棚户区改造法治建设的英国经验

王霄燕

棚户区改造法治建设的英国经验

王霄燕

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

文章研究总结了棚户区改造法制建设可资借鉴的英国经验：单行法调整改造的法律渊源，多重功能的改造制度宗旨，调适更替的改造主体制度，以人为中心的改造标准制度，强调公众参与的改造程序制度，多元多样改造资金融资制度及内外结合的改造监管制度。

棚户区改造;法治化;英国经验

根据国务院棚户区改造工作文件精神，棚户区改造是我国政府针对住房质量差、缺少必要配套设施、环境卫生条件恶劣、中低收入居民相对集中的城市旧危房集中区域，组织实施的住房改造专项行动计划。我国政府的棚户区改造首先由辽宁省于2005年发起，全国性棚户区改造启动于2008年。据住建设部相关负责人在2014年12月的全国住房城乡建设工作会议上披露，当年共改造棚户区470万户，2015年计划开工700万套，基本建成480万套，并启动棚户区改造攻坚战。可以预测，未来相当长一段时期内，棚户区改造将是我国政府推进城市化深入的重要工作之一。在确立依法治国基本国策背景之下，力促棚户区改造法治化建设应是题中之意。

我国的棚户区与英国的贫民窟有很大的相似性。两类住房物质条件相似：房屋修建无规划、住房标准低于正常标准、房屋集中连片、房屋内部布局不合理、住房不稳固，影响居住者安全等。两类住房的居住者条件相似：居住者几乎都属于社会底层人群，收入低、生活窘迫。最后，两类住房基础设施相似：住房内部和周边缺乏基础设施，环境卫生条件差。[1]英国在用法治化手段解决贫民窟改造问题上积累有丰富经验。有鉴于此，本文试图通过探讨英国贫民窟改造法治建设经验，为我国棚户区改造法治化建设提供有益启示。

一 单行法调整改造的法律渊源

依法调整贫民窟改造活动是法治国家治国之必需。倡导依法治理国家在英国历史悠久，洛克就要求政府依照公布的法律实行统治。威廉·韦德进一步论证提出，现代法治的核心在于要求政府必须证实自己所做的每件事情都是有法律授权的，政府必须根据公认的限制自由裁量权的整套规则和原则办事。法治国理论的确立避开了人治的随意和专断，成为英国治国之根本。

遵循法治原则，单行法成为规范贫民窟改造的法律渊源。用单行法规制新发社会问题，是判例法传统的英国法治的重大变化。单行法调整对象只涉及某一部门法调整社会关系的一部分，其外部形式和结构要求不像法典那样严格，但具有针对性强的特点。即只针对社会中某一问题进行全面详细规制，具有不修改国家整个相关法律体系又能快速解决问题的优势。英国借助单行法针对性强、快速全面解决问题的优势应对贫民窟改造。

英国颁行了大量单行法调整贫民窟改造活动①本文涉及的所有英国住房法内容参见http://www.legislation.gov.uk/all?title=housing。19世纪的《工人阶级住房法》(Housing of the Working Classes Bill,1890)，20世纪初年的《住房和城镇规划法》(Housing, Town Planning, &c.Act,1909)，20世纪20 年代以来的多部《住房法》，都是以单行法面目呈现的。作为判例法国家，“遵循先例”是其法治传统。工业化进程的加剧使英国出现了许多没有先例可循的社会问题，受边沁“法典编纂”*杰里米·边沁(Jeremy Bentham)：英国法理学家、功利主义哲学家、经济学家和社会改革者。其“法典编纂”理论参见其论著《民法典原理》。思想和议会立法权加强影响，19世纪后期以来，英国的成文制定法大量增加。单行法是制定法的表现形式之一，具有严格、易查、稳定之特点。贫民窟改造关涉社会底层民众利益，冗长复杂的判例不利于他们理解。议会颁布的制定法，有利于普通民众不必通过判例繁芜的类比推理就能快速掌握法律规定。由此，单行《住房法》成为贫民窟改造的重要法律依据，为落实贫民窟改造实效奠定立法基础。

