第三方评估的政策演进及其趋势

袁铭健

近些年随着我国政府职能的转型，社会组织广泛参与了各种社会管理和公共服务项目，在缓解政府社会治理压力的同时也有效地利用了民间资源，充分表达了民众意愿，逐渐形成了政府和社会共同处理公共事务的良好趋势。目前我国社会组织的数量和种类不断增加，民政部门提供的最新资料显示，截至2016年底，我国社会组织数量达到70.2万个，其中社会团体33.6万个，民办非企业单位36.1万个，各类基金会5559个，社会组织数量的庞大和参与事务的增多使得对社会组织的评估和治理工作得到了各界的重视，对于社会组织的第三方评估工作也逐渐提上了议程。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，再次提出了建立健全社会组织第三方评估机制的要求。本文立足于研究我国社会组织评估工作的政策演变和第三方评估的发展历程，分析当前第三方评估的政策和合法性困境，为我国第三方评估机制的建设提供路径和政策建议，从而推动我国社会组织第三方评估的发展和社会治理水平的提升。

一、社会组织第三方评估的政策演进

通过对我国社会组织评估的相关政策文件进行汇总，社会组织第三方评估的发展是遵循“开展社会组织评估工作——规范评估指标一一建立第三方评估指导意见——逐渐行政脱钩”的程序，首先建立社会组织的评估机制，由民政部自身负责评估工作，在评估指标和评估流程完善之后提出建立第三方评估的指导意见，并通过行政机关的放权和对于第三方评估机构的招标来展开第三方评估。从政策文件的要求来看，民间第三方评估机构将逐渐成为社会组织评估过程的评估主体，各地政府和民政部门需要与第三方评估机构展开合作共同完成社会组织的评估工作。但是在第三方评估法制化、各评估主体之间合作协调、社会组织行政脱钩等方面仍然存在着欠缺，以下做具体分析。

1.政策初期：社会组织评估工作的提出与地方性评估实践

我国社会组织的评估工作始于2007年，随着我国政府社会管理模式改革，社会组织的评估工作也开始提上政府的议事日程，2007年8月16日民政部发布了《民政部关于推进民间组织评估工作的指導意见》和《全国性民间组织评估实施办法》两大条例，这两大条例的产生标志着我国政府和民政部门对社会组织的评估工作的开始。这两大条例提出了对社会组织评估的基本要求并附带了各类社会组织评估指标，但是具体如何评估和评估结果的运用仍然没有明确规定。

这一阶段对于社会组织的评估行为仍然是一种自发性的政府尝试行为，由于未有全国性的规范文件的出台，基层的政府会根据当地的实际情况，来对招投标方式提供公共服务的社会组织进行评估并建立本地的地方性管理办法。以杭州市为例，杭州市政府发布了《杭州市社会组织评估实施办法》，其中第二条明确规定“杭州市社会组织评估工作，坚持实行第三方机构评估、分类实施评定的方式”。东莞市政府也发布了《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》，其中也规定“强化政府购买社会工作服务的过程控制，引入独立的第三方进行考核评估”。这段时间各地都在进行地方性的社会组织评估机制建设，评估的方法和手段各有不同，但缺少全国性、专门性的法律规定和政府文件来对社会组织评估工作进行规定和规范。

2.政策完善：社会组织评估合法性与评估规范的建立

为了完善社会组织评估工作的合法性和规范性，在学术界呼吁下，2010年12月民政部发布了《社会组织评估管理办法》，这一条例的发布意味着社会组织评估工作有了全国性的正式法律依据。该规定明确了社会组织评估的评估主体、评估内容、评估对象、评估形式、评估过程和评估结论六个方面，这一条例明确了社会组织评估的重要性及基本规范，也确立了社会组织评估的合法性。2012年11月7日，民政部在研究了近几年的评估效果和社会组织的发展状况后，下发了《关于印发全国性公益类社团、联合类社团、职业类社团、学术类社团评估指标的通知》，这一通知修订了各类社会团体的评估指标，细化了一级到四级的评估指标，并确定了不同指标的分值，使社会组织的评估工作更加科学化、专业化和规范化。

