湖北省村镇规划建设的探索与实践

童纯跃 万应荣 王智勇

探索与研究

湖北省村镇规划建设的探索与实践

童纯跃 万应荣 王智勇

Hu bei sheng cun zhen gui hua jian she de tan suo yu shi jian

湖北省委、省政府高度重视村镇规划工作，强调“全域规划”，强调要工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”发展，并要求将规划工作向村级延伸，以现代理念统筹规划小城镇建设、村庄建设。为此，近年来，湖北省在建立镇域规划体系、创新乡村规划工作方式、强化社会参与等方面做了积极探索与实践。

一、立足湖北实际、建立乡镇域规划体系

2013年以来，以深入贯彻落实《省委办公厅、省政府办公厅关于开展全省“四化同步”示范乡镇试点的指导意见》为契机，湖北省在全国范围内公开遴选了12家国内知名的规划编制单位，联合省委农办、省发改委、国土厅、财政厅、经信委、农业厅等省直部门，探索了乡镇全域规划的编制方法，形成了以“全域覆盖、多规协调、产城融合、规划项目化”为重点的乡镇域规划编制体系。重点体现在六个“新”：

一是以创新理念为统领，谋划规划编制的新体系。针对新时期下小城镇规划面临的问题和挑战，湖北省组织工作专班深入研究，构建了“全域、镇区、村庄”三个层次统领，“产业、土地、美丽乡村”等多个专项研究支撑，以“全域覆盖、多规协调、产城融合、规划项目化”为重点的镇域规划编制体系，并经省政府同意，联合颁布了《湖北省镇域规划编制导则（试行）》以及“美丽乡村”、“空间资源节约集约”和“规划项目库”等配套技术指引，将小城镇规划编制工作进行纵向和横向延伸，全面串接镇村全域整体发展，有效引导规划编制工作按照“四化同步”发展的战略要求进行全面落实。

二是以生态集约为基础，明确特色发展的新思路。按照推进新型城镇化的发展要求，全面贯彻“生态文明”和“节约集约”两大发展理念，始终坚持“生态本底控制”、“城镇紧凑发展”和“乡村风貌传承”三大基本原则，系统探索了我省不同类型小城镇生态文明建设、土地节约集约利用的措施、路径。同时，结合地域特色，组织开展了“荆楚派”建筑风格研究，并首先在试点镇规划编制与实施中应用。

三是以多规合一为目标，提出规划协调的新路径。在《湖北省镇域规划编制导则（试行）》指导下，整合不同规划技术体系的核心指标与要件，通过城乡统筹空间平台，实现了国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等多规协调和资源整合，同时做到镇域规划中的系列规划上下之间、平行之间协调一致，以此发挥镇域规划对经济、社会、环境协调发展的指导作用，为统筹城乡发展提供有效的建设“抓手”。

四是以项目建设为依托，制订规划“下沉”的新举措。针对规划实施和统筹基础设施建设要求，提出了“规划项目化”的工作思路，将经过上下沟通的项目库作为镇域规划的必要内容，强调了城镇地区建设控制要求，明确了镇、村等不同层面的近期建设项目库编制方法和投融资措施，进一步延伸了小城镇规划深度，提高了规划实施的时序性和可操作性。

五是以部门协作为平台，建立组织协同的新机制。在省新农村建设暨城乡一体化工作领导小组领导下，各相关部门全过程参与了“导则”的制定和“四化同步”示范乡镇试点规划编制、审查、审批和备案等工作，并根据各自职能，分别对“规划项目库”提出支持政策与措施。同时，湖北省住建厅成立了由厅领导为组长、各市（州）规划局（建委）负责同志为成员的厅、市工作专班，不定期集中研究和协调解决规划编制中的各种问题。各县（市、区）镇参照厅、市工作专班模式相应成立工作专班，形成层层负责的格局。在全省建立了“省级指导推动，市州组织协调、县（市区）具体负责”的部门协作、上下合力的规划工作推进机制。

六是以借智借力为手段，拓展智力支持的新空间。为体现特色，保证规划质量，按照“大院参与”与“大员上阵”的要求，面向全国公开遴选12家甲级规划机构作为21个“四化同步”试点镇镇村规划编制主导单位，每个单位原则上只承担1个试点镇规划编制，最多不超过2个，除承担镇域规划核心内容编制任务外，还要负责规划协调，对其它规划编制质量把关；同时，开展了镇域规划配套技术细则的研究制定工作，为小城镇规划建设提供多方位的智力支持。

