“大干快上”后亟须规范发展PPP模式如何走向理性

本刊记者 袁业飞

聚焦

“大干快上”后亟须规范发展PPP模式如何走向理性

本刊记者 袁业飞

2013年11月，十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。随后国内便掀起了PPP热潮。三年来，每年PPP项目的规模增长速度之快让人惊叹，仅仅三年时间，地方相继推出1万多个项目，拟投资总额超12.7万亿元，中国成了全球最大的PPP市场。

许多业内人士都认为，这一两年PPP项目数量太大，PPP模式过热。一些地方借PPP模式搞变相融资，假PPP项目混迹其间。部分项目刻意规避PPP管理要求，有些PPP项目操作忽视质量，这些不规范做法正在为PPP模式推广埋下隐患。

这些问题已被政府意识到。一系列旨在规范PPP项目的法规机制正在加快建立，顶层立法也在加快推进中，针对PPP不规范操作的检查、督查力度也不断加强。

2017年，PPP模式将如何走向理性？

（一）PPP项目经不起失败

毋庸置疑，PPP是运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措，一系列美好的关键词都与它有关，例如“国家治理现代化”、“投融资体制改革”、“加快转变政府职能”、“提高效率、降低全生命周期成本”。

自2014年以来，政策环境逐渐完善，各地实际操作经验日益增多。

随着PPP模式深入人心，再加上新预算法实施，地方政府违规举债被收紧，传统的地方政府融资平台被剥离政府融资职能，而PPP成为政府债券之外唯一合法的举债通道，PPP模式在2015年被迅速推广至全国，2016年项目数量继续维持高增长。

根据财政部PPP中心数据，2015年底各地推出进入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目6550个，计划总投资额8.7万亿元。截至2016年10月31日，这一项目数量则达到惊人的10685个，投资额超12.7万亿元。

与此同时，失败或者出现问题的PPP项目层出不穷。

2014年“4•11”兰州自来水苯污染事件，让这个运作了7 年的PPP项目饱受争议。威立雅开创的“兰州模式”，也被水务业内人士认为是“完全不顾及公众利益和社会责任的PPP模式。”

北京第十水厂的建设一波三折，从立项至今已有18年，但仍未投入使用。作为一个“命运多舛”的PPP项目，十几年来经历了水源不足、市场供需倒挂、土地价格一路飙涨、输水管道改线等诸多问题。原本计划2015年3月竣工，但时至今日仍然是一片工地。该项目负责人说，“内部工程基本竣工，但因输水管道修不通，即使内部完工也没用，一堆资产晒太阳。”

国家体育场，即鸟巢项目，是国内体育场馆领域首个PPP项目，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营，遭遇“半路散伙” 的遗憾。有关专家表示，他们后来在调研中了解到，即使在“PPP的故乡”英国，2012 年夏季奥运会的主场馆“伦敦碗”也不是使用PPP模式建设的。因此，他认为对于工期要求很高、建设极为复杂的项目不适用于PPP。

按照一定的项目失败率来设想，在如今各地几千个PPP项目大干快上的状态下，如果几个、几十个项目出现问题，都会让人难以接受。因为PPP项目服务对象最广、提供产品最基础，如果在20多年的运营中出现水质污染、资金浪费、价格飙涨……到时候需要买单的，就只能是普通百姓了。有专家多次在公开场合强调“PPP项目只能成功，不能失败”。

中国公私合作（PPP）研究院院长徐飞认为，前两年P2P“阵亡”名单持续飙升，而PPP和P2P都属于金融的范畴，都存在动机异化的问题。在徐飞看来，因社会信用问题，再加上监管缺失、经营不善，最后PPP主体动机就可能出现异化。

君合律师事务所合伙人刘世坚认为，这一轮的PPP，和此前二十年的特许经营项目相比，有两个特别显著的特征，那就是规模庞大、速度奇快！“从大从快”虽然能够带来PPP市场的短暂繁荣，但其中蕴藏的风险不言而喻。

