反租倒包再认识：内涵、基础与实践机制

[摘要]反租倒包，作为农村土地流转形式之一，具有发包方（村集体）主导统合的特征，以丰富而稳定的非农经济空间为基础，以村干部为核心的村社集体依法积极介入为关键，以流转后接包方的经济效益再生产为保障，为反租倒包提供了坚实的运行基础的同时，也激活了村社统合机制，具体表现为尊重村民主体性下利益导向的群众动员机制、水电路等村社统合下的公共品供给机制和市场导向的效益再生产机制。剥离了土地调整滥觞的反租倒包，降低了交易成本，提升了流转效率、助力发展具有适度规模经营的特色经济，倒逼村干部积极治理，增强基层治理的有效性。在探索反租倒包有效实现形式的同时，尊重广大村民的主体性角色，防止村干部越俎代庖、代民做主，是反租倒包持续而健康地运行的关键。

[关键词]土地流转；反租倒包；村社统合；实践机制

[基金项目]教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究”（14JZD030）。

[作者简介]王向阳（1990-），男，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生（武汉430072），华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员（武汉430074）。

一、问题的提出

人多，地少，水缺，区域差异大，人地关系矛盾突出，小农生产“小”而“散”

桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，《政治学研究》2014年第4期。，是目前我国农业经营领域不得不面对的实践难题。从这个意义上讲，土地是农民的命根子，事关农民生计，维系社会稳定，牵动国家命脉，因此，土地政策是我们国家农村政策的基石。近些年，我们在全国各地农村调研时，发现了一个耐人琢磨的现象：一方面，国家对反租倒包为代表的土地流转形式持谨慎态度，尤其担心地方不当操作，侵犯农户土地承包权益，因此，在2001年、2008年中央先后两次出台文件对反租倒包这一地方实践踩刹车

早在2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）中明确指出：土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上……由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的反租倒包，不符合家庭承包经营责任制度，应予制止。2008年中央颁布的一号文件更明确提出纠正和制止反租倒包行为。；另一方面，地方实践热度不减，反租倒包，作为降低交易成本、提升土地流转效率进而实现适度规模经营的重要探索形式而遍地开花，如近两年上海农村家庭农场、四川崇州土地股份合作社、广东清远农综改“三个整合、三个下沉”中的土地整合、辽宁沈阳城郊设施农业等发展过程中，反租倒包均扮演了不可或缺的重要角色。同时，学界和政策部门，对反租倒包一直争议不断，因此，进一步认识和厘清反租倒包这一土地流转实践中的过程、机制及其社会基础，就成为我们关注这一议题的基础性工作。

回顾学界既有研究，在农地流转实践趋势上，吴德胜从关系型契约角度指出，一体化的内部契约优于外部契约，因此，在农业产业化的演进中，存在从分包制到反租倒包的契约演进趋势。

吴德胜：《农业产业化中的契约演进——从分包制到反租倒包》，《农业经济问题》2008年第2期。反租倒包作为集体供给型土地流转方式，在过去的一段时间，由于规章制度不健全，存在个别地方低价反租农户土地而后高价倒包出去的行为，侵犯了农户土地权益，给反租倒包带来了负面影响。现在所说的反租倒包，是指基层组织提供土地流转服务的重要方式，也是发展设施农业的必然要求。

万宝瑞：《当前农业发展需要关注的五个问题》，《农业经济问题》2011年第3期。田传浩、邬爱其通过考察浙江省绍興市柯桥镇和江苏省江阴市瑛土镇的反租倒包的不同运作方式，分析了该种土地流转模式产生的原因，即经济发展增强了农户对农地市场的需求，规模经营和产业结构调整要求农地集中连片地转让；农地租赁市场的不完善需要村委会发挥中介作用。

田传浩、邬爱其：《农地反租倒包的实践与思考——来自柯桥镇和璜土镇农地反租倒包的调查》，《调研世界》2003年第2期。王颜齐、郭翔宇通过建立起反租倒包参与主体关系模型，分析反租倒包农地流转模式的形成机理，利用博弈论考察了现有产权制度下的土地流转过程中，对农户与农村集体经济组织或者说村委会和农业企业、经营大户谈判时的行为特征、博弈行为进行了细致的分析，认为反租倒包行为成功与否最终取决于参与主体博弈的结果。

王颜齐、郭翔宇：《反租倒包农地流转中农户博穽行为特征分析》，《农村经济问题》2010年第5期。而黄延廷认为反租倒包在农村土地流转的实践中之所以能脱颖而出，一是因为农民自发的转让、转包、出租等土地流转形式难以形成土地规模化经营；二是由于反租倒包能产生较好的经济效益。