《社会组织评估管理办法》发布后的每一年度，民政部都会对地方民政部门下发“民政部关于开展XX年度社会组织评估工作的通知”，从而对每一年度参与评估的社会组织确定评估等级并进行公示，并根据评估等级对社会组织进行物质和荣誉上的奖励。但是这一阶段的问题在于，《社会组织评估管理办法》在评估主体的选择上，没有赋予第三方评估机构一个合法的地位。在该办法的第三章提到“各级人民政府民政部门设立相应的社会组织评估委员会和社会组织评估复核委员会，并负责对本级评估委员会和复核委员会的组织协调和监督管理”，这就意味着该办法要求的评估主体是政府和地方民政部门，第三方机构的合法性地位仍然缺失，不属于文件规定的评估主体。这一制度某种程度上对社会中第三方评估机构造成了伤害，也会使其丧失参与评估的积极性。政府和民政部门亟需制定鼓励、支持第三方评估参与社会组织评估的政策文件。

3.行政性规范主导第三方评估的过程

2015年5月，《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》出台后，标志着民政部首次全面实施第三方评估工作，首次创新前置评估公示程序，首次全面强化评估整改，首次全面突出党建工作的评估，这对推进社会组织有序发展有巨大的意义。文件中提到了社会组织评估工作“存在发展不平衡、评估机构独立性不强、专业化水平不高和评估机制不健全等问题”，为了加快转变政府职能，激发社会组织活力，这一文件为探索建立社会组织第三方评估机制提出了一些指导意见。除了对建立第三方机制的总体思路和基本原则进行规定，该文件提出了积极培育和规范社会组织第三方评估机构的要求。在建立社会组织第三方评估资金保障机制、推进社会组织第三方评估信息公开和结果运用上也进行了要求，最终实现各地把第三方评估工作作为推动社会组织管理制度改革创新和政府转变职能、稳妥有序推进第三方评估机制建立的目标。

这一文件的出台使社会组织评估工作产生了与往年不同的特点，可以总结为：一是由过去民政部的评估逐渐转变为第三方评估机构的评估。2015年10月29日，民政部在中国政府采购网和中国社会组织网发布了《2015年度全国性社会组织评估第三方评估机构入围招标公告》，共有15家机构参与到投标，最终3家单位中标，参与到全国性社会组织的评估工作。二是从严评估，强化了社会监督，增加了评估的前公示程序，在实地评估之前对社会组织的名单进行网上公示，避免一些存在严重问题的社会组织参与到评估之中。三是着重突出了对社会组织党建工作的评估，2015年9月29日，中共中央办公厅出台了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，其中明确了要发挥评估对社会组织党建工作的引导和推动作用，在评估的标准中认真研究党建工作，增加相应的考核内容。其中对社会组织的党组织建立情况、组织生活制度落实情况、组织党员开展活动、党组织发挥作用情况都提出了评估要求。

二、社会组织第三方评估的政策困境

其一，第三方评估上位法缺少，第三方评估机构的合法性地位仍然不能得到保证。目前我国的社会组织第三方评估主要依据《社会组织评估管理办法》和《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，仍然缺乏上位法对社会组织第三方评估机制建立的意义、目标和具体方法进行规定，这也就影响了第三方评估的权威性和合法性。一方面，这限制了社会中第三方评估机构的产生、注册和登记，民间第三方评估机构的积极性和参与意愿会受到严重的打击；另一方面，在缺乏上位法的背景下，第三方机构没有被要求作为社会组织评估的评估主体之一，政府和地方民政部门在开展社会组织评估工作时，是否选择和第三方评估机构展开合作、合作的范围有哪些都存在着疑问，这对于社会中第三方评估机构的评估能力也会产生影响和限制。

