当前我国教育改革顶层设计的依赖与反思

冯东

[摘要]当前，我国教育改革患上了严重的教育顶层设计依赖症。一方面存在教育主管部门以精英本位自居，期待一次性解决教育问题，重视计划模式，摒弃市场规则。另一方面存在着民众对政府教育改革的过度期盼，基层和教育管理者对教育改革的无奈、乏力和变相心理依赖。过度的教育顶层设计诉求，实质上反应了当前我国教育改革违反教育自身发展逻辑规律的怪相。我们建议，应理性认识教育改革顶层设计模式的有限作用，倡导市场主导的、自由的教育改革模式，纠正教育计划失灵，限制政府过多权力，激发基层创造。以省域为单位，充分放权；以松绑为理念，向社会放权；以教育法规为手段，向基层赋权。借以推进我国教育强国之梦早日实现。

[关键词] 教育改革；顶层设计；计划经济；教育规律

[中图分类号] G521[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）07-0000-00

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201707000

当前，我国教育改革患上了严重的教育顶层设计依赖症。学前教育专家建议学前教育要顶层设计，改革财政投入、师资队伍和学校建设政策，从根子上填补学前教育政策缺位问题[1]。民办教育专家期待民办教育的顶层设计，认为优化顶层设计，成为事关民办高校新一轮发展的必然选择，要尽快完善民办高等教育发展的国家制度，制定完善的政策体系[2]。有学者甚至建议“通过基于大学-企业-社会-政府，多方合力进行大学毕业生再教育顶层设计”[3]。好像一切教育的改革的最终归宿和核心问题就是推动教育管理部门的顶层设计，好像一项教育问题，教育顶层设计了就能得到重视，就可以实现顺利短时间变革。且不知，这是一种病态的教育改革依赖症。

一、教育顶层设计逻辑理解及追问

顶层，一般原指事物或者一个空间的最上面的层面。现在我们也将政府等类科层制结构的管理层进行层面类比，与基层相对。教育的顶层，一般是指国家的上层管理部门，也有将省一级或者相对与某个区域的最上层叫做顶层。教育中的顶层设计，就是强调的教育管理的上层设计。教育研究专家龚放教授在2014年高等教育年会上，就以顶层设计、中层担纲与底层突破为主体做了分会场的报告，强调当前我们国家的教育改革要将顶层设计和底层突破相结合，更要重视中层担纲。这里的“中层担纲”，就是一群既能把握高等教育的发展大趋势又能扎根于高等教育实践的大学校长和省、市领导和教育主管部门的官员的锐意进取、敢为人为人先、率先垂范和敢于担当的教育开拓精神和实践。华东师范大学阎光才教授也撰文探讨教育顶层设计的制度逻辑。他认为，当下中国高等教育宏观改革的基本取向为：宏观政府层面的顶层设计与微观层面高校“摸着石头过河”的结合[4]。

当前我们的改革逻辑大多数还是诉诸于政府宏观层面的设计，政府的顶层设计和改革是当前我国改革的主要牵动力量，不管大家承认与否，这种举国上下的改革主要是以上层推动下层的模式进行的，理论界也都诉诸于这种逻辑，但这种逻辑的价值前提就是这样展开的。

理论界强调上面的人比下面的人聪明，突出政府教育精英理念。现有的教育改革逻辑是以下层是人性恶的人性假设为价值前提。上层的教育管理者认为，虽然存在国家对教育一收就死的弊端，但是也存在一放就会乱的问题，并且以多次的改革收放钟摆证明他们的观点。他们以高校试行校长负责制为例，以湖南省教育大胆改革为例，以多个改革为例，为的就是证明基层的教育工作者是无能的，不可信的。他们以教育专家和教育领导者的精英理念自居。现有的教育改革设计虽然是广泛征求全国人民的集体智慧，但最终的政策决策和教育政策的出台都以政府的精英最后做裁决为最终形式呈现。制度主义中的精英主义模式在我国教育改革领域体现的特别明显。

教育管理者认为总体的设计比部分的实践更可科学，他们期待一揽子解决教育问题的法宝。教育顶层设计本身也诉诸了很多人对教育的不满，人们期待更加快速、高效地解决所有的教育问题。但是教育活动本身的复杂性和教育与外界政治经济文化相关的复杂性，往往不能让一个问题一次得到解决。在逐个变革还是剧烈变革一次解决问题这个争论中，理論界和实践层面的呼声大都诉诸于激烈巨变，期待一下子解决问题。比如，近些年来地各种教育政策大调整，都以“小试点、大规模”的模式出现，大规模地进行扩招，大规模地高校合并，大规模地职业教育改革，大规模地中小学撤点并校，大规模地应用型地方本科院校转型。小打小闹的教育改革已经不被人看好了，全国规模的运动式改革已经成为新常态。

