十八大以来党内监督制度的改革理念、路径与思考

杨云成

[摘要]针对党内监督与新形势不相适应的若干问题，党的十八大以来我们党遵循“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”的改革理念，以坚持民主集中制为核心，始终把党委监督放在第一位，充分发挥纪委作为党内专责监督机构的执纪监督问责职能，协调推进党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督和舆论监督，为推动全面从严治党迈上新高度创造了条件和基础。在落实党内监督制度改革的过程中，要准确认识和把握党内监督在形成和演变中的两种关系；党员领导干部必须要有责任意识和担当精神；必须以更为宽广的视角评价党内监督成效。

[关键词]党的十八大；党内监督；全面从严治党

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2017）05-0082-09

新形势下，党内监督制度整体运行成效是好的，但一个时期以来，党内监督制度也出现了一些新问题。习近平指出，在党内监督制度改革中，必须牢牢把握坚持民主集中制这个核心，把民主基础上的集中和集中指导下的民主结合起来，把自上而下、同级之间、自下而上的监督充分调动起来，这就为改革和完善党内监督提供了根本遵循。

一、改革的理念：不断提高制约和监督权力的能力和水平

中华人民共和国成立后，作为在全国范围内唯一执政的党，党内监督应当更加注重制约权力，保证党员干部秉公用权。但是，受“左”倾错误的影响，党内监督向制约权力的转变未能实现。不仅如此，在“文化大革命”期间，纪律检查机关还一度被取消，甚至出现“踢开党委闹革命”的情况，党内监督遭到严重破坏。党的十一届三中全会以来，我们党逐步实现了在政治、经济、思想路线上的拨乱反正，尤其是1980年8月邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《黨和国家领导制度的改革》的讲话，拉开了政治体制改革的序幕。防止权力失控、对领导干部行使权力进行监督逐步成为党内监督的重要内容。

党的十六大之前，党内监督在行使“制约权力”功能方面更多地注重惩处权力失控的行为，这体现在历次党章修正案对党内专门监督机构职责定位的表述中。党的十二大、十三大、十四大和十五大通过的党章修正案对纪律检查机关的主要任务的规定中都有“整顿党风”、“加强党风建设”、“加强党风建设和组织协调反腐败斗争”的条款。这表明，该阶段党内监督的“制约权力”功能处于初级阶段。与之相对应，党内监督的方法多表现为“严打”行动以及整党整风运动。

党的十六大之后，党内监督内容发生了重大变化，开始更加关注对权力运行过程的监督。党的十六大、十七大和十八大通过的党章修正案对纪律检查机关的职能定位中增加了“对党员领导干部行使权力进行监督”的内容。党的十六大在加强对权力的制约和监督方面提出要“重点加强对领导干部，特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”等重大改革内容。党的十七大将“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”作为完善制约和监督机制的重要内容。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在监督和制约权力方面继续探索前进。为了“把权力关进制度的笼子里”，习近平在十八届中纪委三次全会上提出了“三个强化”理论：首先，强化制约，科学配置权力，合理分解权力，保证不同权力由不同部门、单位、个人行使；其次，强化监督，加强领导班子内部监督，改进对党的领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督；再次，强化公开，推行权力清单制度，探索推进权力公开透明运行的途径和方式，保障党员干部规规矩矩用权。党的十八大以来，党内监督制度改革就是在加强对权力的制约和监督的大背景下展开的，以保障广大党员干部公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权为出发点，以形成监督、保护相结合、监督与激励相结合的政治生态环境为目的。

二、改革路径：强化自上而下的组织监督、改进自下而上的民主监督、发挥同级监督作用

当前，党内民主不够与集中不够的问题同时存在。有的地方纪律松弛、组织涣散、党的观念淡化，我行我素，党的路线、方针、政策得不到有效落实；有的地方民主不彰，个人凌驾于组织之上、班子之上，独断专行，不接受批评、不接受提醒，甚至打压报复。上述不正常情况严重阻碍了党内监督向纵深发展。对此，习近平指出，强化党内监督必须坚持、落实、完善民主集中制，以坚持民主集中制为统领，“把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效”。