二、坚持问题导向、创新乡村规划工作方式

根据国务院改善农村人居环境工作会议精神，以及住建部《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，我们将创新乡村“规建管”理念，改革乡村规划工作方式，作为持续有效改善农村人居环境的突破口。

一是彻底转变乡村“规建管”理念。乡村与城市社会形态不同。城市是“生人”社会，管理的方式主要是法律、契约和标准化；乡村是“熟人”社会，管理的方式主要是自生、自治、自律。农村社会有自身特点，不能简单沿用城市管理的方法来研究乡村问题，不能把乡村建设简单地看作土木工程建设，狭义地研究“种树、修路、盖房子”，必须建立乡村“规建管”系统性思维。这几年，湖北省以住建部门牵头改善农村人居环境为抓手，加强同相关部门的协同配合，统筹城乡建设、思想建设、组织建设、文化建设、生态建设等，共同推进乡村建设，提高乡村社会治理水平，取得了一定成效，涌现了红安县永佳河镇喻畈村、江夏区五里界街小朱湾、钟祥市客店镇的南庄村、十堰市郧阳区茶店镇的樱桃沟村等一些典型。基层乡村干部深有感触，比如去年在全省改善农村人居环境现场会上，有几位乡镇书记参观了钟祥市客店镇“明灯村”后，感叹道：过去我们在环境整治重点干了三件事：刷墙、换瓦、拆房，人家一件没干，效果却比我们好，看来思路要变。

近年来，在住建部的指导下，湖北逐步形成了“群众为本、产业为要、生态为基、文化为魂”的“四位一体”乡村“规建管”理念。

“群众为本”，就是强调群众的事自己议、自己定、自己管，群众能做的一定要让他自己做，激发内生动力。

“产业为要”，就是强调关注力就是生产力，应该主动作为，不能坐而论道，等待观望，从复兴乡村文化入手，做好“人的精神面貌”和“环境的乡土味道”两篇文章，吸引社会关注和市民下乡，借助社会力量发现乡村价值，明晰产业方向，实现融合发展。

“生态为基”，就是强调生态是可持续发展的根本，农村良好的自然环境不仅是城市生态的重要保证，其乡土景观本身也是一种生产力，必须切实加强保护，防止破坏。

“文化为魂”，就是强调文化自信，把保护和传承优秀历史文化贯穿始终，通过修复乡村文化，激发乡土乡亲的自豪感和归宿感，凝心聚力，团结民众，提振精神，增强核心竞争力。

二是寻找规划工作的短板所在、精准施策。虽说规划是龙头，但龙头的引领作用目前明显还比较弱，原因何在呢？以往我们谈工作问题，一般都会习惯性地先从规划找原因，找到的原因一种是根本没有规划，缺乏引领；一种是有规划，但规划不科学，于是乎大会小会再一次强调规划的重要性，大家都去编规划或修改规划，结果编了一堆本子，过一阵子回过头一看，问题还是没有解决。就乡村建设来讲，还有一种现象，就是环境搞得不错的村庄可能并没有规划，编得好的规划不一定是规划师编的。

这是为什么呢？我们认为，主要有三个方面原因，一是没有认真研究城市管理与乡村管理的不同，乡村规划照搬城市规划模式，水土不服；二是规划编制人员对农村情况不熟悉，尤其对农村生产方式、产业发展不了解，不接地气；三是纸上谈兵，闭门造车，复制粘贴，脱离群众。

我们必须坚持问题导向，认真研究乡村社会组织管理特点，适应乡村建设发展规律，有针对性地加强从业人员培训，提高业务能力，创新方法思路，把设计师的规划变为根植于农村大地的、农民的规划，真正发挥规划引领作用。我们正在实施“甲乙方共同培训计划”，甲方就是乡村，培训村干部和群众性组织负责人；乙方就是规划院，培训农村社会组织管理、产业发展、精准扶贫等内容，补齐规划师的短板，两者一起，统一思想统一行动。目前，咸宁市人民政府、孝感市委组织部联合住建委、恩施州委组织部联合住建委和规划局已完成第一阶段的培训。

