提升治理能力 推进精准扶贫

葛云飞

党的十八屆三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，这是我国不断探索、完善社会事务治理的重大战略。而农村基层治理作为推进国家治理体系的基本单元，则是整个治理体系的基础。在我国扶贫工作的新阶段，精准扶贫政策的提出和实践，也是基于对地方治理能力现代化提出的新的挑战以及发展检验，精准扶贫的实践模式中出现的困境正是我国地方治理能力的薄弱和缺陷的折射。本文基于对精准扶贫困境的分析，探索我国地方治理能力的薄弱之处，以期通过地方治理能力现代化的发展，突破精准扶贫的实践瓶颈。

一、精准扶贫实践困境分析

基于对以往工作经验的总结，国家提出了精准扶贫的政策，这种“私人订制”式的扶贫方式，要求做到精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，大大增加了扶贫工作的难度。精准扶贫政策的实施必然需要基层政府的治理能力作为依托，基层政府的治理能力则与精准扶贫的实践成效成正比关系，即基层政府治理能力强的地方，精准扶贫的实践成效大，反之则效果平平。从对目前有关文献的梳理来看，精准扶贫在实践过程中或多或少会出现一些偏差，使得精准扶贫的成效差强人意，产业扶贫遭遇“多元主体的互动参与异化为政府主导下的被动参与，包括龙头企业、农村经济合作组织和贫困农户在内的多元主体难以与地方政府进行平等对话和协商，主体间地位不平等及互动不足”等主要瓶颈；驻村帮扶面临“大多数工作队还是游离于乡村社会之外”等问题；财政扶贫资源下乡的过程中存在着精英俘获现象，国家的扶贫资源相当大比例被富裕农户所享有，而真正贫困的农户被剥夺了资源分享的资格。以下将从基层政府的治理思想、治理能力、治理机制三个方面对造成精准扶贫实践中各环节的困境进行分析。

1.基层政府治理思想落后

基层地方治理能力现代化的发展前提是基层干部的治理思想意识现代化，只有基于对治理现代化的正确认知，才能将“以人为本”的治理理念践行到实际工作中。但是。目前我国的基层干部仍然存在思想和作风腐化，服务意识淡薄，缺乏积极进取的精神等，导致在精准扶贫工作的实践中种种问题的出现。

第一，精准识别环节中，理性经济人主导。基层干部除了作为公务人员的身份提供公共服务以外，还是一个理性的经济人，具有追求自身利益最大化的倾向。此外，基层干部作为一个社会人也有感情方面的特点和需求，在公共事物的处理中难免出现天平的倾斜。精准扶贫的实践中，精准识别是扶贫工作顺利开展的前提和基础，因此精准识别工作的有效开展意义重大。但在各地的扶贫实践中往往会出现贫困户漏出现象，即部分真正的贫困户在建档立卡工作中被遗漏掉了。其中不乏扶贫干部受利己主义驱使，在扶贫资源的分配中徇私舞弊，“照应”亲戚熟人等，造成对扶贫资源的垄断，弱化识别的精准性。

第二，在精准帮扶环节，官本位思想固化。

我国两千多年的封建专制文化致使“官本位”思想深入中国社会的层层面面，这种思想对基层官员和群众的影响更是根深蒂固。基层的干部不能摆正自己的位置，认为公共权力的赋予带来的是自身的特权和优越地位，存在官僚主义思想，滥用权力，脱离群众，讲话假大空，思想僵化，办事拖拉，官气十足。然而基层干部在精准扶贫的实践中处于主导的位置，决定着扶贫资源的分配和使用，在精准帮扶环节中，基层干部独断上马扶贫项目，未经科学合理分析发展扶贫产业等现象层出不穷。

第三，在精准考核环节，传统政绩观念突出。

扶贫工作作为我国重要政策持续执行，并不是一朝一夕可以取得卓越成效的，精准扶贫的目标定位于贫困户脱贫的彻底性和持续性。但是在精准考核环节中，基层干部受传统政绩观念的影响，追求扶贫工作中的短期效果。在扶贫工作中选择见效快的扶持开发方式，忽视贫困户的切实利益需求，导致精准扶贫工作的偏差。

2.基层政府治理能力不足

精准扶贫工作的顺利开展，需要基层政府治理能力的保障。在精准扶贫实践开展中，贫困户的识别、扶贫政策的制定、扶贫产业的上马、扶贫工作的管理等都需要基层干部具备一定的治理能力。但在精准扶贫工作的实践中，基层政府治理能力不足的问题依然存在。