黄延廷：《论农村土地流转形式中的反租倒包》，《特区经济》2010年第4期。在部分学者看来，由于存在通过“反租倒包”剥夺农户权利的可能性，因此主张反租倒包不应提倡，而且应予禁止。

段应碧：《如何搞好土地使用权流转工作》，“中国农民土地使用权法律保阵国际研讨会”会议论文，海口，2002年1月。而在郭书田、卢彦伶、唐跟利等人看来，反租倒包作为土地流转政策的创新

郭书田：《反租倒包：土地制度的创新》，《农村合作经济经营管理》2000年第7期。，我们不应一味否决，应当辩证看待反租倒包在农业经营领域的角色和边界，加强对基层组织的规范引导

卢彦伶、唐跟利：《农村土地流转中“反租倒包”模式的SWOT分析》，《焦作大学学报》2016年第2期。，以更好回应村民需求。在对反租倒包性质定位上，吴兴国从维护农户利益的角度肯定反租倒包模式，认为反租倒包是制度创新的结果，是农民自治的成果，因此认为这一模式本身并没有侵犯甚至剥夺农民利益的内在特性。吴兴国：《农民权益维护视阔下的反租倒包流转模式研究》，《中国发展》2010年第4期。

综上分析，我们可以发现，学界既有研究中，对反租倒包这一土地流转模式研究颇丰，启发很大，但规范性分析较多，尤其体现在对反租倒包这一模式的性质定位和利弊分析上，近些年虽说实证研究之风日浓，但部分研究难免裁剪经验材料为自身观点做注脚，而非在完整的经验基础上提出问题、分析问题，尤其以村庄具体实践为个案的实证研究较为欠缺，对反租倒包这一模式本身实施过程、社会基础、实践机制等关注有限。本文也正是着眼于此，希望通过对沈阳市苏家屯D村反租倒包的实践历程及其对各主体互动情况的梳理，以期回答以下两个问题：一是反租倒包的社会基础究竟如何；二是在此基础上，探究反租倒包何以可能，兼论反租倒包中的村干部作为与村民主体性。本文行文主要分为三个部分：一是对D村反租倒包实践情况作出深入、细致的呈现；二是结合经验材料，探究其社会基础；三是通过实践过程，厘清其具体实践机制。

二、田野素描与实践样态

本文经验材料来自于笔者及所在研究团队于2016年11月24日至2016年12月9日在沈阳市苏家屯D村所开展的为期15天的驻村调研。

2016年年末，笔者在D村开展了为期15天的田野调研。参与本次调研的还有刘成良、仇叶、雷望红、史明萍、吴海龙和刘景琦等同志，本文的问题意识来自于集体调研，特此表示感谢。当然，文责自负。D村地处沈阳市东南部远郊地带，全村240户，830人，土地以低缓丘陵为主，人均耕地3.6亩。当前，全村3000多亩耕地中，300-400亩为大棚经营用地，余下以玉米种植为主。其中，从事大棚种植草莓、葡萄的农户有40多户，涉及106个棚；从事养车跑运输的农户有30多户；余下大都以半工半耕的家计模式分工为主。

（一）反租倒包：来自村庄的自主探索

2002年，D村开始了由“千亩葡萄沟”向“大棚经济”的产业转型，以草莓种植为方向。2005年，经过了村集体两三年的统一规划、建设，该村先后建成了106个大棚，共分A、B、C、D四个区域，目前涉及40多农户，以反租倒包的土地利用方式，开启了村庄大棚经济发展历程。2015年，该村首批土地反租倒包到期，涉及A、B两个区域，以村集体统一收回、二次发包的形式进入了第二个反租倒包周期，为期13年，截至二轮延包期结束。2016年，该村第二批反租倒包到期，D区域所涉及土地承包户和大棚户经自行协商，最终达成土地承包协议，以1200元一亩的价格续租，而C区域所涉及的10多个大棚户与原土地承包户协商失败，村集体介入乏力，最终因分歧太大而不得不选择执行原先的口头协议——反租倒包到期，大棚户拆除大棚设施，归还土地。

