邓小平编制管理思想的历史贡献与现实意义

吴翔

[摘要]邓小平在党和国家重要领导岗位上总结出来的编制管理思想无疑是人类编制思想库中的瑰宝，值得我们加以研究、借鉴和运用。在编制管理方面，邓小平历来强调人员编制应精简，要注重消肿，应法定化，不能随意变动，应与岗位职能相匹配，要提高工作效率。邓小平编制管理思想对推动人员编制的精简、法制化建设以及编制管理的学科建设作出了历史贡献。当前应坚持以邓小平“编制就是法律”、人员精简和人岗匹配的思想为指导，进一步推动编制管理的法治化进程和编制管理水平的提升，即要搞好不同行政层级与同一行政层级编制资源的动态调整，注重对行政机构编制内人员的结构性调整，探索建立事业编制和行政编制之间的流动机制，将编外人员的管理纳入编制管理的日常工作。

[关键词]邓小平；编制管理；法制化；岗位职能

[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2017）05-0051-08

编制管理，是指编配、制定国家财政拨款单位人员数额和领导职数的一种行政管理行为，是我国实施的对这些单位人员的一种限额管理制度。通常，机构性质不同，编制的种类也就不同。现行编制的种类可以划分为党政机关实行的行政编制、事业单位实行的事业编制，以及在军事机关实行的军事编制。由于人员编制要消耗一定的财政资金，人类历史上任何一个国家都必须采取措施对编制数额进行限制和管理，编制管理思想也因此应运而生。回顾历史，借鉴前人在人员编制管理上的成熟思想，有助于我们搞好机关事业单位的编制改革，提高工作效率。邓小平在党和国家重要领导岗位上总结出来的编制管理思想无疑是人类编制思想库中的瑰宝，值得我们加以研究、借鉴和运用。

一、邓小平编制管理思想的主要内容

1.人员编制应精简，要注重消肿

邓小平历来强调人员编制的精简。林彪事件之后，邓小平重新复出，以一位战略家的胆识和气魄，活跃于时势艰难的政治舞台，开始了全面的治理整顿工作。其中，各个部队在人员使用上的混乱和人员编制的臃肿尤为突出，特别是在军队机关中最为明显。针对这一状况，1975年1月25日，邓小平刚刚上任中央军委副主席兼总参谋长二十天，就在总参谋部机关团以上干部会议上的讲话中指出：“现在，好多优良传统丢掉了，军队臃肿不堪。军队的人数增加很多，军费开支占国家预算的比重增大，把很多钱花费在人员的吃饭穿衣上面。更主要的是，军队膨胀起来，不精干，打起仗来就不行。”为此，邓小平指出：“军队的总人数要减少，编外干部太多要处理”。1975年7月14日，邓小平在中央军委扩大会议上再次指出：“解决肿的问题，搞好军队的编制整顿、体制整顿，可以适当解决军队的其他问题。”至于如何消肿，邓小平认为要减少非战斗人员，减少领导干部的秘书配备，领导干部在许多事情上应该自己亲自动手，勤恳一点，这样对自己有好处。

大力的治理整顿，特别是在人员编制上的大力精简，不可避免地触动了“四人帮”集团的既得利益，1976年天安门事件后，邓小平再次被打倒，被撤销一切党内外职务，仅保留党籍，对军队的治理整顿和人员精简工作也被迫停了下来。粉碎“四人帮”集团后，邓小平再次复出。在1977年底的中央军委全体会议上的讲话中，邓小平指出，军队的精简还没有很好解决，军队存在的第一个问题就是“肿”字，还没有很好地解决，“在执行规定的编制时，更没有要求大家注意精简，不许超编”。当时超编的问题主要发生在机关，基层的连队并不充实，这严重影响了部队的战斗力。为此，邓小平指出：“这次按确定的编制定额精简，以后还有没有精简的问题？还有。以后精简，主要是精简各级领导班子和领导机关，首先是总部和军兵种、大军区、省军区的机关。当然，这次精简以后，定额确定以后，就要稳定一个时期。”为了推进军队人员编制的精简，1980年3月，在中央军委常委扩大会上，邓小平再次指出要研究军队消肿这个老问题。在强调了精简的必要性和重要性之后，邓小平指出，军队的精简“主要是减少不必要的非战斗人员，减少统率机构、指挥机构人员。最主要的是减少干部”。为了顺利地完成干部精简工作，“要根据地方需要，按专业办训练班、速成学校等培训干部，解决‘消肿，后的干部安排问题”。