三是将规划置于一种开放多元的动态过程。我们在工作实践中认识到：乡村规划是乡村发展的指引，应是基于传统乡土社会的制度设计，而不是一堆冷冰冰的数据；乡村规划应面向广大的农民，而不是面向设计人员；应做足活生生的人的文章，而不是满足于那些单纯的指标；乡村规划应引领农民的主动行为，而不是过后再来指责他。以此，我们将乡村规划作为社会动员、社会过程和社会学习，以研究乡村社会组织形式、管理与政策为主，技术要求为次，努力给乡村一个完整意义上的规划，因地制宜开展乡村规划工作，将组织发动作为规划先行的基本要求，贯穿于乡村建设和环境整治的全过程，不强求以编本子形式考量的村庄规划编制率。

“社会动员”，实际上是一个社会参与问题。规划没有广泛的公众参与作基础，就无法成为共同行为的准则，也无从谈起严肃性、权威性。必须将广泛的社会动员作为“规划先行”的基本要求，这一点对于乡村来讲尤为重要，农民群众对自己的家园最熟悉，最有发言权，只有农民群众积极参与，每一个人都知道村庄以后要发展成什么样子，哪里能盖房子，哪里不能盖，房子要盖成什么样子，并自觉遵守和相互监督，再加上设计单位提供技术支撑，这样乡村规划才有生命力和科学性，才能真正起到引领作用，社会反映较多的农村建房无序问题才会根本解决。

“社会过程”，重点在于这个“过程”，我们可以把所有的建设管理行为都作为规划行为，发动群众就是规划工作的开始，在此基础上着手规划编制，建设或整治就是规划实施，建设完成后就是规划管理，这是一个过程。

“社会学习”，向谁学呢？向农民学习，向基层干部学习，在学习的过程中丰富我们的经验，反思我们的乡村规划过程，并提出完善提升的思路，再次征求群众意见，再来一次完整的循环，这样，一步步下去，我们的乡村规划工作水平就提升了。

三、面向农村基层、强化社会参与机制

过去我们做了很多乡村规划、村庄环境整治的工作，也取得了一些效果，但存在一个突出问题，就是工作成果的持续性不强，抓一阵就好，松一阵就反复，缺乏长效机制，主要原因是很多工作在落实和推动上没有树立系统思维，行政手段用得较多，群众主体作用发挥不够，社会参与程度也不高。近年来，在住建部的指导下，湖北逐步摸索和建立了具有地方特点的乡村“规建管”工作框架，包括一个机制和与之配套的工作方法。

“一个机制”指的就是“政府引导、农民主体、社会参与”

“与之配套的工作方法”，指的就是“四‘两’拨千斤”的工作方法。具体包括四个层面工作框架：

一是解决“规划引领”和“风貌塑造”两个方面的突出问题；

二是补齐“污水处理”与“垃圾治理”两个方面的短；板

三是形成党委政府领导下的“自上而下”和“自下而上”两个方面协同的工作局面；

四是发挥“乡贤”和“市场”两个方面的积极性。

建立这个工作框架，重要的目的就是强化社会参与，我们采取了三个方面的工作措施。

一是组织发动群众。党的十八届五中全会首次提出以人民为中心的发展思想，反映了坚持人民主体地位的内在要求，彰显了人民至上的价值取向，确立了新发展理念必须始终坚持的基本原则。加强乡村规划建设，改善农村人居环境，必须坚持农民主体地位，建立起党委政府领导下的“自上而下”与“自下而上”相结合的工作机制，将农民群众组织起来，相信群众，发动群众，依靠群众，激发内生动力。我们转变了对乡村的支持方式，将资金支持为主调整为“方法理念支持”与“资金支持”两部分，方法理念为先，资金为次，要求地方先按方法理念去做，达到条件后，才考虑资金支持问题。评判条件是在不花钱的情况下，把力所能及的事情做好，如清垃圾、拆破烂、在村两委领导下成立社会性群众组织等，还要看是否讲得出农民自己的故事，故事不精彩也不支持，以此来强化群众参与。