1.大棚经济的“启动器”。1994年，现任书记刘老虎

按照学术惯例，本文所涉及人名、地名均已做处理。上台，带领D村村民发展葡萄产业，全村共有3000多亩耕地，在1997-1998年一度发展到2700多亩的规模，当时人称“千亩葡萄沟”。2002年以前，种植葡萄效益都不错，亩均纯收入可达两三千元，户均土地十亩左右，也就意味着一年在土地上的收入就有两三万。可好景并不持续，2000年之后，葡萄的市场行情开始走下坡路，村民收益大减，这种情况下，有不少村民考虑砍掉自家葡萄树。

转机发生在2002年的春天。时任村长的刘正直和治保主任张保全，在春季森林防火巡护工作中，机缘巧合下，发现临界辽阳地区有很多大棚，经二人实地考察之后，竟发现小小的一盒草莓，不过才3斤多，却能卖到10元钱，这在2002年的东北地区农村可算得上效益惊人。于是，二人回到村中，便开始多方宣传草莓种植的好处，动员村民发展草莓种植。为什么动员村民搞草莓种植呢？在张保全看来，当时葡萄价格走低，效益非常有限，种玉米一亩地收益也非常有限，按照当时的市场行情，一亩地玉米才一两百元收益，对于四五十岁的中老年人而言，外出打工别人又不要，即使出去打工也受气，不如在村搞些产业，一来顾家，二来一年四季都有收入。

为了推动村民发展大棚经济，当时D村的村干部刘正直和张保全便拿出100亩左右的村集体机动地（按照1998年二轮延保时土地调整办法，当时村里预留了500多亩的机动地），用以规划并建設大棚。按照规划，每个大棚占地按3亩计算，其中包括道路、用水等公摊面积，实际棚内面积为1亩左右，规划建设27个大棚，实际建成26个棚。当时当地政府正好在鼓励乡村产业发展，于是村里经多方筹措，拿出1.5万元进行水电路等配套建设。据当时的老村长介绍，当时村集体机动地是以80元一亩的价格向大棚户租赁，最开始大棚为竹木结构，每棚造价在1.3万元左右，一年下来，村民收益1.8万元，净收入3000元，这可比种植大地效益高多了。这种情况下，村民也信心高涨，摩拳擦掌，跃跃欲试。

2.反租倒包正式起步。在比较效益的刺激下，村干部和村民信心高涨，都想大干一番，可问题是，村里剩下的400多亩机动地，多是洼地、差地，不适合搞大棚种植，这下可怎么办呢？苦思冥想之下，D村想出了现在我们叫做“反租倒包”的土地开发利用模式。也就是村里以一定价格将村民手中的承包地反租到村集体手里，而后村集体再面向大棚户进行统一发包，先租后包之间，承包户得土地租金，大棚户得土地进行大棚种植，村集体扮演土地中介角色。按照当时土地种植效益，玉米每亩纯收入在200元左右，于是村上以350元一亩向村民租用土地，而后以300元一亩向大棚户进行发包，由村民先报名、后抓阄决定，抓哪是哪。至于中间50元的土地差价，由政府和村集体进行兜底补贴，以示鼓励。

村民为什么愿意把土地交出来呢？据介绍，当时土地如果种植玉米，一亩地纯收入也就是100多元，最多200多元，而且还需要自己投入劳动，不划算，而把土地出租出来，什么都不干一亩还净剩350元。这种情况下，土地涉及的大多数村民积极性都非常高。不过，事情大多数时候总不是一帆风顺的，这次也不例外。据悉，在反租倒包过程中，有两户村民反对意见比较大，涉及10多亩土地，为什么呢？其中一农户当时50多岁，老两口，也没什么家庭负担，不为别的，就是想种自己的土地，不愿意闲着。经多次动员也无果而终。最终，时任治保主任的张保全，专门找到该农户，然后告诉该农户，他既然爱种地，那就把自己的5.5亩土地调整给他。集体机动地质量太差，只能在农户土地之间进行对调。于是，在土地对调之下，解决了这一问题。另一户主要是担心土地延包到期之后，自己分不到这么好的土地，于是村上就对他做出了承诺：土地承包到期之后，该农户可以不必参加抓阄，把这片好地优先分配给他。解决了这两户之后，后面的农户工作就比较好做了。在接下来的三年时间，该村陆陆续续建成了80个大棚。每棚占地3亩，1亩地300元租金，土地租金共计9000元，10年为期，截至2015年。