首先，在精准识别环节，缺乏先进的治理方法。我国主要根据收入水平为依据对贫困户进行识别，但是收入标准识别容易忽视其他维度的贫困情况，如因病、因学、因灾等导致的支出性贫困。基层政府在对贫困户的划分标准中行政自由裁量权的发挥，并没有充分发挥自身的治理能力，深入贫困村实地考察并制定适宜的贫困标准。此外，在建档立卡工作中，不乏暗箱操作的情况，使得真正的贫困户被排除在外。基层政府在此过程中未能践行民主公正的治理原则，导致扶贫工作中寻租行为和不公正现象的出现。精准识别过程中，由于基层治理方法的不当，不仅不利于扶贫工作的展开，还给贫困户造成了负面影响。精准扶贫中精准识别环节的偏差，会消弱贫困人口配合参与扶贫工作的积极主动性，甚至于一些贫困人口产生消极接受帮扶的心理，造成精准扶贫工作中的困境。

其次，在精准帮扶环节，基层治理能力薄弱。精准帮扶定位于对不同地区的贫困情况制定因地制宜的扶贫政策，对不同贫困户的不同脱贫需求给予适当的帮扶方式，从而进行区别性和针对性的帮扶。由于基层治理能力的不足，精准帮扶中的帮扶方式往往走向误区。产业扶贫遭遇政府主导下多元主体的被动参与，主体间协调不足等问题；驻村帮扶面临扶贫工作队无法融入贫困村等问题；“财政扶贫资源下乡的过程中存在着精英俘获现象，国家的扶贫资源相当大比例被富裕农户所享有，而真正贫困的农户被剥夺了资源分享的资格”。此外，扶贫工作中，基层政府作为治理主体，资金来源依赖国家拨付，并未能带动多元主体参与扶贫工作，发挥扶贫工作中的社会资源优势，严重削弱了精准扶贫的实践效果，增加了扶贫工作难度。

再次，在精准管理环节，治理技术落后。精准管理意味着基层干部运用技术手段对扶贫工作全方位深层次的进行管理。但是，在分析导致农户发展能力不足或是贫困状况恶化的关键因素方面，在识别贫困户和贫困户退出的动态管理方面以及对扶贫资金与项目等工作的监督方面，基层政府都出现治理技术落后，无法适应工作需求的困境。

3.基層政府治理机制缺乏

其一，精准帮扶中，社会资源吸纳机制缺乏。精准扶贫是一项复杂的系统工程，决定了多元社会主体参与治理的必要性。当前精准扶贫的主体主要为地方政府，扶贫政策的制定、扶贫人力资源的提供以及扶贫资金的投入都是由地方政府一力承担，基层政府未能建立有效的社会资源吸纳机制。在精准扶贫工作中，贫困作为唯一的客体，需要政府、社会组织和贫困户的协同共治。由于社会资源吸纳机制的缺乏，基层政府与其他扶贫工作主体之间缺乏沟通与协调，贫困户往往是作为扶贫工作的受众，被动的接受扶贫干部的安排和帮扶，既没有相应的参与权力，也缺乏参与的热情。而对社会组织则忽视了其在扶贫工作中能发挥的人力、物力和智力支持，弱化了精准扶贫的实践效果。

其二，精准管理中，扶贫监督机制薄弱。精准扶贫政策开展过程中，基层政府的关注点几乎完全放在扶贫模式的规划和实践工作的展开上，而忽视了扶贫工作中的监督机制的建立。精准扶贫工作实践过程中，由于监督机制的薄弱和不完善，扶贫资源被乡村精英所垄断，贫困户的资格实际上被并不贫困的人掠夺；扶贫产业开发中出现寻租现象，贫困区引进的可能并非最适宜该地区发展的产业；基层扶贫干部腐败等问题频发，使得精准扶贫政策的实施过程不畅。

