。村公所接到报告后，即时召集村民商量处罚办法。经众议决，除责令该社首等将原分食月饼钱退还外，又按村禁约，共处交纳村费大洋五元。[23]30

从现有的资料来看，有关村监察委员会的资料较少。记载监察员行使职权的案例更少。上述两个案例表明，对村长、经手村款者、社首等人，村监察委员会起到了有效的监督作用。梁漱溟先生认为，山西村政之设村监察委员会，与村公所对立，“我却认为不行”。[24]18但是，至少从制度的设计来看，权力一旦失去监督，贪污腐败必然出现。有监察胜于无监察。

(三)息讼会的法律实践与效果

息讼会调息民间纠纷，需要遵循一系列的规则与公断程序。公断程序包括启动、准备、评判和登记等程序。*详细的讨论可参见：周子良、赵 芮．民初山西村治中息讼会的运行[M]∥汪世荣，等．中国边疆法律治理的历史经验：下．北京：法律出版社，2014：356-259．所依据的法规主要是《息讼会条文》和《修订息讼会简章》。后者规定：公断案件时，公断结果以公断员多数表决为准，如果同数，由会长决定；公断后如有不服者，听其自由起诉；公断事件如涉及会长或公断员之本身及同居亲属者，均应回避，当会长回避时，在公断员中推举临时会长代行职务；如两个编村间百姓争讼，则由两村公断员合组临时公断会处理。

以下从1927年7月到1928年6月山西省部分县之息讼会的受案及调息等事项，可以粗略看到息讼会的法律实践与调解效果等情形。如表2：

表2 1927年7月至1928年6月山西部分县之息讼会受案及调处案件概况

续表2 1927年7月至1928年6月山西部分县之息讼会受案及调处案件概况

续表2 1927年7月至1928年6月山西部分县之息讼会受案及调处案件概况

续表2 1927年7月至1928年6月山西部分县之息讼会受案及调处案件概况

续表2 1927年7月至1928年6月山西部分县之息讼会受案及调处案件概况

此表依据《山西村政旬刊》1930年第3卷第19—30期所载实察员报告的内容统计

上表所列88个县中，县署与息讼会共受理民事纠纷案件35 362余起，其中县署受理案件数量10 206余起，约占案件总数的比例约为28.86%；息讼会总共受理的案件25 156余起，约占总数的约71.14%，其中息讼会调息案件21 592余起，约占所受理案件的85.83%。不服案件约2 329余件，占息讼会所受理案件的9.26%，占息讼会调息案件的10.79%，当事人认可案件处理结果的相对应比例约高达90.74%与89.21%。从以上数据可以看出：

第一，88县设立了息讼会，即全省内设立息讼会的比例占全省县数的83.81%,各县通过息讼会解决纠纷也成为了常态。

第二，各县民事纠纷案件的解决途径主要为两种:一为县署解决，二为息讼会解决。从以上的受理案件数与相关比例来看，各县大量民事纠纷案件由息讼会受理，总体来说高达60%以上，县署受理的案件相对息讼会而言较少，这可能与当时民众的思想观念与息讼会的设立便民的特点有关，此外，息讼会设立便民，有很强的灵活性，“各附村有距主村较远，或户口较多者，得设立息讼分会，其办法准照前列各条办理。”再者，息讼会的组成员来自于村民，易取得民众的认同感，“每编村设立息讼会一处由村民会议于村民中选举公断员五人或七人组织之。”息讼会的法律实践对于当时的社会生活大有裨益，不仅减轻了县署讼累，更节省了社会资源，同时息讼会为民众提供了轻松的维权环境，节省了村民生活开支，还有助于防止人情关系的破裂，更培养了民众的维权意识。

第三，息讼会受理案件的解决途径是调解。息讼会调解民事性质的案件，本着公道的精神[25]52，各县服从调解的案件的比例大部分在60%-90%，总体来看当事人服从息讼会调解的案件比例约高达89.21%。从这个数据可以看出，各县息讼会在调处纠纷方面取得了良好的实践效果，达到了息讼的目的。对于少数不服从调解结果的现象，息讼会相关法规也为此设立了救济途径，“公断后如有不服者，听其自由起诉。”息讼会调处结果尊重当事人意愿且维护当事人的诉讼权利，给予当事人自由选择纠纷解决方式的选择权。