（二）二次发包中的两种类型：村社统合型和农户协商型

按照二次发包时各主体参与情况和发包方式，当地反租倒包中二次发包方式可以划分为村社统合型、农户协商型两种类型。

1.村社统合型。

2015年，D村首批反租倒包土地到期，主要涉及A、B两区域大棚户。由于该片区域以村集体机动地为主，经村集体与村民协商，村集体将原土地承包户和大棚户土地统一上收到村集体，大部分为村民自发上交，而后进行统一发包，原承包户也从议价地中进行挑选。这样，村集体作为桥梁媒介，实现土地的顺利对调，最终，使得大棚户得到大棚地，承包户也继续种植自己人均三亩六的承包地，只是变化了一下具体地块而已，可如此对调之下，大棚户维持了经济来源，普通农户有地可种，村庄产业也得以持续，可谓一举三得。

2.农户协商型。在村集体没有介入的情况下，C、D区域所涉及的大棚户和农户进行自主协商，其中，D区域协商成功，涉及七八户农户的责任田，最终达成了以1200元一亩一年的价格，由大棚户进行续租，租期为13年，一次性交清。可问题就出在C区域。C区域反租倒包的土地租期是今年到期，涉及10多个农户的19个棚，承包地有50多亩，涉及四五户，其中以一徐姓村民家土地最多，有20多亩，另一户有10多亩，与徐家是亲家关系。据介绍，近些年，随着采摘经济的兴起，当地草莓种植效益越来越好，这种情况下，徐家在外打工的儿子，同时也是村书记刘老虎的外甥，也想回到村中搞大棚采摘，好不容易等到了土地租约到期，说什么也不愿意续租。于是，就在今年3月份草莓上市的时候，联合其他几户承包户，告诉村里到期土地不再续租，让村里出面通知这些大棚户。于是在今年6月份草莓罢园的时候，村上一位干部，也就是现任书记的姐夫，通知大棚户土地到期，要求明年开春之前，將大棚附属设施全部清理干净。于是就有了我们调研时看到的一番景象：一排19个大棚，现在只剩一个还没被扒，其余均由农户自行清理，棚里的草莓苗也都冻得发蔫，一派凄凉的景象。如果说，D区域属于在村集体没有介入情况下农户协商成功的典范，那么，C区域就属于村集体缺位情况下农户自发协商失败的典型。

三、反租倒包的内涵与基础

反租倒包，主要是指村社集体将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体（称为反租），进行统一规划和布局，然后将土地的经营权通过市场的方式再承包给种田大户、农业公司等农业经营者（称为倒包）的土地经营方式。中央在2001年、2008年两次发文为反租倒包降温，其核心依据便是部分地区以公共利益之名，借反租倒包强制性推动土地流转，侵犯农户土地承包权益，私自改变土地用途，产生了极其恶劣的社会影响。同时，各地实践热度不减，以灵活机动的形式实践着反租倒包。伴随着反租倒包而产生的一系列副产品，一定产生于当时当下的村庄整体治理框架之中，时至今日，当国家农地政策发生变化、村干部行为逻辑已有调整、村民土地经营状况发生分化等情况广泛存在下，笔者认为，有必要对反租倒包这一土地开发方式进行再认识。

（一）内涵

首先，反租倒包，本质上是一种土地流转方式。从制度设计来看，通过反租倒包，可以极大地提升土地流转效率，降低交易成本，实现流转户和承包户的低成本对接，在此过程中，村干部扮演土地中介的角色，统合土地利用供需双方状况。

其次，反租倒包存在内生性政策困境。在实践中，反租倒包之所以可以推行，恰恰在于村社集体可以顺利反租，在具体操作中，一旦遇到个体农户不愿意流转出来，反租倒包便陷入困境。此时，单纯尊重村民个体土地权利很可能影响整体土地流转效益，于是相当一部分村干部可能会选择土地调整的方式引导流转，可按照既有土地政策规定，承包期内，发包方不得调整土地。也就是说，土地调整，村民个体土地权益就存在受损的可能性；不进行土地调整，反租倒包就难以开展下去。

再次，反租倒包在过去的相当一段时间，尤其是在村干部可以强行调地的情况下，村民个体的土地承包权益往往得不到保障，以致出现很多影响村民生计、土地权益受损、土地用途改变等现象。时至今日，国家农地政策对村干部土地调整权力进行了严格界定，村干部行为也受到诸多规范，这种情况下，伴生于过去反租倒包实践中的副产品，在今时今日的政策实践中难以继续存在，而村干部也只能退守到单纯的土地中介的角色。因此，在村干部土地调整权限发生变化情况下的反租倒包，值得我们再认识。