我国现行调整棚户区改造的法律规范主要由国务院规章和地方政府规章组成，表明我国棚户区改造法律依据的低层次性。实践中，具体规范棚户区改造活动的法律依据主要是地方政府规章。地方政府规章缺乏适用的普遍性和效力的地方性，会引发统一国家内前提相同而法定权利有别的结果，背离法治社会公平原则。借鉴英国颁行最高法经验，建议出台我国的《住房法》，作为调整住房领域各类建设活动的最高法，统筹各级各类法律。作为规范棚户区改造最高法律依据的《住房法》，有着现行棚户区改造法规无法比拟的优势。首先，法律位阶高。《住房法》作为住房领域的基本法是由全国人大制定，位居法律体系中最高位阶。其次，稳定性好。法的制定必须经过严格程序，满足严格程序要求制定法律，有助于实现一定时期内法律的稳定性，有利于避免法规不稳定带来的不公平问题。再次，强制性强。《住房法》由最高权力机关制定，行政法规和行政规章都不得与其抵触，任何机关和个人都必须遵守。法律的强制性保证了法律的实效性。英国在贫民窟改造初期能够取得一些成果，与 1868年《手工业者和劳动者住房法》(Artisans and Laborers Dwellings Act 1868)的议会立法属性和强制力有相当的关联，值得我国借鉴。

二 多重功能的改造制度宗旨

确定立法宗旨是成文法制定的首要任务。19世纪末期以来，适应工业化城市化要求，英国在新型社会关系调整上基本实现了法律成文化，《住房法》成为贫民窟改造的依据。依据基本法理要求，成文法必须明确立法宗旨。立法宗旨“乃是法官、法学家、法律制定者工作中的一个具有头等重要意义的要素”[2]其头等重要性在于便于法律工作者从大局上把握法律，协调法律制度，落实法律精神。立法宗旨可明确宣示，也可通过制度设计体现。

英国《住房法》将贫民窟改造法律宗旨确定在破解城市化带来的多重困境上。破解健康安全住房困境是英国贫民窟改造法律制度的首要宗旨。鉴于工业化完成初期工人阶级恶劣的住房条件和居所环境，早期英国住房法通过设定住房物理标准，落实改善工人居所卫生和身体健康之立法宗旨。该宗旨体现为单一住房标准和区域标准的法律制度设定。单一住房标准确定在居所卫生和坚固性上。卫生条件是英国早期住房法确立的贫民窟改造首要标准。1875年《工人阶级住房法》(Housing of Working Class Act 1875)明确的改造标准为：过度拥挤、缺少阳光、空气、通风条件，缺乏适当的便利设施等。法律赋权“卫生部工作人员可依据本法，指定一些地点的住房不适合人类居住”，贫民窟认定权赋予卫生部满足了解决该类住房卫生条件的立法初衷。为破解住房安全困境，早期住房法将房屋坚固与内部布局合理确认为单一贫民窟改造认定标准。1930年《住房法》(Housing Act 1930)规定“(a)年久失修或卫生缺陷不适宜人类居住(b)不合理布局”的住房应被拆除或关闭。该法同时设定了贫民窟改造住房的外部标准。“街道狭窄或不合理布局威胁或有害于该地区居民健康”的住房，因集中连片，过度拥挤，采光或通风及其他卫生条件差，影响到居住者健康的住房不适合人类居住，可被拆除或关闭。20世纪后期，健康安全的贫民窟改造立法宗旨重点从室外标准转向室内标准。1985年住房法(Housing Act 1985)规定住房供水需有“足够的管道，满足供应有益健康水要求。”排水需有有效排除污水、废水的系统设施。卫浴需有“供个人专用的水厕、独家使用的固定浴缸或者淋浴和洗手盆，同时还应配备冷热水供应。”厨房“有准备食物和烹调食物的设备”与“供应冷热水的水槽”。供排水设施标准实现供污水分流，厨卫浴设施标准满足了人类生存的卫生需求，有利于人类健康。进入新世纪，法律将健康安全的贫民窟改造立法宗旨从卫生标准转向安全标准设定。住房安全标准被具体化为生理和心理安全。生理安全重点强调化学污染防治。“石棉、杀菌剂、CO及其燃烧物、铅、辐射、未燃烧的燃料气、挥发性有机化合物等”都属于化学污染。化学污染是后工业时代人类健康的最大威胁，居住环境不能受其影响是基本要求。但对无力通过住房调换实现脱离化学污染的低收入人群而言，通过贫民窟改造项目实现脱离污染源是捷径。安全立法宗旨的心理标准被住房法具体化为“拥挤空间、进入入侵者、照明、噪声”。过度拥挤的居住空间会带给人压迫感；陌生人的入侵会给人紧张和不安全感；过度的照明和噪声会使人焦虑。压迫感、紧张感和焦虑感都是心理不健康的表现，是现代人常见的困惑和苦恼。如果在居所仍无法满足心理安定需求，居所就失去其意义。正是由此出发，住房法将各种影响人们心里安定的因素设定为贫民窟改造标准，借此改善困难群体的住房条件。

