PPP项目模式面临的风险及应对措施

姚超

摘 要：PPP项目作为公共基础设施建设的一种融资模式，自2015年我国大力推动这种模式以来，其得到了一定的发展，很多地方都在积极探索更加有效的运作机制，努力使PPP项目更具有效能性。尽管PPP项目越来越成为各地开展基础设施建设的重要创新性举措，但由于PPP项目的特殊性，在发展的过程中还面临着一系列风险因素，对此应当引起高度重视。本文对PPP项目模式面临的风险问题进行了深入的研究，首先对PPP项目模式面临的风险因素进行了系统的分析，在此基础上就如何防范PPP项目模式面临的各类风险、促进PPP项目模式科学和健康发展提出了一些有针对性的对策，希望能够为我国更好地实施PPP项目模式提供一些有益参考。

关键词：PPP项目 风险因素 风险防范

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）11（a）-168-02

随着我国改革开放的不断深入，我国经济发展取得了巨大的成效，这也直接推动了我国基础设施建设力度的不断加大，但随着基础设施建设规模、数量、层次越来越高，对资金的需求量与日俱增，而且很多民间资本也没有得到有效的挖掘和运用，同时在我国新一轮国有企业改革的过程中，“混合所有制改革”也成为重要的模式，这直接推动了我国基础设施建设模式的不断改革、创新和发展。作为一种新型的基础设施建设合作模式，PPP项目模式得到了大家的高度重视，并制定了相应的政策大力推动这一模式。PPP通常译为“公共私营合作伙伴制”，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。尽管国家和各地都积极推动PPP项目模式，而且也取得了一定的成效，但在具体的组织实施以及项目运营过程中，出现了一些风险因素，对PPP项目模式的继续深化和实施具有一定的阻碍作用，因而应当对这些风险因素进行深入的分析，并有的放矢地制定防范策略，确保PPP项目模式稳步向前推进并切实发挥积极作用。

1 PPP项目模式面临的风险

PPP项目模式对于深化投融资体制改革、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义，有利于转变政府职能、整合社会资源、激发民间投资活力、提升政府公共服务供给能力。由于PPP项目模式具有很强的支撑作用，特别是对于政府开展基础设施建设项目融资具有十分重要的价值，2015年国家发展改革委员会就推介了1043个PPP项目，当时签约项目达到329个，并且已经初见成效。但从各地的实际情况來看，PPP项目模式在组织实施与项目运营的过程中出现了很多风险因素，需要引起高度重视。深入分析PPP项目模式面临的风险因素，主要有以下几个方面。

一是面临政策风险。为了能够推动PPP项目模式的深入实施，国家制定了相应的政策体系，但从整体落实情况来看，地方政府代表出资方的法律定位和职能还不够清醒，这也直接导致PPP项目模式方面还面临着一系列的政策风险。PPP项目合作模式最根本的就是“公私合营”，最大限度地激活民间资本，但一些地方政府在这方面还没有取得实质性进展，在开展PPP项目的过程中，政府与民营企业的合作相对较少，还存在着一定的“玻璃门”“弹簧门”问题，很多民营企业反映自己根本进入不了政府确定的PPP项目，甚至设立了很高的门槛。比如东北某城市政府尽管推出了15个总投资额为500亿元的PPP项目，但在具体的实施过程中，只有一家本地民营企业进行了合作，其他14个项目都是外地企业甚至是国有企业。

二是面临合作风险。对于PPP项目来说，属于政府与社会资本进行合作，也可以说是“公私合营”的一种模式，因而如何更好地开展合作至关重要。从当前来看，我国对PPP合规项目的选择和确定方面还存在一些不足，最根本的就是如何界定PPP项目不是规变向融资缺乏针对性的规范。在PPP项目运营的过程中，政府具有很强的“主导性”，民营企业以及其他社会资本处于“从属”地位，自身没有太多的话语权，而且很多条件都对民营企业和社会资本进行了限制，在合作的过程中，自身的合作无法得到更有效的发挥，这就直接导致出现合作风险。比如某民营企业在参与投资PPP项目之后，由于自身的技术优势比较明确，但政府却没有采用企业的技术，导致民营企业只有资金投入没有技术支撑。

三是面临经营风险。从PPP项目模式的角度来说，尽管共同投资建设的属于公共基础设施，但必须具有一定的经营性，当前有一些PPP项目建成之后，存在着只管投资和收回、不重经营的问题，实质上就是“真BT伪PPP”。而且对于公共基础设施来说，民营企业如何收回成本、如何盈利都需要进行深入的研究，并建立相应的机制，否则就会制约民营企业投资PPP项目的信心。从当前我国一些地方政府实施PPP项目模式的情况来看，很多PPP项目由于政府主导意识过强，不注重发挥民营企业的积极作用，导致面临着一些经营风险，特别是由于国有企业在经营过程中过于重视“行政化”，在SPV公司的管理方面还存在问题，不利于PPP项目建成后的有效经营，这一点同样是PPP项目模式面临的风险，需要引起各级政府的高度重视，切实进行更加务实、更加有利于发挥民营企业作用的经营机制。