1982年，中国政府机构改革的序幕拉开，以适应改革开放对政府工作的需要。注重政府机构改革中的消肿，精简各个机关中的多余人员，提高政府工作效率是邓小平政府机构改革思想的重点。在中共中央政治局讨论中央机构精简问题会议上的讲话中，邓小平指出，党和国家的组织机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，到了党和人民都不能容忍的地步了，必须要进行精简，这是一场革命，对这场革命要坚定不移地进行。

2.人员编制应当法定化，不能随意变动

在邓小平看来，人员的精简是和编制数目的法定紧密相连的，“所谓精简，是说各部门各单位都要确定编制”，要将各个机构的人员编制数以规范性方案的形式确定下来，而且方案“批准以后就开始着手实行，首先找一两个部门研究编制、定额”，“把一个一个部门的编制搞出来”。在1982年这场政府机构改革中，邓小平在对中央各部委人员编制进行具体分析的基础上，提出了整改的具体措施和时间限定，要求半年时间就要完成，最多不能超过三个季度。在邓小平的编制思想中，人员编制“具有明显的规范性、普遍性和强制性，具有法律规范的基本特征”。“编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”规定了编制定额之后，“人员可以动，但是名额不能动”，“定了额，每个同志都要实实在在顶一个人做事，不能挂名和半挂名”，不能占据编制不干事、不出力，白领国家工资。

3.人员编制应与岗位职能相匹配，要提高工作效率

虽然邓小平一直以来力主人员编制的精简，但他并不主张毫无原则、毫无节制的精简，并不认为一个机构的人员编制越少越好。邓小平认为，一个单位、机关究竟需要多少人员编制，与单位、机关履行的职能职责相关联。在制定编制，规定人员定额时，还要“规定各单位和各个人的职责界限，包括具体的人事安排，看有什么问题”。在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中，邓小平指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，“缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”人员编制和职能职责的严重错位，导致人们“遇到责任互相推諉，遇到权利互相争夺，扯不完的皮”。这种状况“必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多”，由此，机关事业单位走人了人员臃肿、效率低下的恶性循环圈之中。邓小平认为，正是由于人员编制的臃肿导致机关事业单位的工作效率无法提高。而“现在的世界，人类进步一日千里，落后一年，赶上都难。所以必须解决效率问题”，不提高工作效率，就不可能实现四个现代化，不能缩小与世界的差距。

二、邓小平编制管理思想的历史贡献

1.推动了人员编制的精简和法制化建设

邓小平对人员编制管理的重视和系列思想拉开了军队和党政机构改革的序幕，1985年至1987年，在邓小平的主持下，中国人民解放军裁军100万，有力地提高了现代化条件下军队合成训练和作战的能力。自1982年开始，政府机构的历次改革均将人员编制的精简压缩作为主要目标，自1988年开始，政府机构改革开始追求职能转变，强调人岗匹配，注重人员编制管理的规范化和法制化建设。通过改革，各级政府部门提高了工作效率，增强了市场经济条件下的执政能力和执政水平。在邓小平“编制就是法律”思想的影响下，中国政府机构开启了人员编制的法制化建设进程。1997年8月3日，为了规范国务院行政机构的设置，加强人员编制管理，提高行政效率，国务院以第227号国务院令的形式发布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，并规定由即日起实施。2007年2月24日，国务院以486号国务院令的形式发布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，并规定由当年的5月1日开始实施。这两个国务院令的发布与实施，有力地推动了我国政府机关工作人员编制管理的法制化建设和规范化建设。