其二，社会组织的评估“三大条例”——《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》也需要进行修订和完善，增加相应的评估要求和内容，为第三方评估的参与提供制度依据。第三方评估机制的建立不能只作为政府和民政部门可选择的评估手段之一，也不能只为那些主动参与评估的社会组织展开评估工作。目前社会组织的三大条例都未对第三方评估提出要求，这就导致各类社会組织的注册、登记、管理工作仍然属于政府和民政部门，这不仅会增加政府和民政部门的工作量，也会导致评估过程的流程化和形式化。因此，三大条例应尽快进行修订，提出第三方评估参与的要求和内容，让第三方评估机构的评估工作有法可依，在制度化的依据下展开评估工作。

其三，第三方评估机制中各机构联系渠道缺失，合作开展工作存在困难。社会组织的第三方评估工作需要政府和民政部门、评估委员会、复核委员会以及第三方评估机构一同完成。目前仍缺少政策文件对于这四方的关系和合作工作进行规定，这就导致各地在评估工作开展时具有较大的随意性。从各机构的职能来分析：民政部门负责的是社会组织第三方评估的领导工作，通过制定评估标准来指导、监督第三方机构开展评估；评估委员会负责具体的评估工作，通过制定方案、建立专家组、组织评估、做出评估结论并公示结果；复核委员会负责的是对评估结论的复核并对举报进行裁定工作；第三方评估机构通过承接政府购买项目来实地的展开社会组织的评估工作。这四方的工作具有较大的交叉性和流程性，在没有政策文件的规定下，各方如何进行沟通并进行工作上的联系和合作存在着较大的未知性，这往往会造成沟通缓慢，评估效率低下，以及各方的职责不明导致的责任推脱等问题。

三、西方国家在社会组织第三方评估的经验

在社会组织参与第三方评估方面，比较成功的典例是英国和美国。英国第三方评估的最大特点是注重“顶层设计”，通过建立慈善委员会来对社会组织进行管理。慈善委员会是一个独立于政府，具有较大管理权力的法定监管机构。它可以在社会组织出现违法行为时下达改变组织内部章程、重组理事会、冻结财产等命令，甚至可以直接移交给司法机关进行处理。英国的第三方评估还具有两个明显的特点：一方面注重信息公开，慈善委员会对社会组织的信息进行分层管理并对其提供信息服务和在线指导服务，每年度也会将相关信息进行社会公示；另一方面是对评估方式的简化，英国慈善委员会主要对社会组织进行资格认证评估和排名评估，只监督其财务状况不对其内部管理进行干预。这种评估方式简化了评估流程也提升了评估的效率。

美国在第三方评估建设中的特点是“以第三方评估为主导”，把社会组织评估作为与政府监督、同行互律、媒体监督和自律同等重要的确保民间组织健康发展的五道防线之一。美国建立了明智捐赠联盟这一独立的评估机构来对社会组织进行评估，并通过详细的报道来对民众捐赠进行指导。同时，美国也十分注重评估模式的多元化，美国的社会组织评估主要包括大众点评、专业认证和评估排名三种方式。大众点评是由NGO、捐赠人、受赠人和志愿者在内的各方通过网络互动平台来进行评估；专业认证和评估排名是由专业的第三方评估机构来对社会组织的发展状况进行综合评价，最终得出评估结论。