（一）党委的全面监督

第一，强化上级党组织对下级党组织和党员、干部的监督。这种监督以推动落实“两种责任”为主要抓手，在全面从严治党中，党委担负主体责任，纪委担负监督责任。为划清责任、明确主体，各地区积极探索，一些地方探索建立了责任清单制度。例如，有的地方从领导班子的集体责任、主要负责人的责任、班子其他成员的责任三个层面明确了党委（党组）的主体责任，从领导班子的集体责任和主要负责人的责任两个层面细化了纪委（纪检组）的监督职责。在全面推进监督的同时，上级党组织对下级党组织的监督牢牢抓住“关键少数”，探索破解监督“一把手”难题，寻找最有效、最管用的办法，主要包括：重点关注党员、群众反映下级“一把手”的问题线索；多方面听取下级领导班子成员对“一把手”的意见；同级纪委定期将同级领导班子成员特别是“一把手”的基本情况向上级纪委报告；同级纪委及时向同级党委反映下级“一把手”存在的问题；建立健全党的领导干部插手干预重大事项的记录制度等。积极开展党内谈话制度，对于领导干部在思想、组织、作风等方面的苗头性、倾向性问题，党组织负责人及时给予提醒谈话；对于轻微违纪的，及时对其进行诫勉谈话。

第二，严肃党内政治生活，开展批评与自我批评，加强同级党委内部监督。习近平指出：“一些人在腐败泥坑中越陷越深，一个重要原因是对其身上出现的一些违纪违法的小错，党组织批评不够，批评教育不力，甚至睁一只眼闭一只眼。”在全面从严治党中，我们既要严肃惩治“极少数”，更要用好批评与自我批评的武器管好“大多数”，不能只“算总账”。但是，在全面从严治党的政治环境下，仍有部分单位的党内政治生活存在娱乐化倾向，党内政治生活缺少政治性、时代性、原则性、战斗性。有的干部批评他人时，害怕丢选票，害怕被打“差评”，缺少深度思想交锋，往往“点到为止”；自我批评时，常常“隔靴挠痒”，甚至异化为“自我表扬”。习近平指出：“说到底还是私心杂念作怪，缺乏党性和担当。”为此，他要求党员必须增强党的意识和政治担当，站在党的立场上，站在为党的利益、为工作的进步、为帮助同志弄清思想和改正错误的大公无私的立场上，勇于同形形色色违反党内政治生活原则和制度的现象作斗争。“对自己的缺点错误，要敢于正视、主动改正；对别人的缺点错误，要敢于指出、帮助改进；对同志的提醒批评，要闻过则喜、虚心接受。”要求各级党组织和领导干部切实承担起全面从严治党的主体责任、监督责任和领导责任，对部门、单位内的不正之风，运用提醒谈话和诫勉谈话方式，发现问题，当下说、当面说。“在消极腐败现象面前当好人，在党和人民面前就当不了好人”，不仅要对触碰党纪“底线”的行为及时亮红灯，而且要善于发现苗头性问题，注重发挥“高线”的引领作用。通过充满原则性、政治性的批评与自我批评，达到既帮助党员干部弄清思想、又团结同志的目的，让批评和自我批评成为党内生活的常态，成为每位党员、干部的必修课。

第三，完善巡视监督制度，发挥从严治党利器作用。巡视是党内监督的战略性制度安排。中央对巡视的定位是发现问题，以形成震慑，而不是评价现象，更不是推荐干部。党的十八大前，在中央层级共有12个巡视组，其中6个中央地方巡视组、4个中央金融企业巡视组、2个中央国家机关巡视组。根据有关规定，每届任期内一般进行一次巡视。每一巡视组一般具有固定的巡视范围，例如中央第二地方巡视组，具体负责云南省、湖北省和天津市。在这种情况下，巡视时间、巡视主体、巡视范围、巡视人员均可事先“推测”出来，巡视成效必然“打折扣”。习近平指出：“巡视制度可以有效、管用，关键是要用好。改进巡视工作，首要的一条，就是落实全面从严治党的要求，做到有规在先、抓早抓小，不搞不教而诛，保障党内监督不留死角、没有空白。”在党的十八届六中全会上，习近平进一步强调，深化政治巡视要聚焦坚持党的领导，全面从严治党。这就为在新形势下改进巡视制度提供了总指导和总原则。按照党的十八届三中全会关于实现巡视全覆盖的要求，中央巡视对象共计285个。截止2016年12月底，中央巡视组共开展11轮巡视，基本实现了对地方、中央企业及金融单位、中央国家机关等240多个党组织的全覆盖，并开展了巡视“回头看”。