最后，反租倒包实践边界。根据多地反租倒包实践，笔者认为，反租倒包这一土地开发利用模式要想持续健康运行，需要满足三个条件：一是村民自愿，村民自愿的基础建立在非农就业空间的存在和土地租金的合意，由此，村民才愿意交出土地；二是村社依法统合，在村干部丧失了土地调整的权力后，不代表土地无法调整，村干部完全可以在村民自治的框架内，积极引导村民之间协商土地承包经营权调整；三是倒包后的经营效益有未来，村民土地权益才有保障，否则就是不可持续的昙花一现。

（二）社会基础

D村大棚经济的发展，成为当地村庄产业起步的基石，村民间经济分化也由此开始，尤其在2010年前后采摘经济兴起之后，大棚种植产生了“超额利润”，而在此之前，据了解，当地草莓销售均是走市场批发的路子。这一村庄发展中的关键变量，离不开当地反租倒包这一村庄自发探索。反租倒包的地方实践，一定深嵌于当地经济区位、人地关系、农户生活、村社治理等组成的地方性社会系统。结合沈阳城郊D村的实践状况，我们发现其运行基础有三：一是稳定而丰富的非农经济空间；二是村民主体性发挥；三是村社依法统合，积极作为。

1.丰富而稳定的非农经济空间。D村地处沈阳沈南城郊地带，沈阳，作为东北地区中心城市，为当地村民提供了丰富且稳定的非农就业空间，相比中西部一般农业型村庄，村庄内部本身就存在相当一部分村民，可以从容进城打工，而不必纠结于种田与否。据了解，D村50岁以下的中青年人，在村者较少，基本均已实现非农就业，年轻人多选择进入沈阳市区工作，从事开出租车、养运输车、超市送货、工程施工等工作，而中年人多选择街道范围内就近务工，从事建筑行业者居多。此外，自从当地大棚经济兴起之后，劳动用工量上升，扣膜、压蔓、束花、采摘等每一种植环节，都需要大量人工投入。据介绍，一对夫妻，料理一个大棚没问题，可料理两个及以上时，就必须雇人，当下工价按小时计算，每小时8元，一天80元左右，一般而言，一个棚的人工费，少则两三千，多则三五千，而所雇人员，多是同村村民，以中老年人为主，60岁以上者非常普遍，实际雇工中，考虑到干活细致程度，大棚户更喜欢雇佣中老年女性，每人一年可做工100天以上，收入在1万到1.5万之间。换言之，对村庄普通村民而言，只要愿意做工，一年下来，总是可以在当地丰富而稳定的就业空间中找到一份自己可以从事的工作。非农经济空间丰富而稳定，为当地部分村民选择把土地流转出来，拿着远高于玉米种植收益的土地租金，专注于到当地就业市场中做工挣钱，奠定了重要的经济基础。

2.村民自愿。

当地反租倒包实践中，严格遵照“村民自愿”原则。据介绍，在反租倒包起步时，村干部动员时，重点宣传的是玉米种植和草莓种植的效益比较，根据当时的市场行情，一亩玉米纯收入在100元到200元之间，当时村上协调后确定的土地租金价格是350元一亩，倒包出去一亩是300元，中间差价由村集体和当地政府筹措解决，以示鼓励。很显然，把土地出租出去可以实现土地效益最大化。同时，当时一棚草莓，第一年总计投入1.3万，收入竞可达到1.8万，也就是说，草莓种植，不仅第一年可以回本，关键还有5000元左右的净收益，显然，草莓种植效益明显。那为什么只有部分村民选择草莓种植呢？原因有二，一是当时草莓种植虽说效益可观，但对于把土地流转出来的农户而言，他们也有自己的挣钱来路，丰富的经济空间，使得他们并不热衷于此；二是当时草莓种植属于刚起步阶段，农户经验有限，且市场波动影响大，对部分农户而言，宁可打工，也不愿意承担风险，此外，草莓大棚种植离不开人，他们并不愿意一年四季在大棚里劳动。如此，在比较效益驱动下，当地村民一部分愿意把土地流转出租出来，一部分愿意承包土地搞大棚种植，可谓两厢情愿，村干部居间调节土地供需状况。也就是说，当地反租倒包实践中，充分尊重了土地流转中村民的主体性地位，保障了村民的土地承包权益，并没有出现个别地区侵犯农户土地承包权益的极端现象。