四是面临退出风险。对于PPP项目模式来说，社会资本退出是其根本要求，但从当前来看，我国在PPP项目退出机制建设方面仍然存在很多不到位的方面，导致很多社会资本以及民营企业对此有一定的疑虑。比如某省市重视PPP项目模式的落实工作，自2015年以来，先后推介了1972个项目，但真正建立合作关系并且投入运营的只有182个项目，占比不到10%。该省通过深入的调查发现，民营企业普遍认识到当前PPP项目模式的退出机制还不够完善，特别是还没有很好的退出平台，因而对PPP项目模式缺乏信心，不敢轻易进行投资，而且很多民营企业对政府的“信用”同样心存疑虑，这已经成为制约我国PPP项目模式科学发展的重要因素，应当引起高度重视。

2 PPP项目模式面临风险的应对措施

针对PPP项目模式面临的一系列风险因素，国家以及各级地方政府应当对此引起高度重视，积极探索更加有效的PPP项目模式组织实施与运营管理的有效策略，最大限度地防范和化解PPP项目模式可能出现的风险。这就需要国家和各级政府要站在长远和战略发展的高度，有针对性的健全和完善相关的政策制度以及运营体系，确保PPP项目模式能够科学、健康、持续发展，真正在推动我国基础设施建设融资模式创新以及激活民间资本方面发挥更加积极的作用。

一是完善政策制度。要想更好的防范和控制PPP项目模式面临的各类风险，首先必须在健全和完善政策制度方面狠下功夫，特别是地方政府以及城市政府更要在这方面取得突破，确保不出现政策风险。这就需要各级政府在实施PPP项目模式的过程中，除了要高度重视项目规划之外，更为重要的就是要建立更具有科学性的政策制度，使PPP项目模式能够在法治化、制度化、规范化的框架内建设、管理和运营。比如各级政府应当按照国家的要求和规定，制定更具有“公平性”的PPP项目合作政策，解决在公共基础设施建设领域长期存在的“玻璃门”“弹簧门”现象，使民营企业能够公平参与竞争，并且要为民营企业参与PPP项目创造有利条件，建立由各级政府负责、行业主管部门推动、相关部门参与的协调推进机制。

二是优化合作体系。健全和完善的PPP项目模式合作体系，对于确保PPP项目稳步发展、防范各类风险具有十分重要的价值，这就需要政府一定要大力加强信用体系建设，通过政府信用，防范合作风险。这就要求各级政府在设计PPP项目的过程中，一定要综合考虑PPP项目后期合作策略，充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力，对于民营企业具备较强技术能力、管理能力的人员应当纳入到PPP项目建设与管理体系中来，发挥民营企业的积极作用。优化PPP项目模式合作体系，还要求各级政府要制定PPP项目模式的合作目录，明确地方政府、民营企业各自的权利和义务，并且要严格奠定合作目录执行。

三是规范项目经营。着眼于防范PPP项目模式的经营风险，在推动PPP项目模式的过程中，应当对更加高度重视相关经营机制建设，营造公平透明的市场竞争环境，保障民间资本的合法权益和合理收益，推进PPP项目的顺利高效运行，让民间资本放心、安心地参与项目，全身心地投入到PPP项目中来。各级政府还要高度重视PPP项目合作的效能性建设，对于项目的管理工作应当建立科学的管理体系，政府相关管理人员以及民营企业管理人员的比例要合理，在具体的合作过程中，政府还要更多地征求民营企业的意见和建议，在充分尊重的基础上赢得民营企业的信任。在经营的过程中，还要为民营企业营造更加有利的经营环境，比如对于民营企业融资问题应当给予高度重视，建立民营企业参与PPP项目融资绿色通道，确保民营企业有足够的资金。

四是完善退出机制。完善的退出机制是民间资本参加PPP项目不可或缺的重要保障，政府应当将“退出机制”作为重要的一环予以规范，借鉴国外PPP交易所，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道，解决民营企业投资PPP项目的后顾之忧。对于退出机制建设来说，各级政府应当根据项目的具体情况，在合作之初建立退出时间表，而且还要为民间资本退出找到有效的平台和载体，只有这样，民间资本才能对PPP项目模式更有信心，才能放心的将资金投入到公共基础设施建设中去，并积极发挥自身的作用，为促进公共基础设施建设、运营、管理的科学性和效能性而不断促进技术创新和管理创新，进而实现PPP项目模式“多赢”的目标。

通过对PPP项目模式进行深入的分析和研究，尽管国家高度重视PPP项目模式的组织实施，各地也在积极探索更加有效的运行机制，并且已经取得了初步成效。但从总体上来看，我国在实施PPP项目模式的过程中，仍然面临很多风险因素，尽管这些风险因素对实施PPP项目模式的影响并不广泛也不深远，但由于这些風险因素的存在，必然会制约PPP项目模式的发展，甚至会导致社会资本对PPP项目模式缺乏信息，因而必须针对当前PPP项目模式面临的风险因素，采取更加有效的应对措施，努力防范和化解PPP项目模式风险，重点要在完善政策制度、优化合作体系、规范项目经营、完善退出机制等诸多方面狠下功夫，努力通过政策制度建设以及体制机制建设，努力防范和化解PPP项目模式风险，促进PPP项目模式朝着更加科学的方向发展。

参考文献

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