新世纪住房法还将防止意外事故设定为健康安全贫民窟改造立法宗旨。2004年住房法认定的意外事故包括：摔伤、电击、火灾、烧伤、烫伤、碰撞、割伤和损伤等。摔伤又被具体为浴室滑倒、平坦地面跌倒、楼梯上摔倒等，电击重点在预防电气危险，烧烫伤重点在预防物体表面温度过高，割伤重点在预防爆炸和操作不当，损伤预防重点在防止房屋结构性倒塌或局部构建掉落造成的损害。防止意外事故住房标准的具体化是住房安全立法宗旨扩展的核心，意在通过住房意外事故预防保护居者特别是老幼安全，反映出现代法保护弱势人群利益立法宗旨的发展趋势。

破解便利居所困境是世纪之交英国贫民窟改造法律制度的宗旨。20世纪末期以来，英国出现住房贫困陷阱即新贫民窟问题，该问题又与住房空间位置问题交错存在。住房空间位置问题集中表现为居所远离工作地。处于城市边缘或郊区的新贫民窟问题，核心是远离经济中心，往返居住地与工作地间有诸多不便，交通成本高昂；处于闹市中心的新贫民窟，交通便利不是问题，但存在居所与周边生活设施不便利问题。执政的工党为解决此问题，提出城市复兴政策，强调高密度发展，高标准设计，优良的交通方式。该政策转化为2004年住房法立法指导思想。

破解住房社会问题是新世纪英国贫民窟改造法律制度的宗旨。英国的贫民窟问题常常与犯罪多发地问题和远离劳动市场问题交织，要求解决贫民窟问题时，必须兼顾到该地区的犯罪预防和居民就业，也就是将贫民窟改造问题作为综合性社会问题统筹考量。促使英国在推动贫民窟改造立法时从社会问题出发进行制度设计。2003年《反社会行为法》中的租户管理，社会管教令和住房所有权诉讼程序等规定[3]，2004年《反社会行为(苏格兰)法》中地方政府必须联合警察协会建立应对反社会行为策略，房东必须粘贴反社会行为布告等，都是立法将住房与社会问题勾连解决的证明。

破解城市发展秩序是英国贫民窟改造法律制度的传统宗旨。19世纪中期以后，城市住房脏乱差问题引起社会各界的普遍不满。立法开始关注城市土地合理利用，城市美化和功能区划清晰问题。1890年英国住房法就致力于消除不符合卫生标准的贫民区和建设新型劳工住宅，推动城市依法有序发展。此后，用规划法落实城市有序发展成为传统。1909年，第一部涉及城市有序发展的《住宅与城市规划诸法》(Housing, town Planning etc. Act, 1909),首次将住房建设和贫民窟清除与城市有序发展连接。该法授权地方政府对城市中将要或者可能开发地区编制城市规划方案，以确保土地布局和使用符合卫生、舒适和方便要求。住房建设符合规划成为法定目标要求。现代城市有序发展立法目标通过1947年城乡规划法(Town and Country Planning Act, 1947)确立。该法要求城市开发活动必须申请规划许可，城市规划应为积极的发展规划，使土地规划的计划性与城市社会经济发展连接。这一立法目标被1968年《城乡规划法》具体化为战略性结构规划和实施性地方规划。前者落实国家层面的城市与经济发展布局规划，后者落实单个城市的土地与经济发展规划。1990年《城乡规划法》是现行英国城乡规划法核心法。该法确定地方政府制定城乡发展规划的法定义务，强调了中央政府协调各地方政府规划冲突的责任。贫民窟改造法律制度合乎城市有序发展规划的传统宗旨实现了现代转换。

