人大预算监督必须增加科技含量

乔新生

《中华人民共和国预算法》是我国预算监督管理的基本法。这部法律不仅规定了五级财政预算制度，而且规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等复式财政预算制度。这样的财政预算体制，给各级人大监督政府财政预算执行情况带来一定的难度。

人大预算监督难在何处

一年一度的人民代表大会负责审查政府预算，但是，在人民代表大会会议期间，人大代表很难全面理解政府的预算报告，对政府财政预算报告的审查质量不高，还有待进一步提高。如何有效实施预算监督，成为摆在各级人大及其常委会面前的重要课题。

早在十年前，国内一些学者就建议，建立常态性的预算审查机制，各级人大及其常委会应当对政府的预算实施动态监督。政府财政预算主管部门应当与人大常委会建立信息“直通车”，人大常委会可以直接通过电子政务网站，随时了解政府预算的执行情况。如果人大常委会发现政府预算执行过程中出现异常现象，可以顺藤摸瓜，及时发现资金使用中的问题以及责任单位。如果情节严重，应依法对有关责任人作出处理。

这种借助互联网强化预算监督的做法，一方面凸现人民代表大会的职能作用，另一方面也可以及时发现政府预算执行过程中的问题，节约财政资金，杜绝浪费，提高资源的配置效率。

不过，正如人们所看到的那样，这项制度的实施是建立在人大及其常委会对政府预算专业监督基础之上的。如果人大及其常委会缺乏相应的专业人才，对政府财政预算执行的基本知识缺乏了解，对于财政预算资金的流动状况缺乏敏感性，那么，即使建立了电子政务联络系统，也未必能及时发现政府财政预算资金使用中的问题。因此，各级人大常委会在办理这项建议过程中，多持谨慎态度。毕竟，人大常委会与政府财政预算管理部门实行信息互联互通容易，但要发现预算执行过程中的问题却非易事。

笔者发现，一些地方人大及其常委会审查政府预算报告的时候，除非涉及重大资金使用项目，否则，政府所有预算报告一律批准。之所以出现这种现象，根本原因就在于，人大及其常委会预算审查机构缺乏足够的专业人员，对政府提交的预算报告缺乏必要的审查能力。一些地方人大常委会的委员反映，阅读政府预算报告感到非常吃力，他们无法理解政府预算报告的收支平衡问题，更无法理解政府转移支付以及上下级政府之间的财政预算关系问题。

所以，人大及其常委会通过信息互联互通，及时了解政府财政部门的预算执行情況，对于强化人大及其常委会监督具有非常重要的意义。但是，正如一些地方人大常委会组成人员所指出的那样，如果没有建立常态化的审查机制，要想从根本上监督政府财政预算几乎是不可能的。

可以这样说，建立人大及其常委会与政府财政部门信息互联互通常态化监督机制只是手段，根本目的是要提高人大及其常委会对政府财政预算报告审查的质量。而要提高人大及其常委会对政府财政预算报告的审查质量，必须提高人大代表的素质，人大及其常委会的预算监督才能真正落到实处。

信息互联互通和公众监督

在《中华人民共和国预算法》修改过程中，笔者曾经提出，应当在法律文件中增加有关信息披露和体制改革的内容，把政府预算执行情况及时披露出来，随时接受人大及其常委会以及社会各界的监督，同时建立专门的审计机构，负责政府财政预算及其执行情况的专项审计。

首先，人大及其常委会与政府预算主管部门实现信息互联互通。政府财政预算执行情况应当随时通过各级政府电子政务网站披露出来，人大可以随时了解政府财政预算的执行情况。如果政府的财政预算资金拨付给某些企业或者个人，那么，应当说明理由，如果没有充分的理由，人大常委会可以行使监督权，启动调查機制。

如果政府有关部门不能及时说明财政预算资金的使用情况，或者理由不充分，人大常委会可以根据预算委员会提交的调查报告，对政府有关部门负责人采取措施。如果案件涉及政府行政首长，也可以提请人民代表大会依法罢免。这样做，一方面可以充分维护我国财政预算的严肃性，另一方面也可以及时发现腐败问题，将腐败分子绳之以法。

如中部某城市人大常委会在审查科技主管部门中小企业资助预算报告的时候，接到企业投诉，认为科技主管部门负责人与接受科技主管部门资金资助的中小企业之间存在特殊的关联交易。经调查，发现其确实存在非法套取资金的问题，司法机关依法介入，将腐败分子抓获归案。

这个案例充分说明，只有建立全方位的财政预算执行监督体系，才能及时发现问题，堵塞漏洞，维护国家利益和企业的正当利益。

其次，财政预算信息互联互通只不过是万里长征的第一步，各级人大及其常委会在审查政府财政预算报告时，还应当随时将有关信息公开，接受社会各界的监督。

部分地方人大在审查地方财政预算报告的时候，聘请有关财政税务方面的大学教授担任顾问，让他们对财政预算报告的内容进行专业审查，这是借助社会力量提高审查财政预算报告质量的有效举措。不过，这种做法本身不具有可持续性。正确的做法应该是，把人大及其常委会接收到的财政预算信息及时公开，接受社会各界的监督。