3.村社统合。

在当地反租倒包具体实践中，以村长、治保主任为代表的村集体扮演了不可或缺的统合角色。具体体现在三个方面：一是作为反租倒包的“启动器”，当时的村长和治保主任积极宣传动员，先是以100亩集体机动地做“引子”，而后在反租倒包中积极为村民协调土地供需状况，由于草莓大棚种植需要专辟特定区域，因此，村社集体作为村庄天然统合代表，在草莓种植用地規划中作用突出；二是大棚种植专门区域划定之后，村社集体又争取地方政府支持，投入资金完成大棚种植所需的水电路等基础设施建设，据悉，如果没有村社集体统一规划、建设，单家独户的农户单方面投入成本是极其高昂的，而且很难协调彼此利益矛盾；三是村社集体在矛盾纠纷调解方面，角色突出。纠纷调解是农村老大难问题，在当地反租倒包过程中，尤其是在最初的“反租”阶段，没有村社集体的统合，积极介入做工作，就没有后来的“倒包”。此外，二次发包中，尤其是A、B两区域的成功续租，离不开村干部积极做工作，居间调节，功不可没。换言之，当地反租倒包过程中，村社统合，主要体现在宣传动员、水电路等公共品供给、矛盾调解等方面，且最为关键的，就是村干部积极介入其中做工作，土地整合合法合规，反租倒包中加强对农户的引导，充分发挥村社集体统合作用，由此，土地顺利流转，村庄产业得以发展并持续下去。

四、反租倒包的实践机制

在当地反租倒包实践中，村民自愿选择是前提，村社统合是关键，经营效益再生产是保障。纵观全程，具体而言，我们可以归纳出如下实践机制：一是利益导向的群众动员机制；二是村社统合的公共品供给机制；三是市场导向的效益再生产机制。

（一）尊重村民主体性，利益导向的群众动员机制

土地流转，前提在于村民自愿。在当地反租倒包实践中，充分尊重村民主体性地位，以切实的利益对群众进行广泛动员，主要体现在两个方面：一是在土地租金上达成合意的结果。据介绍，2005年前后，当地玉米种植亩产纯收益200元不到，而当时村上给出的土地租金价格是350元，租期10年，这是反租的土地价格，倒包的土地价格为300元一亩，中间差价由村集体和当地政府筹措解决，以示鼓励。在D村发展反租倒包过程中，当地村集体选择了以利益引导而非行政强制，遇到坚持不肯流转者，村集体采用感情动员或土地对调的方式解决。二是在反租倒包起步时，当地村干部同样以比较效益较高的草莓种植引导农户积极投入。据悉，2005年前后，玉米亩产纯收益在200元左右，而草莓当时三斤装的一小盒就可以卖到10元，一棚纯收益上万，虽说辛苦，但效益可观，因此，村民对此满怀期待。既然村民如此积极，会不会出现应者云集现象呢？答案是并没有，主要是当时D村草莓主要是走市场批发进行销售，利润有限，且草莓种植，具有一定的雨雪等自然风险和价格波动的市场风险，对于地处城郊地带的D村村民而言，即使不从事草莓种植，一样可以有一份收入相当的工作，且每棚成本投入在3万元左右，这对当时的D村村民而言，也算得上一个资金门槛。这种情况下，D村反租倒包的大棚种植规划，基本实现了供求平衡。

探析其反租倒包实践过程，我们不难发现，在当地反租倒包实践中，村两委干部正确处理了村民选择与村委介入的关系，对于草莓种植效益的宣传，积极引导村民转型从事草莓种植；对于土地反租到村社集体的租金设定，也符合当时村民普遍的心理预期，使得村民愿意交出土地。因此，村庄要进行反租倒包，前提就是村民自愿流转出土地；村民之所以自愿交出承包地，交由村集体进行反租倒包，一定是建立在符合心理预期的土地租金收入、打工收入等利益考量的；土地租金有保障，打工稳定而方便，当地村民没有理由不把土地反租到村社集体，换言之，反租倒包，就不再是村干部一厢情愿强制性推行的结果，而是建立在保障村民土地权益基础上，以土地租金收益、打工收益、草莓种植收益等作为利益诱导，而进行的广泛村内动员基础上的合意结果。