目前，我国住房领域最高法处于空白状态，棚户区改造最新规范性文件是《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)。该文件就棚户区改造中异地安置住房问题提出充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要的方案，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，安排在交通便利、配套设施齐全地段。与英国贫民窟改造法律制度确定的功能比较，基本方向相近，符合住房基本功能及住房延伸出的各项社会功能要求，但失之于原则性过强，缺乏可操作性。为弥补最高法缺失和国务院规章操作性不强问题，建议首先出台住房领域最高法《住房法》。由《住房法》解决我国住房基本原则，用最高法和基本原则的稳定性应对纷繁复杂变化多端的社会关系。借鉴英国经验，我国未来的住房法确立基本原则时，应充分考量居住者健康安全便利的个性化要求，兼顾由住房延伸而来的就业、教育、医疗和城市经济发展等社会要求。在住房法基本原则指导下，用单行法形式确定棚户区改造细则，详列满足居住者生理、心理、社会活动需求的住房标准。

三 调适更替的改造主体制度

英国贫民窟改造主体随改造核心任务演变不断更替。卫生部、地方政府和首都工务委员会是早期贫民窟改造的法定主体。卫生部是法律确认的第一个贫民窟改造主体。1868年《手工业者和劳动者住房法》赋予卫生部房屋卫生的检查、报告和建议权，确认了卫生部贫民窟改造主体地位。改善贫民窟卫生环境及预防传染疾病，使卫生部成为历史上第一个贫民窟改造主体。来自垃圾堆和臭水沟的有毒臭气，横流的脏水，见不到阳光的院落，“新鲜的空气、干净的雨水更是鲜有之物。”[4]这是英国早期贫民窟的真实写照。极端恶劣的卫生环境引发了严重传染病，传染病流行又损害了人的健康甚至引发死亡，人口短寿现象严重。人口的短寿和疾病影响了工厂生产和社会经济的发展。卫生问题成为关乎工业效益提高和社会安定、国家竞争力问题，也就成为国家管理的问题。干预调控，触犯政府维持社会基本秩序政策底线；放任自行，威胁工业效益和社会健康。英国政府选择了前者。法律授权卫生部住房检查和清理职责，正是希图实现从整治住房卫生环境入手，改善居民健康状况，实现提高劳动生产率和发展经济之目标。卫生部之外，地方政府也被早期住房法赋予贫民窟改造主体地位。1868年《手工业者和劳动者住房法》赋予地方政府拆除单个贫民窟的权力，《1930年住房法》进一步授权地方政府清除整个贫民区的权力。从单个到区域的贫民窟改造权，地方政府改造权力不断增加。地方政府是英国单一制国家权力架构下的基层管理机构，自应担负改造贫民窟责任。此外，悠久自治传统使地方政府在地方事务上历来享有较大权力，将其确定为贫民窟改造主体有利于改造的顺利开展。根据1855年《首都管理法案》和《消除污害法案》，首都工务委员会负责管理和建设全国的住房、排污系统和供水[5]，贫民窟改造是其职责。