其三，精准考核中，考核机制不健全。精准考核旨在通过贫困人口信息系统的监测，清晰和准确地发现扶贫治理在贫困户、贫困人口识别工作方面的准确性与认真态度，能够及时查看扶贫资金和项目的使用与落实情况，通过量化考核，精准评价不同层级扶贫部门的工作成效。“将实地核查、专家评审、群众评议、部门评价、领导评价等多种考评方式结合起来，对考核对象的业绩进行全面、精准的考核，设置相应的奖惩办法，使基层干部在扶贫攻坚工作之中既自加压也有动力。”当前的精准考核中，考核指标过于量化，主要以脱贫人口多少、扶贫工作的成效论成败。但是，收入贫困只是单一的贫困测量维度，结构性贫困却是彻底脱贫的关键因素。社会越是发达，贫困区的结构性贫困越是严重，贫困区的医疗、教育、基础设施等均存在缺乏和薄弱的问题，因此简单量化的考核机制并不适用。此外，贫困治理是一项长期且负责的工作，特别是产业扶贫的实施成效需要时间的检验，需要科学合理的考核机制。在我国传统政绩观的影响下，精准扶贫实践的考核机制的不完善，则会导致精准扶贫政策的偏差。

二、走出精准扶贫困境的出路

治理能力现代化是我国当下对政府的新要求，也是新时期政府人员必须具备的工作素质。当前，我国公务员队伍中能力水平呈现的是金字塔形状，精英人才绝大多数分布于金字塔的中上方。而处于金字塔底端的基层干部的扶贫工作能力水平堪忧。“治理能力现代化要求治理主体具备了治理现代社会的能力。在治理能力现代化发展目标视野下，地方政府必须通过明晰治理理念、强化法治理念、深化民主理念、发展互动理念、提升服务理念、装备科学技术理念等方面来提高自身的治理能力和治理水平。”精准扶贫绩效的核心影响因素分别为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准与因村派人精准”，每个因素都与扶贫干部的治理能力息息相关，基层干部的治理能力和水平的薄弱必然会弱化精准扶贫政策的效果。因此，地方政府治理能力现代化是突破精准扶贫实践困境的关键，地方治理能力的提升对精准扶贫的政策效果具有重要的影响。

1.强化治理理念，构建多元合作治理的新局面

即使在现阶段，我国地方政府仍然存在浓厚的官本位思想，在很多事物的处理上大包大揽，尤其在县级政府，存在着“主要干部说了算，领导说了算”的集权现象，未考虑到市场的实际情况、民众的需求和整个大众的利益，这样的治理方式必然不能实现治理的现代化，因此，要想提升治理能力，突破精准扶贫困境，必须要树立良好的治理理念。

第一，抛弃官本位思想，强化民本位思想。地方政府在精准扶贫的实践过程当中，要把以人为本、服务大众、追求公民利益最大作为最根本的价值理念和导向，这种“主权在民”和“人民至上”的价值理念，是建设社会主义现代化国家的需要，也是精准扶贫工作顺利开展的前提条件和基础。

第二，强化法律至上理念。对基层权力的规范和制约不仅需要从理论上进行，在实践上也要切实有效的落实，在精准扶贫中各级领导干部要以身作则，发挥好带头作用，自觉遵守各项规章制度，带头办事，不得凌驾于法律之上，强化法律至上的治理理念，不以权谋私、徇私枉法，切实维护贫困户的利益。

第三，地方政府树立领头羊的观念。在扶贫的工作中，地方政府需要牢固树立扶贫领头羊的思想观念，通过精良的政策，引导和鼓励社会各界力量加入到扶贫工作中，为精准扶贫政策的实践注入更多的活力和资源，从而达到优化扶贫成果的良好局面。

2.强化政府治理能力，塑造政府公信力

当前，地方政府在治理过程中存在“职能定位模糊，政策措施执行不力，政府信息不透明，腐败行为频发等现象，降低了地方政府在公众心目中的形象从而削弱了地方政府的公信力。”而社会公众对政府体系的认同感和信任程度来源于地方政府在工作中所表现出来的公信力。因此，政府治理能力和政府公信力的重塑，是精准扶贫工作中治理成本的降低和治理效率的提高的必经之路，影响着精准扶贫实践的成效。

首先，建立精英队伍，优化公务人员知识能力结构，实现治理专业化和治理现代化。政府作为治理的主体，必须优化扶贫干部的知识结构，增强扶贫干部治理能力，建立现代化的精英扶贫工作队。在扶贫的攻坚阶段，扶贫干部需要不断完善自身的治理能力，善于利用现代化的技术和理念打开扶贫工作的新局面。同时加强对扶贫干部的素质把关，在精准扶贫工作中如果领导班子和成员不能廉洁自律，就必然会出现结构涣散、问题层出不穷的局面，贫困人员的利益则无法保障。因此在扶贫工作中，对于驻村干部和驻村工作队的选拔和培养必须严格。