教育管理者倡导计划模式，摒弃市场规则，摒弃自由主义的教育制度和教育理念。教育是国家的大事，关于教育的本质上个世纪曾有过多次争论，虽然没有形成定论，但是教育的计划经济意识形态特点明显。就以多年以来争论的办教育能否营利的问题为例，现有的国家教育管理逻辑倾向于将教育定义为社会公益活动，是不能以营利为目的教育。过度关注教育培养什么样的人和如何培养人，将教育的多重属性简单化为唯一的政治立场问题。在这种逻辑下，教育管理部门抓住了办教育和改革教育的权力，严格按照社会主义计划经济模式办教育，高举教育的公益性大旗，支持计划模式，但对市场规则不加理会，好似市场规则和教育管理没什么关系一样，很少反思其实市场和计划都是手段，在教育领域都有生存的余地。就以民办教育的发展来说，民办教育盈利（营利）与否的论争本质就是不愿意放弃计划经济的公有制理念的另外一种形式体现。

这种顶层设计表面是对政府改革的期盼和一种心理依赖，本质是基层和教育管理者对自身和教育的被动和无奈。在上面三种教育顶层设计的逻辑下，基层的教育工作者在长久的惯性工作模式下，形成了对上级和顶层改革的依赖症。依赖上层具体化政策和最新政策，依赖上层给经费，依赖上层把握方向和一切。一方面有些人不愿意动脑子了，也已经习惯了不动脑子了，反正一切都由上级的规定死了，上级没有规定的、没有明确的坚决不办。另一方面有些人想干也干不成，会面临很多阻挠，缺少政策支持，又有上级政策依赖文化，即使想作为，也会碰到很多钉子。

二、诉诸教育顶层设计导致的诸多问题

教育的顶层设计是在短时间内实现教育领域的重大变化或者变革。建国初期，我们就顺利的接收和改造了旧社会的大学教育。邓小平同志主持恢复高考制度，就是一种典型地顶层设计模式，扭转“文革”践踏高等教育发展的弊政。改革开放以来，义务教育的基本普及和扫除农村青壮年文盲的高效率体现了教育顶层设计的优势，但由于顶层设计的内在逻辑问题，给我们的教育带也带来了巨大灾难。

建国以来的诉诸于计划经济式的顶层设计造成的失误有诸多表现，教育领域的很多错误决策就是顶层设计造成的。例如现在被大家所病垢的1952年院系调整，导致很多综合院校的实力被弱化了，专科院校的发展后劲不足。再如1958年国家要求大家兴办高等学校，学校规模迅速翻倍，现如今很多的大学都是那一年新建的。另外1999年的教育扩招也是顶层设计，违反教育规律的扩招带来的是教育质量的迅速下滑，时至今日，有些大学的教育质量问题还被批判。再如前些年的院校合并，又是一窝蜂似的开展，巨型大学频频出现。基础教育领域近年来在农村地区开展的撤点并校，导致邓小平时代所建立的“每村一小学”不复存在，农村孩子就近上学已经成了新的问题。在职业教育领域，80-90年代逐渐废除了企业办职业学校，最终导致职业教育和企业脱节，现在又要将地方本科院校走应用性技术大学道路。

顶层设计容易导致较大的资源浪费或教育资源分配不公，且从目前教育结果来看并没有培养出人民满意的人才。有人批评现有的顶层设计同样产生了新的教育不公平，这种不公平是由于政府的计划模式造成的。统计发现，2013年华中科技大学一所大学获得的国家经费比整个湖北省所有的省属高校获得经费还要多，这种严重不平等的教育经费拨款模式也是教育顶层设计造成的。进一步而言，现有的211工程、985工程建设的成功与否，我们暂且不论，但事实上并没能很好地回答钱学森之问。当前，国家开始的“高等学校争创一流行动”计划，我们并不对这个制度抱有多少幻象，政府为什么不对前两个工程的失败进行反思呢？我们说，计划模式并没有激发高校人才创新，顶层设计的教育制度逻辑出了问题。我们用顶层设计、优先发展部分大学的制度模式能否培养出创新人才、人民满意的人才，这才是值得深刻反思的。

可见，将教育诉诸于教育顶层设计的想法，在一定程度上违反了教育自身发展的基本规律。顶层设计的教育改革模式，是在短时间内实现教育公平或者资源的集聚。但是顶层设计同样会给国家的教育带来灾难，同样有可能违反教育发展的自身规律，同样有可能让教育同政治、经济和文化的协同发展关系遭受破坏。所以要慎用顶层设计的教育制度，当前的教育改革和唯改革的模式更会使我国教育整体出现问题。所以说，顶层设计不是不能用，而是不能妄谈、妄用，甚至滥用。

三、教育非顶层设计的诸多成功

在教育发展史上很多自发的基层兴起的教育改革和制度改良的成功案例，只要是按照教育的逻辑和市场的逻辑也会有很好的发展。如我国古代教育史上书院的发展，民国时期的教育大发展和近年来民办教育的发展。