（二）村社统合的公共品供给机制

当地反租倒包实践中，村社统合的公共品供给机制不可或缺。村社集体内部的公共品供给主要体现在三个方面：一是大棚经济发展过程中水电路等基础设施配套建设。据了解，对于单家独户的小农而言，独立建设水电路几乎是不可能的，且成本较高，农户之间协商解决也非常困难，协商成本太大，这种情况下，当地反租倒包实践中一个非常重要的做法，便是由村集体统一规划建设，同时争取国家项目进行水电路等基础设施配套，配套建设健全后的大棚种植区，就形成了稳定而便捷的生产空间，为当地大棚经济的持续发展，提供了基础性条件。二是反租倒包过程中的土地调整。土地调整，实践证明，依托村民之间自发协调，交易成本太高，因此，我们在全国各地农村调研时，鲜有单独依靠村民个体自发调整成功的经验。这种情况下，基于村民农业生产便利、大户进村经营、地方政绩冲动等需要，村干部介入土地调整，便成为实践常态。同时，基于村干部自利性驱动，实践中往往会发生侵犯农户土地权益、私自改变土地用途等不良现象。有基于此，国家在《土地承包法》中专文规定，承包期内，除自然灾害、土地征用、人地矛盾等极少数特殊情况外，作为村集体的发包方不得随意调整土地。从D村的实践来看，在尊重村民土地承包中主体性地位的基础上，村干部积极引导村民通过土地调整解决流转困境，可谓是村社集体公共品供给中的具体实践。三是反租倒包二次发包中的矛盾纠纷调解。据悉，D村A、B、C、D四个区域中，A、B区域由村干部依法积极介入调解而实现村民土地自愿对调，而D区域则是在村干部没有介入的情况下实现了成功协调，C区域自发协商失败，以归还原土地承包户土地、大棚户限期清理大棚及其附属设施而告终。

综上，我们不难发现，村社集体依法积极介入反租倒包过程，在前期尊重村民主体性进而实现利益导向下的群众动员基础上，村干部积极争取国家项目对大棚规划区进行水电路等基础设施配套、引导村民自愿协调土地问题、积极调解农户之间矛盾纠纷，村社统合下及时的公共品供给，为当地大棚经济有序发展，提供重要依托。换言之，水电路等基础设施配套建设，为大棚经济稳健发展，提供便利生产空间；依法引导村民自愿调整土地，是村庄初次发包和二次发包的重要前提；村干部积极介入村民间矛盾纠纷调解，最大限度降低反租倒包中的摩擦。没有村社统合，就没有村庄反租倒包的持续实践。在此过程中，村干部真正做工作是关键，村干部做工作，有可能做错，但一旦失去了做工作的空间，村社公共性事务一定难以解决。因此，对于基层治理，需要我们处理好村干部做工作的权与责平衡问题。

（三）市场导向的效益再生产机制

据悉，D村大棚经济的发展，可以划分为两个阶段：第一阶段为2005年到2010年。期间，D村草莓销路以市场批发为主，大棚经济利润有限，但相比普通村民种田打工，具有比较优势；第二阶段为2010年至今。期间，D村大棚经营发生了两件大事，一是原先明星牌草莓被99牌草莓取代，99草莓的引进，使得当地草莓可提前三个月入市，把原先3月初上市的草莓，提前到1月初，二是在上市期提前的情况下，当地依托沈阳这一大经济体，大力发展采摘经济、乡村旅游。采摘经济的到来，使得当地大棚经营具有了超额利润，原先单棚纯收益不过才一两万，改为入棚采摘后，单棚纯收益可达到四万元，而这一超额利润的获取，离不开当地市场导向的效益再生产机制。据当地大棚户介绍，在D村，经营大棚的大棚户中，最多者有十个棚，七八棚者也有，大多数为单棚户或双棚户，十棚户者，一般不采用采摘方式进行销售，多以进入市场批發为主，主要因为入园采摘损耗大，且棚多人少，照看不周，因此，对于多棚户而言，即使不搞采摘的情况下，他们自有他们自己的市场空间，访谈时被村民告知，依托沈阳，他们并不愁销路问题。而对于单棚户或双棚户，他们主要依靠入园采摘，从元旦开始，可以持续到五月份罢园。之所以选择采摘销售，一来利润高，二来顾得上，如此，单棚或双棚在当地纯收益是最高的，少则三万，多数可达四五万，而多棚户，每棚纯如入平均在两三万，对于他们而言，单位棚产不是重点，关键在于总收入非常可观。

反租倒包之所以可以持续进行下去，起点在村民自愿基础上村社集体实现土地反租，而终点则在于有农户积极扮演接包方的角色。在大棚经济这一设施农业发展过程中，接包行为之所以持续，关键在于大棚经济中的效益再生产，也就是作为大棚户的村民经营效益有保障，也只有作为接包方的村民经济效益有保障，作为承包户的村民土地反租才有未来。