笔者将这种制度称之为“双同步”——政府财政预算执行与人大常委会财政预算审查同步进行，人大常委会财政预算审查与社会各界的监督同步进行。唯有如此，才能真正贯彻落实一切权力属于人民的宪法宗旨，才能使人大及其常委会在对政府预算进行监督的同时，接受社会各界对人大及其常委会的监督。

一些经验：聘请专业机构审计

世界各国财政预算制度完全不同，也有一些好的经验可供参考。有些国家实行“财政联邦主义”，联邦政府财政预算与联邦主体的财政预算完全分开，联邦政府的财政预算由国会审查通过。而联邦主体的财政预算则由各个联邦主体的议会审查通过，联邦政府的财政预算相对较为简单，但即便如此，一些联邦制国家的联邦政府财政预算报告动辄数千页，非专业人士很难对联邦政府披露的财政预算报告进行全面审查。

一些联邦议会议员们在审查财政预算的时候，往往聘请专业审计机构，对联邦政府的财政预算进行专项审计，并且由审计机构向联邦议会的议员们提出审计意见。还有一些国家实行“财政中央集权主义”，国家财政高度集中，上级政府财政预算包括本级预算和汇总的下级政府财政预算。这些国家各级政府的财政预算非常复杂，因为既要考虑本级政府的财政预算，同时也要考虑下级政府的财政预算；既要考虑本级政府各部门的财政预算，同时也要考虑本級政府不同性质的财政预算，因此，政府的财政预算报告往往令人眼花缭乱。

各国议会审查政府财政预算报告的时候，通常设立专业的预算审查委员会，对政府复杂的财政预算报告进行仔细梳理，并在此基础上向国会提出财政预算报告审查意见。一些国家议会为了解决财政预算报告复杂所带来的系列难题，往往要求政府在财政预算综合报告的基础上，针对大额资金使用情况编制专门的财政预算报告，国会通过特殊审查程序对其进行审查，如果认为政府提交的专项财政预算报告不符合财政预算法的规定，或者在编制财政预算报告过程中没有照顾到有关方面的利益，那么，可以根据法律规定行使否决权。

启动预算法修法程序

我国实行人民代表大会制度，财政预算实行中央集权，上级政府汇总下级政府财政预算编制财政预算报告。各级政府的财政预算报告不仅包括一般公共财政预算，还包括政府基金预算；不仅包括国有资本经营预算，而且还包括社会保险基金预算，因此，政府的财政预算报告非常复杂。

如果单纯依靠各级人大及其常委会对政府预算报告进行审查，可能会出现顾此失彼，挂一漏万的现象。解决这些问题的出路就需要改革我国现行审计体制，增加人大及其常委会财政预算监督的科技含量。

改革我国现行审计体制。在各级人大常委会设立国家审计机构，专门负责政府财政预算审计工作，如果审计机关发现问题，那么，可以立即提交各级人大常委会进行调查，各级人大常委会可以在审计报告的基础上，要求政府预算主管部门或者政府预算执行部门负责人接受质询，如果政府预算主管部门或者政府预算执行部门的负责人不能说明有关情况，或者作出的解释不符合法律规定，那么，人大常委会可以依法行使罢免权。

增加人大及其常委会财政预算监督的科技含量。地方人大常委会一方面可以利用现代互联网技术，实现电子政务网站与人大常委会网站的互联互通，随时了解政府财政预算执行情况；另一方面应提高审查监督财政预算的本领，可以通过聘请专业人员对政府的财政预算进行常态监督，以保障人大及其常委会的监督落到实处。

笔者建议，全国人大常委会可以考虑再次启动《中华人民共和国预算法》修改程序，专门增加财政预算动态监督的内容，一方面要求各级政府财政预算主管部门必须将财政预算执行情况，通过互联网随时报告本级人大及其常委会，接受人大的监督；另一方面，在人大常委会内部增加专职人员，或者将审计机关作为人大常委会监督政府财政预算执行情况的专业机关，每半年对政府财政预算执行情况进行全面审计。只有这样，才能及时发现问题，真正提高财政资金的使用效率。

在财政预算监督管理的问题上没有捷径可走，只有强化人大及其常委会的监督，才能确保政府财政预算资金用在刀刃上。只有不断强化人大常委会对政府财政预算执行情况的监督，聘请专业人员或者通过体制改革将审计机构纳入人大序列，专门负责政府财政预算资金的审计，才能不断提高人大及其常委会财政预算监督的能力和水平。

人大在监督方面必须增加技术含量，但应当避免出现“技术主义”。在对政府财政预算实施监督的过程中，应充分发挥专业人士的积极性和主观能动性，依靠广大人民群众，随时发现财政预算执行中的问题，确保政府依法行政。

（作者單位：中南财经政法大学）