2016年12月9日的全国财政系统PPP工作推进会上，财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在肯定这三年PPP改革工作取得积极成效的同时，毫不避讳指出，一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版的BT（建设-转让）项目。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。还有一些地方刻意规避PPP管理要求。

“PPP存在‘重数量、轻质量’现象，项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中，我们发现，有的项目必要的可研报告尚未完成，立项流程存在瑕疵；很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式，照搬模板，给未来项目实施埋下很大隐患。”史耀斌称。

（二）如何规范成看点

在PPP项目不规范乱象频出背景下，如何规范PPP项目发展成2017年一大看点。

在规范PPP发展方面，PPP立法备受关注。此前财政部研究起草了《政府和社会资本合作法（草案征求意见稿）》，国家发改委牵头起草《中国基础设施和公用事业特许经营法（草案征求意见稿）》。由于两部法律许多内容重复交叉，还有不少意见相左。在2017年7月7日国务院常务会议上，李克强总理拍板，由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。财政部PPP中心主任焦小平透露者，目前PPP立法进展顺利，财政部将相关立法研究成果已经提交给国务院法制办，各种研讨会、调研都在紧锣密鼓地进行中。未来国务院采取先出台PPP领域的条例，然后再出台PPP领域法律的路径，来完善PPP法规体系。

“PPP面临很多现实障碍，比如政府违约问题、社会资本欺诈问题和运作不规范问题，出再多的文件也不一定能解决。写文件易，干实事难。”大岳咨询总经理金永祥对法规却没抱太大指望。

上海大成律师事务所朱涛律师也认为，如同国有土地出让，政府既是裁判员，又是运动员，定位成了最大难题。“现在已经有地方出现这个问题了，政府为了自身利益，以不符合法律规定为由终止合资。这中间也可能出现一些利益输送、权力寻租问题。”

专家指出，很大程度上，PPP模式的推行，是在倒逼地方政府转型。在影响私人资本投资PPP项目的诸多因素中，政府治理能力至关重要。政府现代治理和传统的政府管理有很大的不同，这些年中国政府部门一直在向现代治理转型，到现在还没有完全实现。

和私人企业相比，中国政府部门一直处于强势地位，民资基本不具有议价能力。有些地方政府还不习惯把自己放在和企业平等的地位。民营资本参与的程度远低于国有企业的参与程度，PPP项目如果撬不动足够的民营资本参与，而是成了国有企业的游戏，入库项目再多也没有意义。

PPP项目属于盈利而非暴利，这是PPP的特点，而在一些地方，既有因为暴利引发民愤使项目终止的情况，也有因为收益太低民资退出的情况。 如何控制PPP项目的利润，需要地方政府的专业能力，特别是很多公共建设，需要动态调整收费定价或政府补贴机制。

一些地方政府依然热衷城市建设，地方融资平台没有真正转型，以股代债，成为地方政府变相举债的工具。在一些政府治理水平较差的地区，参与PPP项目的私人资本成了承接财政债务负担的工具。

还有些地方政府可能是担心国资流失问题，并不欢迎民资进入PPP项目，更愿意和国有企业合作。媒体报道，有些地方为PPP项目设置过高的门槛，把大部分民企排除在外。

以上种种情况，造成一些地方政府失信于社会资本，使社会资本不敢轻易参与PPP项目。目前有很多社会资本在寻找好的项目，这些资本对政府项目很感兴趣，只有地方政府提高治理能力，具有契约精神，PPP项目才会有很好的发展。

（三）顶层设计重在“制衡”

财政部财政科学研究所前所长、中国财政学会PPP专委会主任委员贾康说，PPP机制创新是“供给侧改革”的重要方面，关键是如何管好地方政府及代表其出资的国有资本之“手”，不至于让民资沦为JQK（勾住民资，框住民资，PK掉民资）的尴尬局面。

