区域化党建的治理价值

张云翔

2004年起，上海在全国率先启动了区域化党建的新举措，在全国引起了广泛的关注。所谓区域化党建，就是按照区域统筹的理念，在一定的区域范围内统筹设置基层党组织、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地，形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、其他基层党组织为结点的网络化体系。区域化党建的实施具有重要的实践意义。现有的研究发现，在这一区域化党建的格局下，社区内的组织之间能够更紧密地形成合作，资源可以更有效地加以整合，党员和党组织也能得到更规范的监督管理，党建工作项目也得到更为科学的实施。在区域化党建的平台中，现有的党建资源可以充分利用，党建工作可以更加深入地渗透到—些相对薄弱的工作环节和组织中，并发挥出连带、联动的作用。这在两新组织党建工作、两新组织和机关单位党建共建，以及基层党建统筹协调工作中具有重要的意义。在区域化党建中，企业、社会组织、人才都能够建立起更深厚的区域认同，组织之间也培育起更深厚的相互信任，更好地共同服务群众、服务基层党员。

当然由于一些观念和需求的不适应，一些组织和个人依然无法积极地参与到区域化党建中，这是目前区域化党建的主要问题，但这依然无碍区域化党建的良好发展态势。目前，除了发源地上海之外，全国其它许多城市也正在实行区域化党建的政策。

区域化党建作为一种政党建设政策，一直以来都被视为加强政党执政地位的政策工具。从现有的研究来看，对区域化党建的关注也主要在于讨论其经验做法和实施路径，框架也仅仅停留在党建本身。也有研究发现了区域化党建的其他治理价值，包括促进双向服务、资源共享、社会公益、综治维稳等。还有研究也提到了区域化党建能够有效促进社会资本，是社区治理体系合作关系的核心部分。但由于这些研究仅仅围绕着区域化党建对于执政价值的意义，所提出的实施路径也就无法很好地回应社会治理的需要。

事实上，本文发现，区域化党建政策在我国“以党领政”的政治背景下，不仅仅体现了一种执政价值，更反映了一种治理价值，即当国家和社会之间存在潜在隔阂而无法形成协调合力时，区域化党建将二者勾连起来，从而起到了建构整体性治理的成效。当在实践中区域化党建已经“跳出党建做党建”时，学界依然将对党建的认识停留在传统的理解层面，这无疑是一个理论研究对现实治理的回应空白。

一、党建的执政与治理双重价值

政党的建设在现代社会中扮演什么样的角色，是—个十分重要的问题。从现代社会政治发展的角度来看，政党的角色应该包括（1）政治领导者，（2）政治动员、整合社会资源和凝聚力量，（3）利益表达和政治参与。而执政党的建设，不仅对执政党本身有着重要意义，更是对于整个政权组织、国家和社会有着重要的影响。然而，就各国的实践来看，各国的政党在国家政治生活中的地位和作用有着鲜明的差异，不可一概而论。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，正是我国政治生态的一个基本背景，也使得中国共产党的建设与其他政党相比有着重大的特殊性。

从性质上来看，作为工人阶级和中华民族先锋队的中国共产党，党的建设不仅服务于在代议机关中占据执政地位并使党的意志成为国家意志，更重要的是在整个政策制定和实施的全过程中保障这种意志的实现。

从使命上来看，政党的核心任务是夺取和巩固政权，因此党的建设也需要同时满足执政与治理双重价值。在行政学的范畴中可以认为，党的执政價值主要反映为使党的意志能够普遍地得到公众和社会各界的认可和拥护，使人民群众的民意得到普遍的回应；而党的治理价值则主要反映为加强现代国家治理能力，要更好地解决社会治理的问题，满足人民的需要。这种党建的治理价值在其他国家的政党中是不多见的，是中国共产党的一个重要特殊性所在。

从组织上来看，党的组织同时是政策制定者、资源分配者和政策执行者，这种政策执行的组织化能力超越了公共部门，而通过党建进一步深入到了民营部门（如国有控股企业、新经济组织等）和社会部门（如枢纽型社会组织等）中。因此，在对这三大部门之间关系的调整中，党建就实现了一种社会治理的功能和成效。