实践证明，这样的工作方式，不仅能够增强农民的参与感与获得感，减轻工作中的矛盾与阻力，使拆除违建、清理垃圾、绿化美化等基础工作顺利推进，还有利于提振农民的精神状态，促进社会主义精神文明建设。农民有了精神，农村就有希望，这也是精准扶贫中“扶贫必先扶志”的基本要求。红安喻畈村发动群众整治环境，通过组建群众性组织，相当于原来三、四个村干部变成了一百多个村干部，每个农民都有自己的任务，群众积极性高涨，县农办负责同志感叹“三个没想到”：没想到不花一分钱，陈年垃圾就清得干干净净；没想到不花一分钱，破牛栏、破厕所就这样推到了；没想到不花一分钱，村民理事会的同志全心全意为村民办事。孝昌县磨山村组织群众清垃圾，不到一个月，3000人次清理垃圾180多车，武汉周边打工的人回村参与，上班的人集中请年休假回村帮忙，最后群众讲了一句话：几十年没在一起劳动了。含义深远。

二是搭建服务平台。农村条件虽然较差，但农村有一个天然的优势，那就是中华文明的根在农村。我们大多数的人，自己或者父辈，基本上都出生或者在农村长大，尽管这些风筝一个个都放出去了，但那根线还是深深拽在广袤的农村大地上，大家对农村都有一份无法割舍的情怀，或者说这是乡愁。只要我们的努力让大家看得见，以乡情乡愁为纽带，谁不愿意支持农村的发展？这是乡村建设的无限助力。去年以来，我们发挥社会组织的作用，以“乡贤论坛”等形式，帮助乡村搭建对接智慧、对接资本、对接人才的平台，为乡村干部提供交流经验、展示成果的舞台，团结了一大批互联网、投资人、创业者等企业、团体支持参与乡村建设，还提高了基层干部的工作积极性。去年底首届乡贤论坛举办之后，先后有600多家各行各业的企业、科研机构到省村镇协会沟通如何参与乡村建设，目前协会会员已经不以传统的镇、村和住建类企业为主，还包括文化、旅游、互联网、农业、投资等各类企业，为乡村建设赢得了更多社会助力。社会力量的参与，为乡村建设注入了新的活力，他们深入乡村，与农民群众交朋友，贡献自己的知识与技术，把乡村过去不起眼的东西变得有价值，乡村的新鲜事越来越多。中国人民大学艺术学院将孝昌县王店镇的一个贫困村——磨山村作为基地，研究艺术复兴乡村，帮助农民提高石雕技艺，其中有一个石盘以5万元成交，农民感叹：没想到自己的破手艺还这么值钱，对生活燃起了新的希望。

三是加强宣传引导。我们将加大宣传作为强化公众参与的重要工作，开设了乡建大讲堂，实现了美丽宜居村庄建设宣传进基层、进党校、进高校。在示范引导方面，着眼于提升乡村建设整体水平，重点研究“没娘抱的孩子”怎么办，针对普通意义上的村庄研究可复制推广的办法，要求示范项目“投资少、成效好、可复制、能持续”，能让广大的村庄“明方向、懂方法、增信心”。通过加强宣传引导和乡村规划建设实践，基层干部群众“精气神”得到极大提振。村庄规划整治的初期，大家一般只是奔着干净、整洁的环境面貌而去，但随着工作的逐步深入，各级干部群众对改善农村人居环境的重要意义有了更新、更高的认识。很多地区通过有效引导方式，让农民参与编制规划、自己动手建设美丽家园，这个过程中，通过共同谋划蓝图、反复做好群众思想工作，大家一起劳动，使干群关系得到缓和，干群联系更加紧密，党的优良传统得到发扬，党员干部做群众工作的能力不断提高，基层组织建设得到加强。通过因地制宜，就地取材，使原本废弃的一砖一瓦都得到有效利用，用较少的投入换来较大的变化，农民的信心不断增强，热爱集体、建设家乡的热情高涨，乡村治安逐步好转，文明新风逐步形成，公序良俗得以确立，邻里关系更加和睦。过去基层的同志来省里，一般都是讲客观困难，寻求支持，现在大家更愿意讨论怎么做，“等、靠、要”的思想得到转变，“先动手、后伸手、不空手”的要求正在具体工作实践中得到落实。

（作者：童纯跃，湖北省住建厅总规划师；万应荣，湖北省住建厅村镇建设处处长；王智勇，湖北省住建厅村镇建设处调研员）