在贾康看来，地方政府及国有资本应与民营资本一样，都需当好“球员”，而不是“裁判员”，谁是裁判员呢？“裁判员”应是各级法院。

北京资略律师事务所合伙人徐向东曾参与鸟巢、水上公园、垃圾发电和水务等众多PPP项目，对社会资本一方的酸辛也感受颇深。他建议明确签约前政府的诚信义务，如明确规定“政府在招标文件中不得作出明显偏离事实的虚假承诺”。

在具体的PPP项目运作中，该如何让制衡机制更有效？发改委投资体制政策研究室主任吴亚平给出了几点建议。他说，可融合基本建设程序与PPP操作流程，建议在可行性报告审批时，对PPP实施方案一并作出决策和审批；明确PPP项目管理制度，像项目建设可让社会资本自主决定，具体到项目资本金制度、工程招投标制和建设监理制是否实施、如何实施。

“明确PPP项目的适用政策”与“重塑职能职责和分工”也纳入了吴亚平的建议之中。他认为，部门分治给地方和社会资本造成了很大困惑，增加了大量的制度性交易成本。此外，坚决实行决策、执行、监督三分离的原则，建立PPP部门联席会议制度，建立PPP全过程的信息披露制度和社会参与机制等。

在实际操作中，不少专家与操盘手均反映PPP过于复杂，属于一个系统工程，如何良性运作仍是一个较漫长过程。PPP制衡与激励机制及具体措施应在长期磨合实践中不断完善，而非现在去设定一个框架，不然将抑制PPP创新。

做好角色定位

首要问题是，在推进PPP的过程中，各级政府应如何做好角色定位？

徐飞说，有专家说PPP目前的问题是“神化”、“泛化”等，其实还要加“一化”：异化。因为社会信用的问题，加上监管缺失，经营也不善，最后就会主体动机异化。他表示，“PPP最重要的是回到第三个P，伙伴关系（Partnership）。我们应做到契约精神、平等意识。既然是伙伴关系，应该有法制意识，政府应有企业意识，双方回到诚意、回到法制、回到平等、回到义务上来，PPP就会持续健康地发展。要做到‘伙伴关系’，第一是‘平等关系’。政府和企业之间，过去政府往往是高高在上的。”

PPP操作的主体一定是省市政府，而中央政府则需要在政策制定上下功夫。地方政府是具体执行的，应换位思考。对地方政府来说，PPP是融资的行为。但从投资者角度来看，它是投资行为，需要获得回报。这就需要做到两方面：合理的回报，风险怎么分摊。政府应多替企业想想，最终会各得其所、各占其长。社会资本有钱、更专业，这样PPP项目运作起来效率更高，符合供给侧改革的理念。

要解决民间资本对PPP参与度不高的问题，在最开始设计项目时，就需设计好一些基本原则，如付费如何保证？合理利润区间是怎样的？PPP往往是微利、薄利。若利润太低，不符合投资者利益。利润太高，又达不到提高服务同时惠及广大老百姓的目的。合理的区间在一开始就应设计好，找到利润平衡点。其次，这是讨价还价的过程，但不要一味压低价格，没利益就容易异化。实际上，不是标的价格最低的就应中标，而是在成本和质量之间有所平衡。

还有观点认为，推进PPP，国企应更多从竞争性领域中退出。徐飞指出，实际操作中，国家和相关部委应出台政策，或是宏观指导意见，科学划分出哪些是鼓励的、限制的领域，哪些是禁止的领域。国企做PPP项目，原则性地应退出那些竞争性的领域，而更多交给第三方、民间、国际资本来做，不与民争利。

有些领域不一定需要采用PPP

据消息人士透露，中部某省在2015年下半年得到专项建设债资金后，希望将某些项目转为政府直接投资。无奈于该项目进入了财政部第一批PPP示范项目名单，并获得了资金支持，只能将PPP模式从“我要做”变为了“要我做”。