2.推动了编制管理的学科建设

中华人民共和国成立以来，党和政府高度重视编制管理工作。中华人民共和国成立伊始的1949年12月就在政务院内建立了机构编制审查委员会，负责了解、审查政务院各行政部门以及直属企事业单位的机构和编制的初步审核事项。但对编制管理的研究却相对滞后，中华人民共和国成立以来很长一段时间内，都没有相关的机构和人员研究我国编制管理中存在的问题。邓小平的编制思想开启了国内学术界和编制管理机构对编制管理进行研究的先声。20世纪八九十年代，一批研究者就编制管理的概念、内容、方法、性质、特征、任务、原则、理论基础、历史发展等进行了奠基性的研究，编制管理研究的学术专著相继问世，学者们甚至呼吁要建立“编制学”这一学科体系，对人员编制管理的相关问题进行系统的研究。这些研究成果中以岳云龙（1987）、钱其智（1990）、寇生杰与余兴安（1993）最具代表性。

伴随着改革开放以来的历次政府机构改革的实践，受邓小平“编制就是法律”重要思想的影响，应松年、薛刚凌（1993），王泽兴（1997），金太军、施从美（2003），张步洪（2006）等研究者开始将编制研究的重点集中在编制管理工作理论与实践的规范化和法制化上，呼吁尽快制定《编制法》，以法律保障编制管理的规范化和科学化。易又群、王小增等（2006）研究者将研究的视野扩展至立法之外的环节和领域，他们的研究认为解决政府机构编制问题的关键是实现政府机构编制从法制化向法治化的转变，编制改革应与行政体制改革、职能转变、机构改革整体推进、同步进行，方能取得效果。许多学者对政府机构的调整、人员编制的精简、职能的转变等问题从政治学、社会学、管理学和历史学等专业学科角度进行了深入研究，产生了一大批有价值的理论成果，并且有力地推动了编制管理的规范化和制度化建设。

三、邓小平编制管理思想对当前编制管理的现实指导意义

人事问题是世界上最复杂的问题，人事改革由于要涉及到改革相关方的切身利益而步履艰难。以人员精简和职能转变为导向的政府机构编制改革，在各种影响因素的作用下，进展极其缓慢。尤其是在地方各级政府，人员编制的精简推动乏力，导致改革开放以来的历次机构改革均陷入了精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环怪圈。机构设置、人员编制和政府职能的匹配度始终无法达到完美的统一，幾乎每一个机构中，都存在人岗不匹配的现象，大量的人力资源被闲置浪费。人员编制问题以历史上相似的面目在当前反复重现，甚至演变出以前不曾有的新问题。比如，在人员编制已经臃肿不堪的情况下，各级政府还出现了编外用人的问题，这不仅加重了财政负担，降低了工作效率，而且在社会上也造成了不良影响。特别是随着现代传媒手段的丰富和发展，一系列经媒体渲染的所谓的“政府临时工事件”更是严重损害了政府的公信力。2013年11月1日，在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，中共中央政治局常委、国务院总理、中央编制委员会主任李克强在发表讲话时指出：“现在机构编制不是总量不够，而是结构不合理，机构编制资源没有配置好。”这导致政府机关的“叠床架屋，效率低下，甚至滋生腐败，影响政府形象，也影响努力工作的公务人员的积极性，最终损害的是人民群众利益。”可以说，时至今日，人员编制的精简和相关制度的改进完善仍然任重而道远，邓小平关于编制管理的上述思想对政府机构的人员编制管理具有极其重要的现实指导意义。