与党的十八大前相比，十八大以来巡视制度实现了提质与升级。首先，巡视重点由围绕“四个着力”、聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，到坚持纪在法前、聚焦全面从严治党，再到突出政治巡视、聚焦党的领导；其次，巡视方式由常态巡视，到实行专项巡视，创造出“点穴式”、“巡查式”和“回访式”等针对不同系统、不同行业部门的专项巡视方法；再次，巡视方法实现了由改革前巡视对象、巡视主体、巡视时间均可预判的“有规律”，向实行巡视对象不固定、巡视组长不固定、巡视对象与巡视组关系不固定的“无规律”转变；最后，巡视队伍建设强调“打铁还需自身硬”，坚持政治意识与业务能力相结合，在政治素养、能力、作风、纪律等方面提出了建设忠诚、干净、担当巡视队伍的要求。

第四，扩大监察范围，实现对公职人员监察全覆盖。我们党的领导是全面的领导，党的执政是全面的执政，纵向上从中央到基层，横向上人大、政协、行政、司法等，都处于党的领导之下。在公务员队伍中，中共党员比例达到80%，其中县处级以上领导干部中党员比例超过95%，因此加强对公务员队伍的监督也是党内监督的重要内容。

2016年1月12日，习近平在十八届中纪委六次全会上强调“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。这是建立全新的监察机构的初次设想。为实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验。国家监察体制改革不仅仅是简单的人员转隶、机构分拆与合并，更是对科学配置权力的创新与发展。例如，在检察院和监察委员会的关系问题上，监察委员会负责职务犯罪案件的侦查，职务犯罪的批捕权和公诉权依然在检察院。这就增强了监察委员会与检察院之间的制衡，而且检察院系统的公诉部门也能够更好地发挥诉讼监督功能。在监察委员会与纪委的关系问题上，纪委主要负责“四种形态”中的前三种形态，监察委员会负责第四种形态，而且通过建立彼此延伸的干部监督机构，必然会增加监察委员会与纪委之间的互控。

（二）纪委专责监督

第一，落实“两个为主”，提高纪委的相对独立性。党的十八届三中全会在改革党的纪律检查体制方面提出“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这标志着推动纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化迈出了实质性一步。

根据党章有关规定，纪委发现同级党委委员有违反党的纪律行为，可以进行初步核实，但是如需立案检查必须报党委批准。这就为“压案不报”、“瞒案不查”提供了可能。为落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，2014年4月中央纪委选择河北、河南、浙江、广东、陕西等五个省份和国务院国资委、商务部、海关总署等三个部委进行试点。中央纪委在总结试点经验的基础上，制定了《关于查办腐败案件体制机制改革的实施意见》，查办案件以上级纪委领导为主全面推开。各省、区、市结合实际出台了案件线索管理办法，制定了案件线索流转管理流程图，严格按照中央有关要求明确向上报送的案件线索和案件查办的类型、上报和对应指导的科室、各个环节的上报时间和上报时限。部分单位和部门还根据上报案件线索和查办案件的不同，探索出普通程序与特殊程序相结合、定期上报与及时上报相结合、书面报告与口头报告相结合的案件线索报告方式。为落实纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主的改革部署，2015年3月26日，中央办公厅印发的《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》、《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》，在干部标准、提名范围、提名资格、提名和考察的工作程序等方面做出了明确规定。

在党的十八届中纪委六次全会上，习近平将纪律检查机关的三项主要任务和五项经常性工作概括为监督执纪问责。这是纪委转方式、转职能、转作风的又一次深化，也是依据党章回归本职、履行党章职责的必然要求。这就要求案件查办必须向执纪审查转变。在此基础上，《中国共产党党内监督条例》对“两个为主”做出新的调整，“执纪审查以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。

第二，中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。2015年1月，中央纪委在中央办公厅、国务院办公厅、中央统战部、全国人大机关、全国政协机关等中央一级的党和国家机关设置了7家派驻机构，派驻“全覆盖”正式启动。2016年1月，中央办公厅印发了《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知，对派驻机构的主要职责以及中央纪委与派驻机构、派驻机构与驻在单位关系做出明确规定。根据该项方案，中央纪委共派出47家派驻机构，覆盖139家中央一级党和国家机关。党的十八大以来，派驻机构改革具有以下几个突出特点：第一，派驻方式灵活。派驻机构改革后，派驻方式变之前的“点对点”式为单独派驻和综合派驻（27家试行综合派驻、20家试行单独派驻）。前者主要针对直属单位多、监督对象较多的部门，后者主要针对业务相近或者系统规模小、监督对象少的部门。与“点对点”式派驻相比，综合派驻的最大优势是地位相对超脱，有利于增强监督的实效性和权威性。第二，派驻机构的独立性增强。为进一步提高派驻机构的相对独立性，中央制定了《关于加强中央纪委派驻机構建设的意见》和《中央纪委派驻机构纪检监察专项工作经费管理办法》，明确规定派驻机构办公经费在驻在单位中单列出来，这在一定程度上减轻了派驻机构对驻在单位的依附性。