20世纪中期前后，立法强化了地方政府贫民窟改造的主体地位。1954年《住房维修与租金法》(Housing Repairs and Rents Act, 1954)赋予地方政府根据情况发出贫民窟改造计划和自行变更命令的权力，改造主体地位和权力强化。权力强化源于二战前后住房问题的特殊性和国家干预政策的运用。资料显示，1915到1939年间，工人住房拥挤和贫民窟改造急迫是主要住房问题。1945到1979年间，贫民窟改造和无家可归者住房是主要住房问题。贫民窟改造成为社会问题。在解决贫民窟改造这一特殊性问题上，强化政府社会责任的国家干预政策再次被认可运用。19世纪末期，垄断经济在英国形成，周期性经济危机随之产生。应对经济危机以及伴随而生的其他社会问题，迫使英国政府改变消极管理政策，强化对经济的干预。在应对二战的战争之需中形成的，国家出面组织应对紧急状况的经验被认可，国家干预在英国人中留下深刻印象。[6]延续战时策略，战后的英国政府坚持了对社会公共事务的干预管理。贫民窟改造关乎社会公众幸福安康，立法强化地方政府权力，便于贫民窟改造的有序和有效性。

新世纪之交，应对破损失修住房剩余化和住房新贫民窟问题，执政党采取引入社会力量解决新住房问题对策。由此，法律认可了城市再生代理机构和家庭社区机构贫民窟改造主体地位。1993年《租赁改革、住房和城市发展法》(Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993)明确了城市再生代理机构的社会性质与贫民窟改造任务。伴随城市化的深入，英国许多城市出现中心人口集中，生活工作条件下降问题，进而引发人口向郊区转移的逆城市化现象。为恢复城市中心活力，政府推出城市再生政策，住房法便赋予城市再生代理机构实施该政策的权力。新贫民窟大都处于城市中心，自然成为城市再生代理机构改造对象。2008年《住房与再生法》(Housing and Regeneration Act2008)赋予家庭社区机构实施贫民窟改造的权力，即可不经地方政府同意，径自改造贫民窟。社会组织在贫民窟改造中地位的确立，源自执政党政策的转变。1997年工党执政后提出了第三条道路，走一条既不过分宏观调控，也不自由放任的道路。住房法赋权城市再生代理机构和家庭社区机构作贫民窟改造主体，就是第三条道路政策的产物。

从卫生部到地方政府，再到引入社会组织，英国的贫民窟改造主体不断变更，呈现多元化特征。改造主体的不断变更与多元符合社会发展需要，促使贫民窟改造事业不断发展，贫民窟生活条件持续改善。此外，贫民窟改造主体不断更替的过程也是英国探索政府职能不断调适的过程。从法律制度创设时期弱化的地方政府主体责任，到法律制度确立时期地方政府主体责任的强化，进而在法律制度发展时期引入社会经济组织成为贫民窟改造主体，政府的宏观调控更加运用自如，住房问题调适能力更加强化。特别是社会经济组织的参与对贫民窟的改造有着良好的效应。在利益诱惑下，社会经济组织能积极主动完成改造事项，促进贫民窟改造的顺利开展。

按照国务院确定的“政府主导，市场运作”原则，我国棚户区改造的主体为政府和社会组织，这与英国法定贫民窟改造主体一致。即政府承担主要改造职责，社会其他组织参与改造工作。既强调政府社会责任主体地位，又调动多元力量应对资金不足和提高改造效率问题。目前的主要问题是法律对改造主体的具体权责缺少明确界定，而部门间权责不清的联合行政，常常引发行政相对人权利受损时求偿无门问题。借鉴英国贫民窟改造主体权责明确经验，笔者提出以下建议：一方面，明确地方政府在棚户区改造执行前的责任义务。一是指定权责。地方政府有权指定辖区内棚户区，并尽早将其纳入棚户区改造计划。二是改造权责。地方政府在指定棚户区后，有权将项目外包社会组织实施改造。但地方政府应对该社会组织的资格负责，如社会组织的改造资质问题，地方政府需对不利后果承担连带责任。三是通知义务。地方政府在确定棚户区改造项目后，应通过各种方式将改造事项通知房屋所有人，特别是利害关系人。四是棚户区拆除批准权。即棚户区改造项目实施组织拆除房屋必须得到地方政府批准。另一方面，社会组织作为棚户区改造实施者，需获得行政许可后才可正式实施改造。特别是拆除行为必须严格遵守法律规定程序，不得强拆。