1.学习邓小平关于“编制就是法律”思想，进一步推动编制管理的法治化进程

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”目前，人员编制管理的法律法规有待进一步完善，已有两部对相关机构的人员编制进行规范的国务院令，从严格意义上来说，只是具有规范性文件性质，其法律效力不足。这只是根据宪法和其他相关法律法规制定的行政法规，而非严格意义上的法律。同时，其规范的对象也仅局限于政府机构，对于党群系统、事业单位的机构设置和人员编制还没有明确的法律性文件或行政法规加以规范，导致这些单位的机构设置和人员编制在一定程度上游离于法律之外，其人员使用的规范化程度得不到法律的有效约束。

在全面依法治国的时代背景下，为了使编制管理工作做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，首先必须完善编制管理的法律体系，做到立法先行，发挥立法的引领和推动作用。“纵观世界各国的经验，控制编制的手段，无非就是财政与法律。而财政手段最终也要通过法律才能起硬约束作用。因此，加速制定管理编制的法律，是几十年经验累积起来的结论”。为此，建议由全国人大及其常委会将《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》进行合并、修订、充实和完善，将其上升为《国家机关事业单位人员编制法》，将规范约束的对象由行政机关延伸到党群系统和事业单位，涵盖所有经由国家财政拨款的单位和组织。修订后的法律由全国人大对外公开发布，提高法律效力的层级性和权威性，为所有机关事业单位的人员编制使用提供整体性、规范性的法制化框架。

修订后充实的主要内容包括：将现行两个《条例》实施的主体由中央、地方各级人民政府改变为中央、地方各级机关事业单位，实施的主体既包括行政机关、党群机构，也包括权力机关、审判机关、检察机关和事业单位等。在此基础上，要根据各地行政机关、党群系统、参公管理的事业单位和分类改革后公益一类和二类等不同类型单位的实际情况，调整编制类别划分，将上述《条例》中的行政编制和事业编制两大类，根据日常工作中的编制使用情况以及即将实施的公务员分类改革和事业单位分类改革划分为相应的小类，以利于编制管理的精细化和针对化。同时，将省级编制管理机构对事业编制的审批权上收至中央，防止各地在行政编制严格限制的情况下，以事业编制的自行扩充弥补行政编制的不足。此外，应从法律层面承认机关事业单位使用编外人员的现实，为杜绝编外人员使用的无序膨胀，在制订发布的《国家机关事业单位人员编制法》中应规定各机关事业单位的编制外人员使用数与编制数的比例的最高上限，如不得超过所在机关编制数的10%或者5%。修订的法律还应将原来散布于各个法规、政策中的责任条款进行整合，明确责任主体，明确处罚措施，加强对违反相关法律规定的惩罚力度，真正做到编制管理的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

2.学习邓小平关于人员精简和人岗匹配的思想，进一步提升编制管理的实际水平

制度的修订完善是制度得以有效实施的前提和基础，良好的制度必须付诸实施才能充分发挥制度的正效应。本着继续精简的原则，即使政府的职能扩展，其政府部门的人员编制也不应该大幅度增加，同时，可以通过编制的精简逼迫政府将其职能限定在一定范围之内，着力培育社会组织，着力建设服务型、有限型政府。

在目前的编制数目下，应着力盘活编制资源，提高人员编制的使用效益，向深化改革要编制，向加强管理要编制，向运用信息技术要编制，让机构编制发挥最大的资源效益，降低政府运行的人力资源成本。要通过改革，做到编制资源配置的合理化，盘活既有的编制资源，提高人岗匹配度，提高编制使用效益。从编制管理工作多年的经验看，不改革、不创新，下级政府总有很多充足的理由迫使上级编制管理部门增加编制或增加编外用人，各级政府特别是基层政府就很难跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的人员使用怪圈。

因此，在今后的一段时间，在严控编制总量的情况下，要注重编制资源的x动态调整。

一是要搞好不同行政层级编制资源的动态调整。适时对编制资源进行调节和配置，而非现行的若干年内各个行政层级配备的编制资源都不准变动。结合目前正在进行的简政放权、事权重心向基层政府下移的实际情况，应推动编制资源向基层政府倾斜，加强基层、加强一线的编制资源配备，把上级机关“瘦身”与基层一线“强身”统筹考虑，使得编制随着事权走，避免由于事权下沉致使基层政府编制资源的紧张而导致的编外用人。