第三，落实监督执纪的“四种形态”。2015年9月，王岐山在福建调研时首次提出执纪监督的“四种形态”。实践“四种形态”是我们党管党治党理念的新突破。在实践“四种形态”中，针对部分单位将其机械地理解为简单的比例关系问题，2016年12月中央纪委出台了《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》。该指标体系遵循纪在法前、纪严于法、循序渐进的基本原则，共制定了5类大项指标，56种细指标。将谈话函询、诫勉谈话等14种情形设置为第一种形态；将党内警告、党内严重警告等21种情形设置为第二种形态；将撤销党内职务、留党察看等12种情形设置为第三种形态；将纪检机关立案审查移交司法机关等两种情形设置为第四种形态。“四种形态”的具体运用及转化有了可操作的程序和指标。

在实践“四种形态”中，发挥谈话函詢的作用，将落实第一种形态放在重要位置。2017年1月，中央纪委制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，将谈话函询作为处置问题线索的第一种方式，对反映问题不实或没有证据证明存在问题的，予以了解澄清；对于确有问题，但问题轻微、不需要追究党纪责任的，提出了谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等四种处置方式。据中央纪委监察部网站统计，2016年全国纪检监察机关共谈话函询14.1万件次，与2015年相比，增加了近10万件次。谈话函询是摆脱“事前不监督、事中不提醒、事后总算账”困境，防止小问题演变成大问题的有效举措，体现了我们党理念和方式的转变。

（三）舆论监督和党员监督

舆论监督是指在坚持党管媒体的总原则下，新闻媒体按照有关规定和程序，遵守新闻纪律和职业道德，通过内部反映、公开报道等形式，对党员、干部的行为进行的监督。中央要求，党的各级组织和领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见；新闻媒体应当坚持党性原则，把握舆论监督的正确方向，注重监督的社会效果。2016年2月，习近平在全国新闻舆论工作座谈会上发表了重要讲话，提出了坚持正面宣传和舆论监督相统一的思想，为新形势下的舆论监督指明了方向。

坚持正面宣传为主，并不意味着只唱赞歌，更要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，对各级党组织和党员干部的作风之弊、行为之垢勇于曝光。激浊扬清、针砭时弊，不能自由随意，没有原则。习近平指出，舆论监督“要根据事实来描述事实，既准确报道个别事实，又从宏观上把握和反映事件或事物的全貌”。以事实为依据是指媒体的行为原则问题，用事实说话、还原事实真相是媒体最起码的责任。新闻报道从事实出发，反对虚假新闻、有偿新闻，更不能编造新闻。在播录采访或访谈中，不能断章取义，更不能恣意歪曲。

党的十八大以来，党员民主监督也取得进展。2014年8月，中共中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，提出了在2017年前完成的4个方面26项制度的改革内容，其中将完善党的代表大会制度和党内选举制度等作为深化组织制度改革的重点内容。2016年初，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例》（以下简称为《条例》），突出了党员对地方党委全委会、常委会的监督。《条例》指出党的地方委员会应当有计划地邀请同级党代表大会代表列席全会或者常委会会议等重要会议，适当增加列席的人员数量和频次；定期组织党代表大会代表进行专题调研，组织党代表大会代表开展提案提议，充分听取意见建议。党的十八届六中全会通过了新修订的《中国共产党党内监督条例》，明确提出党组织在党内监督中应当为检举控告者严格保密，并以适当方式向其反馈办理情况，对于干扰妨碍监督、打击报复监督者的，依纪严肃处理。