综上，当地反租倒包实践中，村社集体充分尊重村民主体性，以合意的土地租金、稳定而便利的打工收入和有保障的经营收益为导向，对村民进行广泛动员，以此实现反租；反租完成后，村社集体在前期统一规划建设区，积极争取政府项目进行水电路等配套基础性生产设施建设，依法引导村民进行土地调整，积极介入村民矛盾纠纷调解，以及时有效的公共品供给，保障村民大棚经营持续发展，这是反租倒包的关键连接点；反租倒包成型之后，村民结合各自家庭劳动力配置情况、经济条件、经营能力等，自主选择单棚、双棚或多棚，不论经营规模如何，始终面向市场，实现效益再生产，这是当地反租倒包得以持续的重要条件。

五、反租倒包的定位与出路

反租倒包，作为曾经风靡一时的土地流转方式之一，最大的功效在于可有效整合承包方与接包方用地供需信息，降低交易成本，提升土地流转效率，为当地适度规模经营或特色经济发展，提供基础性支撑；最大的争议来自于以村干部为代表的村社集体的角色，我国土地的宪法秩序为城市土地国家所有，农村土地集体所有，分田单干之后，农村地区实行集体所有、家庭承包的统分结合的双层经营体制，一方面，村集体要解决一家一户小农做不了、做不好和做起来不划算的事情，比如水电路等基础设施建设、农业生产中的社会化服务、产前前后部分服务环节等，与此同时，部分地区部分村干部确实有自利冲动，假公共利益之名，行侵犯农户土地承包权益之实，典型表现就是行政推动的强制性土地流转或土地调整和私自改变土地用途。从这个意义上讲，反租倒包，在过去相当一段时间内，其困境是内生性的，尤其是在村干部有权调整土地的情况下，土地调整，是反租倒包滥觞之源，而其困境恰恰来自于村干部作为的一体两面性，村干部调整土地，既有可能解决土地细碎问题、降低交易成本、提升流转效率，也可能在土地调整中侵犯村民土地合法权益，反租倒包和土地调整的强关联性，使得学界和政策部门对反租倒包争议很大，实践中也的确出现了很多问题。

时至今日，我国土地政策作出了一系列调整，《土地承包法》对承包期内发包方土地调整行为作出明确规范，十八届三中全会强调要实现土地承包关系稳定并保持长久不变，尤其是2014年开始的土地确权工作，大大强化了农户个体的土地承包权利，进一步限制了村干部土地调整空间。换言之，从法理上看，当时当下，在农地调整或土地流转方面，村干部作为空间非常有限，且受到了严格规范；实践中，一旦有农户个体站出来伸张自身土地权益，便可以强大到让村干部乃至所有人均无可奈何。反租倒包一旦剥离了土地调整的窠臼，其对于今日土地流转、农业经营生产的意义，便需要再认识。

从D村实践来看，对于城郊村等典型农村地区而言，非农经济空间丰富且较为稳定，非农就业较多，农户土地依赖程度低，在租金价格合适的情况下，大多数村民确实存在土地流转的需求；同时，作为大中城市的后花园，依托城市这一经济体，可衍生出设施农业、休闲经济等一系列经济空间，在城市消费驱动下，在广大的城郊地带，又确实存在适度规模经营或发展特色经济的市场条件，这一点，我们必须清醒地认识到。有基于此，反租倒包，在一部分城郊地带，便具有广阔的发展前景。因此，对于反租倒包这一土地开发利用模式，需要我们认真分析、辩证对待。

反租倒包健康运行的基础，在于满足三个条件：一是尊重村民在土地流转中的主体性，这是反租倒包实践的前提和出发点，尊重部分村民坚持种地的权利，同时也要尊重部分村民选择不种地的权利，因此，究竟土地如何流转，便需要交由村社内部，依托村民自治内部解决；二是作为村社集体代表的村干部要依法积极介入，充分发挥统合作用，在村民自治基础框架内，积极引导村民有序、自愿流转土地，不乱伸手，但也不能做旁观者，善于当村庄内的“长舌妇”和“多面手”，村干部需要真正做工作，至于激励问题，值得撰文进一步探讨；三是土地接包方，需要坚持市场导向，用心经营，专注自身效益再生产本身，而非时刻惦记国家政策扶持，这是反租倒包实践得以持续的活水之源，否则，丧失了经营效益本身的反租倒包，一定是个“短命鬼”。简而言之，在农户自愿、村社统合、效益再生产基础之上，通过反租倒包，一定可以达成多方合意的土地流转，进而实现农业特色经营、村民增收致富、村干部有所作为。