四 以人为中心的改造标准制度

尊重和保障人权既是人类文明的标志，也是一切进步法的基本特征。英国贫民窟改造法律制度也贯彻以人为中心的理念，根据人的需求特点，呈现出适应人类生理和社会需求渐次提高的倾向。

早期英国贫民窟改造立法重点在满足居民生命安全需求。美国人本主义心理学家马斯洛提出，人的需要有高低层次的不同，最低层次为生理需要。阳光、空气、水是人的基本生理需要，劳动休息轮替也是人生存之必须。城市化初期，英国绝大多数工人居住于背靠背式住房。此类住房既无阳光照射更无适当的流通空气，加之缺乏基本上下水供应系统，污水蔓延，空气污浊，非常不利于居住者健康。1875年《工人阶级住房法》设定阳光、空气、通风等为贫民窟认定标准，就是从满足人的生命需求出发的。

水是人生命延续的基本要件之一，对人的重要性超过食物。居所是人的重要活动场所，应提供满足人类清洁水需求之设施。在人口集聚地，污水排除与清洁水供应同样重要。英国早期住房法侧重污水排除标准设定，1985年《住房法》进一步设定了排水、卫浴和厨房设施标准。分离的供排水管道设置实现了上下水分离要求，污水、废水和地表水分离的管道设置，体现了资源循环和环境保护观念。独立卫浴设施标准，使厕浴与厨卫分离，满足了洁卫和隐私并重要求。烹饪和水槽的厨房设施标准，满足了现代人便捷与卫生要求。法定住房质量和卫生标准从原则到具体的转变，即使法律可操作性增强，又满足了现代人便捷和卫生要求的立法初衷。

新世纪之交，全面以人为中心的改造标准要求成为英国贫民窟改造立法重点。立法首先提高了满足人生理需求的贫民窟改造标准。《2004年住房法——住房、健康和安全等级体系》设定了住房湿热和污染防治标准。住房生理需求标准从湿热预防的物理标准转向污染预防的化学标准，使居所更有利于人类健康，体现出住房法的人文关怀。高度工业化社会的住房不应仅是满足人类基本生存需求之场所，还肩负着实现人们享受和发展需求、社交和文化艺术交流功能。2004年住房法设定了满足人精神发展需求的贫民窟改造标准，包括预防入侵和照明标准，防止光污染给人带来的心理不适。

相较于以人为中心的英国贫民窟改造标准，我国的棚户区改造认定标准规定粗疏。国发2013年25号文件规定的标准为“住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大”。粗疏的标准规定缺少可执行性，会引发一些不良后果。首先是依法行政受阻。因拆迁标准模糊，即使政府棚户区改造房屋拆迁行为于法有据，行政行为效力也会打折扣。因为，在房主对自住房是否构成拆迁房无法获得客观评价结果时，就会极力反抗，使拆迁受阻。加之公众对行政权的信赖危机，政府即使依法行政也常常遇到阻碍，甚至引发极端后果。大公网海南频道就报道，7名江苏住户由于住房遭强拆无法得到公正回应，在报社门口集体自杀。[7]认定标准粗疏带来另一不良后果是改造重点不清。在缺乏明确认定标准时，相关主体对改造重点可能产生分歧，导致本应优先改造的棚户区被搁置或不该认定而被认定为棚户区的情况。它满足了开发商赚取高额利润的私欲，但极大损害了原住户的正常居住权。借鉴英国经验，建议我们首先完善棚户区认定标准，以人的需求为中心，以目前生效的危房鉴定标准为基础*《建设部关于发布行业标准<危险房屋鉴定标准>的通知》2000年3月1日。，设定出棚户区改造认定的各项标准。用具体化和可操作的改造认定标准推进棚户区改造的顺利实现，提高困难群众的住房质量。

