破解信息披露和专业能力难题

王悠然

2017年3月15日 ，在全国两会刚刚闭幕之际，湖北省巴东县人大预算监督网络中心来了一批客人。重庆市巫山县人大常委会主任谭观银带领财政预算相关工作人员到此学习取经，及早谋划落实全国人大常委会工作报告提出的“推进预算联网监督试点工作”精神。

仔细考究，像这样的学习、探索、创新、推进，早已在地方各级人大如星星点火般逐渐散开。

十余年发展如雨后春笋

财政预算是国家的“大账本”，收入和支出的每一个数字都关联着国计民生，回应着百姓期盼。这些钱花得当不当、规不规范、正不正确、值不值得，关系到每个人的“小日子”。

为了百姓的“小日子”越过越红火，地方各级人大在十年前就开始探索如何规划好、监督好地方财政 “账本”这个大事情。

笔者注意到，我国最早启动财政预算联网监督这项探索创新的是广东省人大。2004年，广东省人大财经委就开始试点与省财政厅国库集中支付系统联网。到了2010年，广东省级和21个地级以上市全部实现了人大财经委与财政部门、审计部门的联网。

正因为启动早，探索深入，如今这套系统已涵盖广东省级财政通过国库向119个省级单位和21个市121个县区财政局拨付的预算管理资金、财政代管资金、财政专户资金等类别，还能以财政信息系统和数据库原始数据为切入点，通过数据采集、数据转换、预警设定、横向分析、多维分析、趋势分析等手段，及时发现疑点和错误，实现对财政资金的实时监督。

随后，这项财政“全过程监督”也引起了四川省人大极大的兴趣。

2005年，四川省人大常委会与省财政厅成功实现了预算信息联网，实现了人大对财政资金的实时动态、在线联网监督。

正是四川的大胆探索创新，2008年1月，四川省人大“‘在线监督预算执行”项目还获得“第四届中国地方政府创新奖”入围奖。专家评语为：“网络使橡皮图章变硬了，人民的钱袋子更保险了。”

此后，全国各地的预算联网监督探索如雨后春笋般陆续铺开。

2010年，黑龙江省人大常委会与省财政厅实现联网。当时建设主体就是人大常委会预算工委，经费由财政保障，投资大约在100万元左右。

2015年1月29日，位于湖北省人大常委会机关办公大楼一楼的“预算监督网络中心”正式启用，标志着该省人大预算联网监督工作全面启动。

2017年1月16日，天津市人大常委会预算监督网络中心也正式启用。

在这个过程中，全国部分区县人大也逐渐开始探索实践预算联网监督，如重庆市巴南区人大、湖北恩施人大和巴东人大等，取得有目共睹的监督成效。

笔者从2017年2月17日全国人大常委会预算工委在京组织召开的人大预算联网监督系统建设座谈会获悉，全国此前已有7个省市级地方人大率先开展人大预算联网监督工作。

成果来之不易难点尚存

在十二届全国人大五次会议上，全国人大常委会预算工委副主任刘修文就“财政预算的互联网监督”相关问题回答中外记者提问时表示，今年将在全国推进预算联网监督试点工作。

刘修文说，从广东等省市的试点看，开展预算联网监督对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，对于人大加强对政府全口径预算的审查和监督，对于全国人大提高审查监督的针对性和有效性都具有重要的意义。目前已经具备了在全国进行试点的基本条件。

预算联网监督走到今天这样的地步是来之不易的。

就拿第一个“吃螃蟹”的广东来说，这项探索对于全省人大和政府相关部门可谓“十年磨一剑”。实施预算支出联网监督是2003年时任中共中央政治局委员、广东省委书记张德江点题并指导推进的。 2004年8月底，初步实现省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统的联网，开始了对财政预算资金支付情况的实时查询监督，省级系统开始运行。2007年拓展到21个地级以上市全部完成系统上线工作。2014年11月，省人大常委会实现与省社保局的省级社保基金报表系统试联网。

目前，广东全省预算支出联网监督已基本实现各级财政部门与人大、审计和监察部门之间的实时互联互通，构建了较为完善的预算执行实时监督机制。

十多年的探索和实践，广东已逐步形成線上实时监督与线下重点监督相结合，预算支出的全面监督与专项资金使用的重点监督相结合，人大常委会、专门委员会监督与人大代表参与監督工作相结合，联网监督与第三方评估工作相结合，人大监督与审计监督、纪检监督相结合的监督机制。