首先，书院发展的兴衰体现了政府顶层设计的影响。我国古代书院的萌芽与孔子倡导的私学有联系，私学的兴起使教育不再是统治者独享的稀有资源。隋唐以来不断发展的古代书院就是建立在私学模式基础之上的。宋元期间，非出于国家政府的统筹考虑，而由民间力量激发私学迅速发展，出现了岳麓书院等有名的四大书院。虽然明清之后，古代书院逐渐被官学化了，但是最初的书院还是民间智慧的产物，并不是由于国家政府大力推动的结果，政府的推动反而使得书院走向了没落。

再者，民国时期高等教育的兴盛，反衬了教育顶层设计的乏力。有人说民国时期的教育大发展，特别是战争时期的西南联合大学的大发展，是中国近代高等教育史上的典范。殊不知，有人调查发现，民国高等教育大发展的根本原因之一就是政府忙于政治和军事，除提供必要的基本办学经费以外，无暇顾及对教育的统治，反而使高等教育能够严格按照自身的逻辑运行，出现了教育史上的奇观。可见，并不是政府管的过多的教育就是好教育。政府管的太多反而使教育不能按照自身的逻辑运行，现阶段我们国家的校长有着特殊的行政级别，学校、事业单位都在严格按照准政府的模式运行。

最后，我国民办教育的波浪式起落，体现了民间基层对教育的创造力和顶层设计的过度干预。上个世纪，我国为吸引民间资本办教育，促进社会力量办教育，出台了民办教育促进法，民办教育出现了大发展，其中以陕西、江西和广东发展最为迅速，一时成为民办高等教育的三个制高点。我们说，政府政策的出台推动了民办教育的发展，但是并没有从根本上解决民办教育发展的最重要诉求。民办教育促进法对民办教育提出了太多的规范和限制。时至今日，理论界才逐渐开始认识到或者计划承认高等教育的可盈利性性质。

如上可见，并非顶层设计的教育制度就是好的，自发的基层突破和市场的教育运行也能给教育带来大发展。以顶层设计为理念主导教育模式，或者以顶层设计作为唯一的教育模式都是有问题的。

四、结语

简言之，我们要理性认识教育顶层设计，激发基层创造活力，以多元化和包容的胸怀，走简政放权之路，才能实现教育强国和教育现代化。

首先，要理性认识顶层设计对教育改革的有限作用。顶层设计并非是顶层管理，一味诉求顶层设计会使得政府权力隐性扩大。顶层设计会导致运动式的改革以及口号式、革命式和统一化、模式化的教育改革。顶层设计往往将底层作为被管理和被改造的对象，底层就自然而然的应付改革成为改革的主体，顶层设计会产生集权管理的怪胎。

其次，有限的顶层设计能够激发民间思维。推进教育公平需要进行“顶层设计”，也需要“问计于民”，将“顶层设计”与“问计于民”有机结合，共同推进教育公平具有必然性、科学性、现实性和优越性。而要通过“顶层设计”与“问计于民”的有机结合来推进教育公平，就应该重新定位政府的角色，建立政府、社会与学校之间的合作关系和相关制度机制，并采用有效的工作方法[5]。

再者，要准确把握教育顶层设计的底线和边界。顶层设计理念具有一致性、果断性和间接性等特点。具体来说，顶层设计方法是使用系统、整体的视角来设计问题。但是，我们并不能将所有教育问题，全部诉诸于教育顶层设计，我们要准确把握教育顶层设计可能带来的灾害不亚于计划经济造成的经济伤害[6]。

最后，充分放权才是教育改革的出路。高等教育改革顶层设计首要目的是进一步明确政府与高校间的关系，在注重强化政府作为战略统筹者的地位、依法合理运用如规划和评估等各种有效政策工具的同时，弱化其对高校过多的行政干预的角色，为高校释放出最大的自主空间，鼓励高校依照章程开展“摸着石头过河”的多样化探索与创新。

简而言之，当下中国高等教育改革的基本取向为：宏观政府层面的顶层设计与微观层面高校“摸着石头过河”的相结合[7]。以省域為单位，充分放权；以松绑为理念，向社会放权；以教育法规为手段，向基层赋权。只有这样才能早日实现教育强国梦和教育现代化。

参考文献：

[1]庞丽娟，洪秀敏，孙美红.高位入手 顶层设计我国学前教育政策[J]. 教育研究， 2012： 104-107

[2]徐绪卿.关于民办高等教育政策顶层设计的思考[J]. 教育发展研究， 2013： 52， 60-64

[3]孟令红.基于大学-企业-社会-政府的大学毕业生再教育顶层设计[J]. 商业时代，，2014： 115-116

[4]龚放.“顶层设计”、“基层创新”与“中层担纲”——试论高等教育现代化的责任担当[J]. 中国高教研究， 2013： 11-15

[5]段兆兵.论推进教育公平中的“顶层设计”与“问计于民”[J]. 教育理论与实践， 2011： 25-28

[6]纪大海.顶层设计与教育科学发展[J]. 中国教育学刊，2009： 28-30

[7]阎光才.高等教育改革顶层设计的逻辑[J].中国高教研究，2014： 5-8，13