五 强调公众参与的改造程序制度

公民参与国家政治、经济、文化和社会管理活动是现代社会管理的基本趋势。英国具有注重民主的历史传统，进入现代社会后，该传统在新历史条件下得到比较充分的发展。

早期贫民窟改造中的公众参与属于消极参与和事后参与。1868年住房法就赋予房屋所有人和利害关系人行政决定异议权，规定如果当事人不认为自己的房屋应划归贫民窟，有权在收到政府通知后，向单方做出改造通知决定的行政机关提出异议。行政相对人异议权的设定使贫民窟改造具有双向性，具备公众参与的民主性特征。进一步，法律规定了地方政府异议处理义务，确保了行政行为中公民意见的落实，具备了现代公众参与的因素特征。

1954年《住房维修与租金法》将公众参与从行政决定发布阶段扩展到执行阶段。法律规定拆除令公布后，如房主承诺不再使用行政决定指定的拟拆除住房，地方政府可据当事人申请将拆除令替换为关闭令。行政决定执行阶段增加公众参与，有利于提高公众参与主动性。

1989年《地方政府与住房法》(Local Government and Housing Act1989)确定了公众事前参与制度。法律要求地方政府在做出贫民窟改造行政决定前，必须邀请房屋所有人、房屋占有者参与改造决定的讨论，使公众参与阶段提前，参与范围具体化。公众事前参与是民主制深入的要求，它将传统的直接民主和间接民主发展为参与式民主，将政治领域的民主扩展到社会管理领域。方案制定前多方意见听取有利于方案的全面与完善，而事先得到公众认可的方案，对预防执行过程中的纠纷有积极的社会意义。

相较于英国，我国的棚户区改造程序制度不完善，公众参与有限。程序制度的不完善和公众参与的有限性会有多种不利后果。首先是社会公众丧失对棚户区改造主体行使改造权的认同和接受。程序制度的基本价值就在于公正，设定程序制度就是为了保证公正的实现。棚户区改造程序的不完善会引发权力运行公正性疑问，失去社会公众的认同和接受。如果坚持改造有可能使公众反感甚至引发暴力冲突。它还会引发权力失控与腐败滋生。由于程序规制的漏洞，带来改造中的权力行使范围与行使方式的不确定性和任意性，改造主体有可能为实现改造目标不择手段，侵害公民人身和财产利益。此外，缺乏程序控制的改造主体会扛起改造旗号为开发商牟利。“奇哉：打着棚户区改造名义实为建豪华别墅群”的新闻报道就是政府联合开发商以棚改旗号谋取私利的典型。[8]从程序上规避棚户区改造中的腐败，完善法定程序，强化公众参与是必然之选。借鉴英国经验，建议将这种程序制度集中规定在公众参与制度设计中，通过公众参与程序制度落实，实现制约权力腐败，造福于民之目的。

六 多元多样改造资金融资制度

英国住房法在确认贫民窟改造资金融资来源时，坚持主体和渠道多元多样化原则。

贫民窟改造具有社会责任属性，政府自然为责任主体，尤其改造资金更应强调政府责任。不同时期英国住房法在确认中央和地方两级政府资金责任时的制度重点有所区别。中央政府始终是贫民窟改造资金筹措的首要主体，地方政府为次要主体。2008年《住房与再生法》 又确认了社会组织的融资主体地位。

多元化改造资金融资主体的法律确认，带来了多样化的资金融资形式。中央政府采用人头补助和安置补助的财政补助方式融资。1930年住房法明确为“每人45先令，无论男女儿童，连续补助40年；地方政府安置五口之家，补助11英镑5先令，连续支付40年。”连续、稳定、长期性成为英国贫民窟改造资金补助制度的主要特色，将城市改造与发展城市经济连带。1957年住房法确认了借贷改造融资制度。法律规定地方政府80年还款期限和最低利率的借款制度，将资金用途的社会属性与资金来源的商业属性有机结合。该法同时认定了债券融资制度。“地方政府可经国务大臣批准，发行地方住房债券。”住房债券法定化适应了现代金融发展要求，将货币资本功能与货币社会功能有机结合。2008年《住房与再生法》认可了社会组织资金以补助金、保证金、红利等形式进入贫民窟改造融资体系。