上述对党建的治理价值的诉求十分具体地体现在了党的重要报告与文件中。中共中央在2009年通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，将党的建设直接与贯彻党的十七大精神、科学发展观，建设中国特色社会主义和谐社会相关联，从而突出了党建在社会治理中的重要意义。此外，自《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》之后，十七大、十八大报告也都分别提出了要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。这些目标鲜明地体现了党在社会管理中突出的领导地位，而党组织的建设也要服务于这个社会管理的目标和使命。由此可见，党建的治理价值在实践中进一步从传统的执政价值中脱颖而出，使党建进一步与社会建设相联系，也更多地和其他社会主体产生密切互动。这既是党的建设在新时期下的发展趋势，也体现了作为执政党的中国共产党在面对现代国家治理需要时，于党建的执政价值和治理价值中形成了新的平衡。因此，有必要探究这种治理价值在党建的实际工作中如何不断被实现和拓展。

二、区域化党建的治理价值

区域化党建除了执政价值之外，也很好地体现了治理价值。这既是党建本身的双重价值所决定的，也是区域化党建一种突出的特殊性所在。已经有研究者发现了区域化党建中的治理价值，提出区域化党建“实际上是把区域发展理论、系统理论和现代管理理论等引入党建领域”。

如前所述，区域化党建的治理价值与其他党建工作一样，体现在其对现实社会治理的解决能力中。一方面，城市治理迫切地需要在新兴的行动主体——企业、社会组织，与传统的行动主体——政府、单位之间形成整合与平衡，建构一个多方有序参与、适应现代社会治理的治理结构。另一方面，城市治理也需要重新塑造其治理规范，使其功能、流程、制度都能够更好地服务于城市居民日益多元的需要。因此，区域化党建就担负起了整合与重塑的治理功能。这种整合与重塑，恰好体现了整体性治理的治理理念。

1.整体性治理

整体性治理被许多学者视为新公共管理之后的又一重要理论。该理论建立在两个背景之上：一方面，为全球各国公共管理带来革命性进步的新公共管理理论在经过多年的实践之后开始遇到许多无法克服的困难，其根本表现就是碎片化。机构和组织之间相互转嫁责任、项目和工作之间相互冲突或重复、组织和机构之间缺乏沟通，管理无协调、服务不恰当、工作有遗漏，这些都导致了新公共管理所提供的公共服务无法满足公众的需要，也无法回应公共管理本身的发展需要。

与此同时，数字时代的到来为超越新公共管理带来了一线曙光。信息技术不仅满足了政府与公众的用户需求，更改变了政府的组织运作，使政府机构不断扁平化，组织内部的互动模式紧密化，组织决策也更为便利化、精确化和科学化。更为重要的是，信息技术使得传统的公共部门与社会部门之间的界限被进一步地模糊化，政府和公民在公共服务的过程中不断打破隔阂，共同创造公共价值，这是数字时代一个更为突出的重要特征。

正是由于这两个重要的基础，导致了整体性治理得以成为潜在的新公共管理的超越者。它所倡导的理念主要包括以下几个方面：

（1）大部门治理。为了消弭新公共管理强调竞争所带来的多机构并存以及管理无序的状况，整体性治理强调大部门治理，融合和合并一些政府部门和准政府机构，从而提高整个公共部门的整合性和协调性。政府的组织结构、组织协调都必须满足于政府为公众服务的根本目标，也同时加强了不同的参与者在大部门治理中的行动监督，更好地控制潜在的结果，消除无序工作、甚至目标和任务冲突的情形。

（2）重塑公共部门责任。整体性治理强调了政府在公共政策和公共管理中的重要责任，并重新定义了政府、市场、社会和公民之间的逻辑关系。整体性治理要求政府不能仅承担轻松的工作而将真正服务公民的事务悉数外包给其他供应者。因此，政府不再是新公共管理所吹捧的掌舵者，而是协调者、指挥者、整合者和服务者，并负责在公共服务和公共事业中重新建立起秩序。

（3）整合供应链。除了通过大部门治理的方式整合政府组织的功能之外，整体性治理还期望通过集中采购、再造政府流程等方式实现供应链的整合，从而节省财政支出，精准有效地提供服务。更为关键的是，信息化手段在这一整合进程中至关重要，要淘汰不符合信息化管理流程的组织结构和管理制度，使公共部门的运作与数字治理不断兼容。因此，整体性治理提倡运用技术手段在组织内部、组织和组织之间根据目标和功能需要形成更为整合性的合作关系。

（4）网络简化与共享。整体性治理强调通过信任、对话和共享简化以往政府之中繁杂的管理关系，避免无序和低效。其中信任是组织之间整合的根本基础，对话和共享则是组织之间形成整合的方式，使政府掌握更丰富的信息，更精准地为公民提供服务。信息化平台也有效地整合了原本割裂的数据和信息，促进了大数据管理，也更全面地反映出线上和线下的现实需求，既满足了管理的灵活性，也加强了管理的覆盖度，促进了协调与合作。