但是，从笔者了解到的情况看，其他省市人大的探索不完全像广东这样一帆风顺，有的虽然启动了，但仍难言全面铺开，财力保障有难度，人力配备更是困境，编制则是更大的制约……

“我们很希望到已经开展预算联网监督工作的省市学习取经，但向对方发出请求后，得到的回复要么是婉拒，要么是到了现场难以学到真东西，对方不愿意公开一些实际操作的做法，有些甚至因称涉密连网站都不能看到。”一位不愿透露姓名的人大预算工作者这样言及苦衷。

“这项逐渐推广至基层并且提升监督深度的工作并不是一件容易的事情，人手与编制就是一大问题。”即使在推行预算联网监督非常成熟的广东，人大相关同志也心生感慨。

然而，监督是宪法、法律赋予人大的职权，也是必须履行的职责。群众也在期待人大在“钱袋子”的监督上发力，希望在新形势下与时俱进推动监督创新，更有作为。

笔者认为，为了更加充分发挥人大预算联网监督作用，当下必须尽快研究解决两个方面的问题。

一是由于预算联网信息不充分，很多重要功能无法启用。人大预算联网的一个重要功能是跟踪预算执行进度，尤其是重大项目资金使用情况。但由于财政部门的预算编制和国库支付分别使用不同软件系统，他们之间本身就存在信息障碍，而且由于大量项目预算在年初编制不细化以及部分中央转移支付无法提前告知等因素，很多项目预算指标始终处于动态调整状态，从而导致难以通过人大预算联网系统对政府预算执行情况进行准确判断。

同时，由于大多数重大项目资金由市县实施，在省市县国库支付系统未实现联网前，监督者也难以掌握资金的实际使用情况。

二是人力嚴重缺乏导致很多工作没法做深做细，有时候感觉一些部门和单位尚存问题，或者明知道部门没有整改到位，限于人力不足，也没有办法深入核实问题和督促整改，行百步而止五十。

期待试点更好助推监督效能

今年的全国两会虽然抛出“推进预算联网监督试点”的要求，但笔者认为，要更好更深入实施财政资金监督，联网监督应具体实施为在线实时监督预算执行情况，确保财政部门每一项变更，人大都能第一时间看到。

“如果只是联网监督而不能在线实时监督，监督效果会大打折扣。”一位多年从事预算监督的人大工作者坦言。

其实，在线联网监督预算执行情况，除了及时掌握各单位、部门资金使用情况外，人们还期盼它发挥更大的作用，比如预防腐败。

在這一点上，广东省人大的探索已经看到一些成效。

据笔者了解，目前广东省人大通过联网监督系统，不仅能实时监控财政收支的全部明细情况，包括某笔支出何时拨付、拨了多少、拨到哪里、作什么用途以及用什么方式支出等，还能按照政府工作重点、群众关心热点，重点监控财政专项资金拨付情况，使财政预算资金运行的全过程置于人大的有效监督之下。

广东省人大常委会预算工委副主任郑亚吉直言，预算联网监督肯定能起到震慑作用。通过联网监督系统实现了人大、审计、纪检部门在线查询监督财政预算资金的每一笔支出，为部门预算执行监督增加了“第三只眼”，对财政资金的安排和部门如何使用资金都起到了警示作用，一定程度上发挥着预防腐败的功效。

此外，笔者认为，联网对于人大来说更重要的是大数据可以“为我所用”，也让人大的监督更有依据。比如人大可以就人大代表重点关注或社会关切的重大资金、重点项目进行具体分析，加强监督。

在监督工作中，很难指望被监督对象主动把问题提出来。推进联网监督，就能更多地敦促和推动信息公开，同时获取更多数据，纳为分析所用。

从2011年起，四川省人大常委会的“在线联网监督”结果就已被省财政厅作为对部门支出绩效考核的指标之一，发现的不规范行为都将影响部门的支出绩效考评成绩。这样一来，促使部门在执行预算时始终有根“自律弦”，同时也促使预算编制更加科学化、合理化，减少预算执行难度，形成了“倒逼”机制，提高了预算编制质量。

（作者单位：西南交通大学经济管理学院）