三、党内监督制度改革的几点思考

党的十八大以来的党内监督制度改革，既有“时间表”，也有“路线图”。改革的成效关键靠落实。

（一）准确认识和把握党内监督形成和演变中的两种关系

总的来看，党内监督的形成与演变表现为一个矛盾运动的过程：其一，党的意志与党内监督现实之间的矛盾；其二，党员个人意志的分散性与党的整体意志的同一性之间的矛盾。

党内监督的现实并不总是与党的意志相统一，党内监督现实脱离党的意志的情形时常发生。中华人民共和国成立后，党内官僚主义、贪污侵占问题逐步显现出来。为此中共中央先后开展了1950年整风运动、1951-1952年整党和“三反”运动、1953-1955年“新三反”以及反贪污、反浪费运动、1957-1958年夏整风运动、20世纪60年代初期农村“三反”运动和城市“五反”运动、1982年、1985年和1989年分别开展三次“严打”行动等，这些大规模群众运动和“严打”行动，在一定程度上解决了党内存在的官僚主义和贪腐问题。但是，一种官僚主义、贪腐问题被解决后，另一种官僚主义、贪腐问题以新的形式表现出来，甚至比前一种更加猛烈，这必然导致党内监督处于一种“原地踏步”的低水平重复状态。在探索执政党建设规律的过程中，我们党逐步认识到官僚主义、贪污腐败等问题只是表象，根源在于权力失控，此后，党内监督增加了对党员领导干部权力进行监督的内容。可见，党的意志与党内监督现实之间的矛盾是推动党内监督功能由“督查事务”向“制约权力”转变的根本动力。

党的整体意志在不同历史时期具有不同含义，革命战争时期，实现民族独立、人民解放是党的整体意志的集中体现；在全面建成小康社会的决胜阶段，党的整体意志体现为领导和团结全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。在不同历史时期，党员的个人意志不会有太大变化，分散性是其最大特点，绝大部分党员坚持立党为公、执政为民的理念，但也有一小部分党员追名逐利、贪图享受，精神懈怠、玩风盛行。无论在革命战争年代还是在改革开放新时期，如何保证党员个人意志与党的整体意志相统一，是我们党必先解决的问题。实现党员个人意志与党的整体意志相统一，途径有二：一靠自律，通过不断加强党性修养和锻炼，以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证用权上的清醒；二靠他律，通过建立、完善党内监督，以监督主体的“必为”和监督对象错误行为的“必止”，保障党的各级组织和全体党员行为合乎党章和其他党规党纪的规定。因此，党员个人意志的分散性与党的整体意志的同一性之间的矛盾是党内监督演进的第二个推动力。

作为执政党，如何继续认识并正确处理这两对矛盾关系，将在很大程度上决定着党内监督的未来走向。

（二）党员领导干部必须要有责任意识和担当精神

在党内监督中，有的干部对别人犯错误不说，怕打击报复；好同事犯错误不说，相互隐瞒；当面不说，背后乱说。有的对党内作风问题，听而不闻、视而不见，不敢批评，不愿批评，奉行“于人方便，于己方便”的“为官之道”。有的干部“怕”字当头，畏手畏脚，批评自己害怕影响威信，批评他人害怕得罪人、害怕影响工作、害怕丢考评。这种党内不正常现象导致党的纪律松弛、组织涣散、党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党软宽松等，其根源在于部分党员干部不敢担当、不敢监督、不善监督。激发党员干部的责任意识和担当精神，必须固本培元，这就要求广大党员领导干部必须不断加强党性修养，筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵，不断增强党的意识、党员意识、宗旨意识，坚守真理、坚守正道、坚守原则、坚守规矩。激发担当精神还应压担问责。认真贯彻《中国共产党问责条例》，严格制度执行，层层传导压力，让有责必担当、失责必问、问责必严成为常态。

（三）必须以更为宽广的视角评价党内监督成效

评判党内监督的成绩，不能仅盯着办理了多少大案要案，处罚了多少问题官员，更应该看滋生腐败的漏洞堵上了没有，约束权力的制度“笼子”扎紧了没有，党组织和领导干部的担当精神和责任意识有没有被激发出来。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面从严治党中，坚持依规治党与以德治党、思想建党和制度治党相结合，不断扎紧制度“笼子”，出台、修订了一系列重要党内法规制度。据初步统计，截止到2016年12月，中央出台或修订的党内法规共60部，涉及党内法规体系的各个层级。60部党内法规中，既有初次立规，也有为适应时代发展对法规的修订和完善；既有划定党员行为的“底線”，也有倡导党员干部不断追求理想的“高线”；既有对纪委双重领导体制的改革，也有对自上而下巡视监督制度的完善；既有对推动干部能上能下机制的健全，也有对党员干部为官不为的问责。党内法规制度体系不断健全，依靠制度管权、管人、管事的政治生态正在形成，党组织和领导干部的责任意识和担当精神不断增强，党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党失之于宽松软的局面正在得到有效扭转。因此，只有这样，才能更为准确地把握党内监督的成绩。

（责任编辑 肖雪莲）