第四，息讼会运行中存在三大弊病：一是县区指导不力问题；二是村长副、息讼会公断人员有厌烦的现象，不能尽职尽责；三是村长副、公断员强制专横以及存在强制收取会费的情形。其中“村长副、公断员强制专横以及存在强制收取会费”的情弊较多。造成这种情形的部分原因有：一是因为上级指导不力，有“未按照办法秉公办事”者，有“区长下乡指导，掾属多能提倡帮助”者，也有“县长及其工作人员无暇顾及，虽能询问，但是欠缺指导”者，县区人员的工作实践与法律规定脱节；二是由于息讼会自身的决断机制存在漏洞，极易导致独断情弊；三是村长副及公断员权力过大，缺乏有效的制约机制，有时极易导致行政主导诉讼的情弊产生；四是村民维权意识薄弱。

(四)保卫团的法律实践与效果

保卫团法律实践的法律依据是《山西改订地方保卫团施行细则》和《修订地方保卫团条例》。《修订地方保卫团条例》规定，保卫团以团结好人，保卫地方为宗旨；负有稽查、捕拿土匪、盗贼，查禁贩吸毒品之责；团丁操练，分常操与会操二种，常操于农暇时进行，会操于每年春节后一月内由总团长分区召集举行。通过表3，约略可以看到保卫团法律实践与效果的某些情形：

表3 1927年7月至1928年6月山西部分县之保卫团法律实践概况

续表3 1927年7月至1928年6月山西部分县之保卫团法律实践概况

续表3 1927年7月至1928年6月山西部分县之保卫团法律实践概况

续表3 1927年7月至1928年6月山西部分县之保卫团法律实践概况

续表3 1927年7月至1928年6月山西部分县之保卫团法律实践概况

续表3 1927年7月至1928年6月山西部分县之保卫团法律实践概况

此表依据《山西村政旬刊》1929年第2卷第30—36期与1930年第3卷第1期所载实察员报告的内容统计

从以上列表可以看出：

第一，各县保卫团的设定是与编村制相结合。编村制与保卫团都是村政建设的产物，保卫团设立的初衷便是保卫地方治安，促进村政建设。保卫团与编村制相结合，有利于完善村制建设，同时有利于保卫团的管理，便于其功能的发挥。

第二，各县保卫团的训练次数偏差很大，有的多达50次以上，有的在10次左右，总体来说次数平均在20次左右，有的县聘请教练帮助联系，大体都可以践行保卫团相关法规的宗旨，积极履行法律义务。

第三，各县保卫团训练时间在春冬农暇之际或每逢二五八、三六九，或初一、十一、二十一等日会操一次。保卫团的训练多集中于农睱之际，不违农时。农业为农民之本，也是农民的主要经济来源，保卫团训练时间的安排，既有利于在农睱之际保卫地方治安，又有利于村民强身健体。鉴于村民对家园浓厚的情感，让村民编为保卫团丁，也有利于保卫团尽心尽责，遵守纪律，便于管理。

第四，就县保卫团是否存在团丁雇佣或顶替情形，在76县中，灵石县、吉县，介休保卫团丁有雇佣顶替情形；蒲县有二三村花钱雇佣团丁，永济间或有雇佣者，乡宁县雇佣顶替团丁的甚多，除此6县之外，其他各县均无团丁雇佣或顶替情形。总体来说大部分县注重本地保卫团队伍的培训与建设，有利于强化地方治安。

第五，各县保卫团的操练内容多以兵式体操和拳术为主。这是由保卫团的属性所决定。《修订地方保卫团条例》中所规定：“各村遇有匪盗时，村团甲牌长应即时招集团民捕拿，并通知邻村协助，如有拒捕情事，格杀勿论。”稽查与捕拿工作要求团丁必须具备相关技能。