四、我国第三方评估机制的政策趋势

在第三方评估的工作正式实施后，各地虽然迅速展开了对社会中第三方评估机构的培育和合作，但是在在现行管理体制下，政府部门特别是业务管理部门拥有向社会组织推荐和派遣干部的权力，现职和退职干部兼任社会组织负责人的现象十分普遍。行政化的色彩使得大多社会中的第三方评估机构缺乏合理的自主权，也会因民众公信力的缺失，导致民众对第三方评估机构评估结果的不信任。在这种背景下，2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求政府简政放权，行政机关要将社会组织的监管权力转移给第三方，从而推动第三方评估的发展。这有利于帮助政府减轻行政负担，提高声望，实现“小政府、大社会”的角色转型，同时也增加了社会中第三方评估机构的公信力，使社会力量能够进一步自主参与到社会组织的综合监管之中。在深化改革的形式下，第三方评估立法是今后的必然趋势，这能确保社会组织评估有法可依，政府的监督行为有法可依。随着国家对社会组织评估和第三方评估机制的逐渐重视，第三方机制法制化的进程将大大加快，今后将会有更多与第三方评估相关的法制法规出现，最终产生第三方评估的全国性的正式法律依据。在可见的未来，第三方评估的政策发展具有以下几种趋势：

第一，第三方評估的合法性将会得到保障，社会组织评估条例中也会明确对第三方评估的要求。目前第三方评估存在着法律合法性和社会合法性的困境，主要是由于当前的法律体系和社会规范还没有正当的名分和身份。构建第三方评估的合法性地位是我国第三方评估机制建设的重要一步，现有的《社会组织评估管理办法》等社会组织评估法规中会增加有关第三方评估参与的内容和要求，建立单独的不同于其他法律条文的“第三方评估法”，或者由国务院、办公厅下发“政府购买公共服务第三方评估管理办法”此类的文件来提升第三方在评估社会组织的合法性地位。同时，目前已有的《社会组织评估管理办法》和社会组织的评估“三大条例”——《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》也会进行修订和完善，将第三方评估的要求纳入社会组织评估的整体框架中。其中主要包括建立第三方评估的目标和原则、对第三方评估机构的考核标准、对第三方评估的激励约束机制。

第二，第三方评估结果的综合应用力度得到加大，并将社会组织评估经费纳入专项财政预算。目前第三方的评估结果在应用程度较低的现状下，难以发挥有效的激励、监督和促进竞争的作用。第三方评估结果的运用今后会从两个方面入手：一是将评估结果以合适的方式反馈给被评社会组织，并建立规范、固定的评估信息发布平台；二是要充分发挥评估结果对社会组织的“后续”持续性影响，采取长期的激励政策来提高社会组织参与评估的积极性。为了解决评估结果运用的问题，今后民政部门和业务主管部门会联合展开行文评估，出台更多对评估结果运用、对社会组织进行激励的政策文件。除此之外，由于《社会组织评估管理办法》规定了社会组织评估经费从民政部门管理工作中列出，不得向评估对象收取，这就会导致各级民政部门管理工作经费不足，很难保证评估工作的正常展开。因此，各地政府和民政部门为了保证经费来源的多元化，今后会逐步将社会组织评估经费纳入专项财政预算。

第三，进一步推行第三方评估的行政化改革，保证社会组织评估独立性的同时加强组织内的党建工作。国务院出台的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》表明我国政府已经意识到我国社会组织行政化严重、第三方评估机构自主性欠缺的问题。社会组织的行政化脱钩工作要严格依照国务院发布《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》的要求，保证“在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体领导职务（含社会团体分支机构负责人）”。为了推动社会组织的行政化改革，中央会推进双重管理体制改革，逐渐增加民政部门对第三方评估机构进行登记、管理和业务主管的一体化职能，减少行政机关对社会组织的限制和管理，来增加第三方评估机构的独立性和自主性。同时，会有明确的政策法律要求来推行社会组织和党政机关的分离，减少退休官员和事业单位人员在社会组织任职的数量，将社会组织的人事选拨和任命的权力交还给社会组织自身。社会组织和第三方评估机构的内部党建工作也会进一步得到加强，行政化的剥离并不意味着完全放松对社会组织的监督和管理，而是通过社会组织内部的党建推动作用，来限制、规范社会组织的行为。党建环节今后将作为社会组织评估的重要一环，在评估的制定标准上认真研究社会组织的党建工作并增加更多的考核内容。

（责任编辑方卿）