专家表示，各级政府应该重新思考，是否需要政府如此强烈推动而忽视市场自我调节的作用。是否适合以行政方式和经济手段，包括使用财政资金对PPP项目进行奖补、以政府资金设立PPP引导基金的方式，推波助澜。“这是将最市场化的模式，通过最行政化的措施推动，也是极为不妥的。”作为推进PPP模式的出发点和落脚点，应当把PPP项目是否物有所值放在突出的判别位置，差别化、针对性做好具体项目的PPP运作。

有专家认为，如针对有国家政策性贷款支持的轨道交通、棚户区改造、健康养老、环境保护项目等，在项目建设阶段，完全可以采取传统的政府建设模式，进行融资和建设招投标，也不会陷入额外产生建设期资金利息、工程造价下浮困难、综合成本大幅上升的困境。等到项目建成以后，如果确有必要的，可以将运营采用PPP 模式，选择社会资本方合作。因为这类项目，通过PPP模式选择了社会资本方，它的融资成本一定大大高于政策性银行或政府项目本身融资的成本。

而且“一标两招”（指政府采购分两次完成社会资本方和有建设资质的建设单位的招标）使得工程造价下浮变得困难，这极大地提高了工程建设的成本，也加重了地方政府的债务负担。此外，目前市场资金成本正在步入下降的通道，大量利用直接融资和项目融资进行建设，对于缓解政府项目融资压力，减少财政负担也会带来一定的效果。因此，地方政府要注意适当筛选和限制PPP的规模、节奏和项目的问题。

（四）刀应该切在规划和设计上

PPP最基本的目标是要提高公共产品的供给效率，这大家都知道，但不同的人对效率的理解却可能不同。不少地方政府还在把“能够更多更快地上项目”当成效率——过去二三十年就是这么干的，也因此产生了大量的基础设施烂摊子和政府性债务。PPP就是要解决这些问题的，如果仍希望用PPP来继续大干快上新项目，这是不切实际的。

必要、要得起、划算，这三个要素化为三个维度，组成的立方体支撑着采购的理性——物有所值。几何逻辑，在限定的表面积之下正方体的体积最大；采购逻辑，在限定的预算之下，同等考虑必要性、财务承受能力和性价比时可以获得最大的效率——这才是真正的效率。

公共产品在规划和设计、建设、运营哪个阶段提高效率的空间最大？毫无疑问是规划和设计，建设和运营效率大部分被规划和设计所决定。基础设施烂摊子和政府债务也毫无疑问主要是规划和设计不当惹的祸，手术刀要从规划和设计这块切下去。当政府连施工图都出好了再找社会资本做建设和运营，那基本就是为了融资；如果再用“可用性”委婉地割裂全生命周期绩效，那就是毫无疑问仅仅是为了融资，和真正的效率没多大关系。

政府要采购的是一座污水处理厂吗？当然不是，是污水处理能力。那么，只要定下污水处理产量和中水质量就可以了，你是用神奇药粉还是用漏勺处理，不管，达到要求的前提下谁要钱最少就交给谁去做，达不到要求就罚。用漏勺可能处理好污水吗？能处理得过来吗？显然不能，但政府不禁止你用漏勺，社会资本用漏勺不能妥善解决问题会遭受处罚，自然不会去犯这种傻。如果有一种神奇药粉撒下去就能将污水变成达标中水呢，污水处理厂还需要建那么大吗？至于保底需求问题，可以采取政府保底不超过设计产能30%的方式，风险大头交给社会资本，这样一来，这座污水处理厂该建多大，社会资本就要自己掂量掂量了——社会资本是花自己的钱给自己办事，政府是花别人的钱给别人办事，谁更理性不言而喻。借助社会资本（包括产业资本和金融资本）的理性解决规划和设计的理性，可以真正提高公共产品和服务的效率。

PPP的正确路径应该是，政府提出自己的诉求，明确产出要求、考核标准、违约责任，而不是去约束社会资本实现目标的过程，不设资质门槛、不禁止犯傻也不阻止创新，把风险和机会都转移给社会资本。这里还得有个前提，社会资本直接投资额的占比不能太少，也不能使用杠杆，否则容易撂下烂摊子给政府。