总而言之，整体性治理就是要满足于、服务于公民最关心的问题。通过整体性治理，公共部门、市场部门和社会部门才能更好地针对社会治理的需要提供切实有效的解决方案，这也是整体性治理在近年来得到越来越多的重视的原因。

2.区域化党建与整体性治理

整体性治理与区域化党建二者，看似是两个范畴上的概念，但由于前文所揭示的党建治理价值在其中发挥的深层作用，二者在现实的社会治理中呈现出了惊人的耦合。这种耦合在区域化党建层面，就体现为区域化党建的治理价值在社会治理层面延展为整体性治理的功能。

作为一种区域性建设的区域化党建，本身就具有属地化、区域化的属性，目标在于追求区域内的整合。但其整合的内容不仅仅包括党建资源本身，也以此为纽带，带动了社会治理资源的共同整合；其整合的平台不仅仅有党建管理的功能，更能够成为整合性的治理结构的现成载体，发挥出整体性治理的重要作用。具体而言，区域化党建可以在几个方面延展出整体性治理的功能：

（1）大部門治理。在区域化党建中，首要是建构一个整合性的区域党建协调机构。无论是联动式、协调式，还是填补式的区域化党建，都需要一个共同的整合协调机构，如区域化党建协调会议等等。这就将原本分散的党建资源纳入一个整合性的框架中。

（2）重塑公共部门责任。在区域化党建中，归根结底的目标还是要更好地服务人民群众，整合党建只是一个形成更有效服务的手段。因此，在区域化党建中，区域内的相关党建主体能够更有效地形成共同的愿景，并将这一共同愿景与区域化党建的治理价值紧密联系起来，从而避免了责任碎片化的问题。

（3）整合供应链。为了更好地实现治理价值，区域化党建不仅需要一个共同的整合框架，更需要在内部形成有利于功能发挥的整合性供应链。例如，区域化党建中的共建、联建关系就是—个非常重要的整合供应链的模式，将区域内的党建资源与治理资源一道进行优化配置，从而更好地服务于社会治理的需要。

（4）网络简化与共享。区域化党建作为整体性治理的一个突出优势在于，区域内的参与者，不论政府、机关、单位、企业或社会组织都具有党建的天然属性，构建了这些参与者共同的话语体系和信任的基础。而区域化党建则在信任与对话的基础上搭建了共享的平台，从而服务于整体性治理的需要。通过更为信息化的手段，区域化党建能够更为充分地调动区域内的资源共享，更好地服务于其治理价值的需要。

由此可见，区域化党建在意愿和能力两个方面都使其与整体性治理天然地耦合起来。由于党建的治理价值需要，区域化党建在社会治理的层面上延展出了整体性治理的功能，从而推动了灵活有效的治理结构的形成，并整合了社会资源，更好地服务于人民群众的需要。

具体而言，正是通过区域化党建，整体性治理得以建构在一个超越政府机构、企业单位、社会组织等主体的治理框架之内，同时这一框架也兼具整合性、权威性和协调性，这是当下社会自治、公共参与等社会治理模式尚不发达的阶段中，对我国社会治理的有序和蓬勃发展非常重要的治理模式。它的启示在于，在未来的区域化党建中应当进一步发挥党建的治理功能，拓展党建工作与社会治理的紧密联系，从而使党建充分发挥社会治理的行动主体间的行动框架、联系细带和信任基础的作用，并可持续地促进治理网络中社会资本的发展。

进入21世纪以来，尤其是在2008年全球经济危机之后，第三条道路所开具的万灵药也宣告失灵。全世界的主权国家都在探索如何在政府、市场和社会之间走出一条整合性的治理道路。作为一种回应，整体性治理为解决新公共管理所带来的治理失败提供了潜在的解决方案。但在具体实施中，全世界的国家都仍处于探索之中。本研究的意义在于揭示了党建，作为一个政党政治学范畴的问题，与社会治理的公共行政学理论产生了密切的联系。从理论研究的视角，这一发现为政党政治学和公共行政学之间的交叉和整合提供了一个新的切入点。从实践的视角，本研究也探索性地发掘了中国特色的党建引领整体性治理的新范式，对解决社会治理中的互动协作痼疾具有重要的实际意义。在党建治理价值的引导下，区域化党建的整体性治理作用在一定程度上解决了西方社会难以克服的国家—社会二元对立的困境，从而促进了中国社会治理在中国的特殊国情下的成熟发展。

（责任编辑方卿）