其次，加强大数据应用，提升扶贫治理能力现代化。“大数据的应用变革了政府扶贫工作的思维模式和管理方式，大数据已成为提升政府扶贫治理能力的新手段。”在扶贫开发的攻坚阶段，在精准识别、精准帮扶、精准考核以及精准脱贫各个阶段，都需要大数据的支撑，为扶贫工作提供资源支持和技术支持。通过加强大数据的应用，打造精准扶贫数据平台，做到“贫困有号、脱贫销号、返贫挂号”的数字化管理模式。

再次，構建多元主体参与治理，实现扶贫资源整合。“治理结构中主体多元化是现代公共治理的一个重要特征，只有多元化的治理结构才能满足结构日益分化和利益日趋多元化的社会需求。”因此，为了更好地完成好当前精准扶贫工作任务，地方政府需要建立多元主体参与的现代化治理结构，充分吸纳和发挥各方资源优势，整合各治理主体的优势，实现精准扶贫瓶颈的突破。同时，贫困治理中贫困户作为治理主体也是治理对象，精准扶贫工作中需要把扶贫和扶志结合起来，激发培育贫困群众自力更生的意识和观念，引导广大群众依靠勤劳双手和顽强意志实现脱贫致富，才能做到脱贫的彻底性。

3.强化治理能力长效机制，形成精准扶贫常态化优势。

随着精准扶贫工作的持续与深入的开展，我国绝对贫困人口已经大大减少，而进入扶贫攻坚期，更多的是相对贫困和结构性贫困问题。因此，在新一轮的精准扶贫工作中，“减贫区域范围不是缩小了，而是扩大了；减贫任务不是减轻了，而是加重了”。面对扶贫新局面，必须强化政府治理的长效机制，从而形成精准扶贫常态化。

第一，贫困治理体系的职能常规化。将减贫作为国家政府管理的日常性工作职责，将扶贫工作嵌入到政府常规性的职责中去，从中央到地方、从省到县将减贫发展纳入到政府日常职责序列中，构成政府职责的组成部分。扶贫不是一朝一夕之事，扶贫任务的完成并不等于扶贫工作的结束，而是应当与社会经济发展相挂钩，将贫困治理体系的职能常规化，着力解决相对贫困和结构性贫困问题。

第二，创新人才留驻长效机制。精准扶贫各种实践模式中，优秀人力资源作为必不可少的部分，对于扶贫工作的展开起着至关重要的作用。因此，为吸引更多优秀人力资源，基层政府需要加大人才引进优惠政策，为扶贫工作提供智力支持。另外，对于经验丰富的扶贫干部以及扶贫工作者，应当建立相关的留驻机制以及激励机制，实现扶贫工作队的优化。

第三，切实塑造绩效评估体制。“精准考核”作为精准扶贫中一项重要内容，需要切实塑造基层政府扶贫工作的绩效评估体系，促使基层政府因地制宜，按照本地的经济、社会发展的现实阶段来设计相关绩效标准，确保扶贫工作对当地基础设施建设、教育、卫生、环境保护、社会公平等方面亦予以高度关注。农村基层政府应当积极吸纳市民代表、企业代表、专家代表，尤其是吸纳社会民众广泛参与当地精准扶贫工作绩效评估，这不仅有利于政府体察民情、了解民意，还确保将扶贫资源切实投给真正需要帮扶的群众。最终实现在合理的绩效评估机制下，基层的精准扶贫契合贫困群众的需要，保障和维护了贫困群众的利益。

随着我国贫困治理工作进入攻坚阶段，贫困治理中利益多元化、结构复杂化特征进一步显现，对地方政府治理能力提出了更高的要求，地方政府能否实现治理能力现代化，以契合当前精准扶贫战略的需要，直接关系农村基层的稳定和发展。在精准扶贫战略的推进过程中，我们应根据社会发展的大环境下，以地方政府治理能力现代化入手，探索突破扶贫工作中的瓶颈和困境。同时，我们还要认识到，贫困治理是一项长期工作，而贫困问题是一个动态发展变化的过程，地方政府作为精准扶贫中的领导核心，必须在扶贫工作中持续不懈，与时俱进，不断地加强地方治理能力，实现地方治理能力现代化，只有这样才能更好地应对动态化的贫困治理任务。

（责任编辑方卿）