二是在同一行政层级搞好编制资源的动态调整，做到编制随着职能走，随着事情走。就各级政府的不同部门而言，需要加强那些职能扩充、事权增加部门的编制配备，将有限的编制资源向这些部门倾斜。与之相反，职能已经弱化、事权已经减少的政府部门，其编制配备也应同时弱化。随着简政放权的推进，一些政府部门、机构的职能已经被社会组织替代和履行，自身已无职可履，失去存在的必要性，这类政府部门、机构应该被取消，相应的编制资源应收回重新配备。

三是注重对行政机构编制内人员的结构性调整。在总量控制的前提下，结合正在推行的公务员分类改革，对各级政府的行政编制资源进行分类管理，应适当减少综合类岗位的人员编制，合理增加专业技术岗位的人员编制，特别是要注重增加行政执法类岗位的人员编制，保证这类岗位配备有较大比例的行政编制。

四是加强对事业单位人员编制的使用和调控。结合目前正在进行的事业单位分类改革，将已经完全市场化的事业单位的编制资源收回，逐步取消医院、学校的事业编制，强化公益一类事业单位的编制资源配备，精简和控制公益二类事业单位的编制资源，将结余的编制资源向一线部门倾斜，强化农村地区涉农型公益事业单位的人员配备，强化城镇地区城市管理、综合执法队伍的人员编制配备，提升基层政府的公共服务能力和社会管理水平。

五是探索建立事业编制和行政编制之间的流动机制，用好用足政府掌握的事业编制资源。在行政编制严格限制的情况下，事业编制是政府能够掌握的一种宝贵的编制资源。几乎所有的政府都存在行政事业编制混用现象。由于事业编制人员有较高的文化素养、政策水平和体制内身份以及道德纪律的约束，事业编制人员在行政编制工作岗位上能够很好地完成工作，也没有像行政执法岗位的编外人员那样造成不良的社会影响。为此，建议在实际的编制管理工作中，尊重政府部門的工作实际，允许政府部门混编现象的存在，同时，扫清混编的体制机制障碍，给事业编制人员同样的行政性权力和职位晋升空间。

六是将编外人员的管理纳入编制管理的日常工作之中。明确指定各级编制管理办公室为其行政区域内政府部门编外用人的管理机构，以克服一些地方政府编外用人由主要领导一个人说了算的拍脑袋式的做法，减少政府用人中的权力寻租行为，避免编外人员的无序增长。建议各地党委政府在编办设立一个编外用人管理办公室，作为本行政区划内的编外用人的管理机构。负责各部门、各机构编外用工指标申请的调研、审核和批准，负责编外用工数据库的建设和维护，负责对各部门、机构编外用工指标使用等情况进行动态跟踪管理，对使用期限到期的指标负责及时收回。同时建立编外用人指标与财政经费挂钩制度，只有经过这一机构审核通过的编外用人指标，财政部门才能划拨相应的工资和工作经费。

回顾中国数千年的历史，受“官本位”思想的深刻影响，一部编制管理的历史，就是一部编制数额不断扩大的历史，就是人们想方设法不断地获取编制内身份的历史。在中国以官为荣，以官为尊的行政文化还未完全褪去的当前，重温邓小平的编制管理思想，注重人员编制的精简和从紧从严，注重人员编制管理的法制化建设，进而将人员编制管理从法制化推向法治化，注重人员编制和工作岗位职能的匹配和工作效率的提升，无疑是我们在人员编制管理中迈出的坚实一步。只有踏踏实实地迈出这一步，才能真正构建起人员编制的现代治理体系，推动人员编制管理的现代化进程，从而推动国家治理体系和治理能力的现代化建设。

（责任编辑 王丽娟 付国英）