第六，各县保卫团的工作内容为“于夜间轮流值日巡逻会哨、肃清烟毒、盗匪、保护来往行旅”等；所办的重要事情可以归于三类：“稽查本村窝藏匪人；捕拿强盗土匪；查禁贩卖烟土金丹”，对这三类对象予以严厉打击，“各村遇有土匪强盗时，周围十里以内的村庄应当集合本村团民前往有匪村庄救援，并以次通知四路各村庄，招齐团民伏在要紧路口等候捕拿，如遇带快枪的贼匪应伏在高处用火枪、刀石击之。”各县保卫团的设立，对维护当地的治安起了不小的作用。在1927年7月至1928年6月之间共查获了盗案601起，贩案215起，吸案736起，赌案916起，其他案件2 064起。保卫团在稽查烟赌与捕拿盗匪方面取得了明显的成效，践行了保卫团的设立宗旨。

四 结论

由上可以看出，民国初期的山西当局认为，当政者要想为民兴利除弊，必须要以“用民政治”、“村本政治”为指导，将“村”作为施政的最小单位。村是民治、自治的基础，无村治即无县治，更无省治。他们希望通过在村中设立村民会议、村公所、息讼会、保卫团和村监察委员会等村自治机关，以训练村民的自治能力与民权(选举、罢免、创制与复决四权)之初步运用，让村民自己去维护农村秩序、解决纠纷、追求公平。从1917年到1930年，当局在村中不仅建立了比较系统的基层组织机构，而且还制定了大量的法规，以规制这些机关的运行。

也正因此，山西村治取得了一些成绩。1929年初，梁漱溟先生在考察山西村治后，在指出山西村治的弊端时，也肯定了山西村治的成效：“治安好”、“识字人多”、“禁烟有几分成功”、“禁缠足有七八分成功”等。[24]14-15同年，屈起也撰文道：“我国办理村政，历史最久，成绩最著，卓然为全国模范省者，莫如山西。已故各省考察之使，络绎于途。章则法令，多资仿效。”[26]1不过，山西村治存在的问题也是不言而喻的。名义上的“村治”，实际上变成了“官治”；名义上是为了百姓，实质上是为了军阀的统治。

不过，历史总能给现代的思考和实践提供启示。当代中国的建设，包括地方的法治建设，当以“村”为建设的基点，尤应以加强基层组织建设为抓手，不仅要培育强有力的农村基层组织，更要制定系统而又操作性强的地方法令法规，使基层组织能依法办事。同时，建立村监察委员会，制定相应的监察法规，加强对基层组织的监督，将基层组织的运行纳入法治的轨道。这些法令法规，既利于基层组织依法行使职权，又便于村民监督基层组织的行为，以形成良好的政治生态，最终将农村建成稳定、和谐、文明、富裕的家园。

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(责任编辑 魏晓虹)

The Legalization of the Operation of the Autonomous Village Organs of Shanxi Province in the Early Republic of China

ZHOU Zi-liang

(SchoolofLaw,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)

Between 1917 and 1930, Shanxi became a model province because of the “village governance”. In this process, the Shanxi authorities took “the politics of the people” and “the politics of the village” as the guidance,and “village” as the smallest unit of the politics. To make the village become a “living union”,the authorities set up village council,village office,withdrawing-lawsuits meetings,baoweituan,supervisory committee and other village autonomous organs,which made the basic level organization system formed gradually.At the same time,the authorities regulated villages by using the relevant laws and regulations. These can still give great inspirations for us to build the contemporary villagers’ autonomy.

village autonomy；organs;basic level organization;functioning;legalization

2017-02-08

国家社会科学基金项目“民国初期山西村治中的法律问题研究”(11BFX017)； 中国法学会重点委托课题“基层治理法治化研究”〔CLS(2016)ZDWT09〕

周子良(1962-)，男，山西忻州人，法学博士,山西大学法学院教授，主要从事法史学、法理学研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.03.026

D909

A

1000-5935(2017)03-0218-24