根据国发2014年36号文件，我国棚户区改造资金融资形式主要有财政补助、银行贷款、民间资本、企业债券、企业资金等。文件要求国家开发银行专门设立住宅金融事业部支持棚改。但《通知》失之于原则性强，操作性不强，影响实践效果。借鉴英国经验，强化多渠道融资制度建设，特别强化融资制度的可操作性建设，对推动棚户区改造进而推进新型城镇化建设具有积极意义。

七 内外结合的改造监管制度

本质上，贫民窟改造具国家救助性，监督救助活动为必须。监督分内外，内部监督具有及时、有效、力度大的效果，但存在偏袒和不公正的漏洞。外部监督有公正实效，但失之于滞后。两者结合，就可充分发挥监督的有效性。英国贫民窟改造监督制度具备这样的特点。

贫民窟改造的内部监督主要通过赋权相应国家机关实现。法律赋予国务大臣强制执行的监督权。“如果地方政府疏于执行法案，国务大臣有权命令其继续执行法案。”通过命令实现监督。法律还赋予国务大臣批准权。1957年《住房法》要求地方政府在制定贫民窟改造方案后，按法定时间与格式报送国务大臣批准，通过批准程序实现监督。地方一级监督权被赋予地方政府委员会。1909年《住房与城乡规划法》规定，房屋所有人或其他利害关系人对贫民窟改造提出异议时，地方政府委员会有最终裁决权。通过裁决程序实现监督贫民窟改造。外部监督权首先被赋予个人。1868年《手工业者和劳动者住房法》规定房屋所有人和利害关系人，有权向做出改造决定的政府提出异议。通过行政相对人监督地方政府。1957年《住房法》设定了法院监督制度。“接到政府关闭、拆除令和清除令及收购土地的通知后，可向地方法院起诉，法官可确认命令或者撤回命令、变更命令。”法院成为政府和个人间异议的终局裁决者。

分析我国现行棚户区改造监管制度，虚置的内部监管是主要问题。根据国务院规定，监察部和住房城乡建设部及各地方政府为棚户区改造的监管主体。此种监管模式具有同级监管特性，不符合上位权监督下位权的监督理论要求，造成实践中监督虚置。缺乏有效外部监督也是我国现行棚户区改造监管制度的不足。国务院通知未对行政部门之外的监督做规定。尽管公民在遭到强拆造成损失后，有权向法院提起诉讼，但此种救济属于事后监督，事前和事中监督为空白。对棚户区改造实行监督，有必要借鉴英国经验，明确当事人异议权，强化事前和事中监督，借当前司法改革之东风，增强法院对棚户区改造命令的确认或撤销权。

[1]倪鹏飞，本吉·奥拉仁·奥因卡，陈 飞．城市化进程中低收入居民住区发展模式探索——中国辽宁棚户区改造的经验[M].北京：社会科学文献出版社，2012：14.

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[4]Pauline Gregg.Modern Britain: A Social and History Since 1760[M].New York,1967:479-480.

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[6]钱乘旦,许杰明.英国通史[M].上海：上海社会科学院出版社，2002：339.

[7]报社前喝药续：400平住房遭强拆求偿无门[OL].(2014-7-17)〔2015-01-05〕大公网网站，http://hainan.takungpao.com/2014/0717/115958.html.

[8]奇哉：打着棚户区改造名义实为建豪华别墅群[OL].〔2015-01-05〕http://www.cnchu.com/viewnews-55984.html.

(责任编辑 魏晓虹)

On the Experience of Promoting Rule of Law for Shanty Town Renovation in the United Kingdom

WANG Xiao-yan

(SchoolofLaw,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)

The British experience in promoting rule of law for shantytown renovation includes the origin of special law used to adjust renovation,the aim of multi-functional system,the mainbody system of adjustment and replacement,the human-centered standard system of renovation;the public-participation-focused renovation system,the diversified-renovation financial system and the internal-and-external-combined monitoring system.

shanty town;rule of law;British experience

2017-02-08

山西省软科学研究项目“英国创新棚户区改造立法技术研究”(2016041027—6)

王霄燕(1961-)，女,山西榆次人，山西大学法学院教授，主要从事中外法律文化比较研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.03.027

D912.3

A

1000-5935(2017)03-0242-07