我国地震灾害损失补偿法律机制的构建

2017-05-30文永辉杨洪魏维

贵州大学学报(社会科学版) 2017年6期

文永辉　杨洪　魏维

摘要：

我国地震灾害损失补偿法律机制建设尚缺乏地震灾害补偿专门立法以及相关法律规定中补偿主体不明确、补偿方式单一、补偿管理不规范以及补偿标准不明确等突出问题。针对上述问题，从实现公民发展权的现实化角度出发，充分借鉴日本在构建地震灾害损失补偿法律机制方面的成功经验，进一步从完善地震灾害政府补偿、地震灾害保险以及社会捐赠三大方面提出了建立健全我国地震灾害损失补偿法律机制的立法建议。

关键词：

地震灾害；灾害损失；补偿机制；发展权

中图分类号：D901

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）06-0111-07

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.19

我国是世界上自然灾害发生最频繁的国家之一，其中地震灾害为祸尤烈。据统计，20世纪，全球大陆7级以上强震，发生在我国的占35%。[1]20世纪下半叶，我国因地震灾害造成的死亡人数占全部自然灾害死亡人数的54%，[2]其危害程度之大可见一斑。如何更好地防范和应对地震灾害，特别是将现实危害降到最低水平是人们长期思考的问题。尤其是我国农村地区经济发展落后，地震防御能力水平较低，作为农村人口主要财产的房屋基本上不具备抗震能力，一旦发生级别较高的地震灾害，民众生产生活势必一落千丈，陷入贫困境地。因此，如何构建更加科学合理的地震灾害损失补偿法律机制，及时通过专项立法实现对地震灾区民众损失补偿，使他们尽快恢复到灾前生产生活状态，具有深入探讨的必要性。基于此，本文从维护和实现公民发展权益的角度出发，系统回顾与反思我国地震救灾补偿机制，指出其存在的不足，同时结合日本有关地震灾害损害补偿先进经验的介绍与分析，吸收其有益经验和做法，进一步提出完善我国地震灾害损失补偿法律机制的若干建议，以期推动我国地震灾害防御救助体系的科学与完善。

一、地震灾害损失补偿法律机制的基本原理

1.地震灾害损失补偿的基本概念

灾害，是给人类及人类赖以生存的环境造成严重破坏的一系列事件的总称。灾害的发生往往伴随着大量人员伤亡、巨大的经济损失以及社会生活秩序的混乱，由此使得自然灾害补偿救助成为必要和可能。由此可知，所谓自然灾害损失补偿，“不仅是对被破坏的资源的损失进行度量和经济补偿，对原有资源被剥夺后形成的资源洼地的填平，更重要的是实施一系列的经济、政治、人文措施，恢复政府和社会组织的市场主体功能，重建经济运行的机制，重构资源配置机能。”[3]

基于上述判断，我们可尝试性地将“灾害补偿机制”的概念理解为：为确保对被破坏的资源、环境以及生产生活秩序的恢复而采取的法律、政策等一系列实施机制的统称。建立健全灾害损失补偿机制的价值在于确保实现灾害损失补偿工作的统一化、高效化和规范化。与此相应，所谓地震灾害补偿机制，即是指不同主体实施的为恢复由地震灾害所引起的资源、环境以及生产生活秩序破坏，而对受灾人员进行灾害补偿所涉及的实现途径、实施工具与管理方法等一系列要素的有机统一。

2.探索地震灾害损失补偿机制的法哲学意蕴

我国地震带多分布于中西部高原山地地区，特殊地理环境决定了当地经济发展水平相对落后，而地震的多发频发则进一步挤压了当地群众持续发展的空间。因此，开展我国地震灾害损害补偿机制的探索，其法治价值层面最根本的愿景乃在于对公民发展权这一基本人权的践行和实现。这一点是潜在的甚至是隐晦的，因而，当人们在致力于探索健全完善的地震灾害损失补偿机制努力尝试中，往往会忽略行动本身背后隐含的法治价值要义。

发展权的诞生源于二战后国际社会对世界和平发展局势的判断，特别是“发展”问题认识的不断深化。1969年，联合国大会第2542号决议发布的《社会进步与发展宣言》，在重申联合国大会以往有关发展原则的基础上，从发展原则、目标、方法手段三大方面正面阐述了“发展”的要义，强调各会员国均有责任采取各种行动以促进整个世界社会进步。1970年，人权国际协会副主席、联合国大会人权委员会委员凯巴·姆巴耶在发表主题为《作为一项人权的发展权》的演讲时，首次提出“发展权”概念，指出人类没有发展就不能生存，所有的基本权利和自由必然与生存权和发展权有关。1979年11月23日，联合国大会通过《关于发展权的决议》，首次以官方文件的形式正式确认“发展权”法律地位，强调发展权利是一项人权，平等的發展机会既是各国的特权，也是各国国内个人的特权。1986年12月4日，联合国大会通过的《发展权利宣言》进一步将发展权视为“一项不可剥夺的人权”，由此，发展权的基本权利地位得以确立。

对于“发展权”的性质，国内知名人权法学家汪习根在《法治社会的基本人权》一书中评论指出：“与传统人权的形成相比，发展权的诞生，是超越以政治权威竭力控制个人自由为核心的传统人权背景下，将个体集体化后在国际社会的复杂环境中寻求人的集合复数的利益以最终回归个体价值的结果。”[4]因此，发展权一是个体人权与集体人权的有机统一，突出体现为对传统人权理论单纯强调个体性的突破；二是物质发展权和精神发展权的有机统一，体现为“发展”内涵的周延性，具体涵盖了政治、经济、文化和社会保障的各个方面。换言之，政府应当有责任和义务努力消除可能阻碍发展红利共享的自然及社会环境限制，并积极创造一种平等发展机会的契机，确保所有公民的各项自由权利都能得到最充分的实现。同理，地震灾区的公众群体因特殊自然环境变化而陷入经济、政治、文化以及社会保障发展的困境，那么政府本身就要格外突显其在保障灾区群众基本发展权利问题上的有效存在，否则会导致对国内人权问题的忽视，甚至引发人道主义危机。

前文提到，我国地震频发区多处于广大中西部地区，而这些地区恰恰是发展相对落后地区，因此，保障这些地区震后受灾群众发展权利尤为重要。显而易见，积极探索具有中国特色的我国地震灾害损失补偿法律机制，正是我国政府在积极保障地震灾区群众公民发展权利平等化而所做持续努力的一部分。

二、我国地震灾害损失补偿法律机制的发展现状及主要问题

（一）我国地震灾害损失补偿机制的历史发展

概括来讲，我国在灾害损失救济补偿的立法方面经历了以下三个发展阶段：

第一个阶段，即探索起步阶段（1979至1987年）。囿于社会发展环境和水平限制，我国完整意义上的地震灾害损失补偿机制探索始于改革开放后。1983至1985年，民政部、财政部先后就甘肃、宁夏、新疆以及西藏等内陆自然灾害多发频发省份的自然灾害救济费试行包干问题做出政策性规定

1983年，民政部、财政部联合发布《关于对甘肃省、宁夏回族自治区特大自然灾害救济费试行包干的通知》。1985年，民政部、财政部再次联合下发《关于对西藏自治区特大自然灾害救济费试行包干的通知》《关于对新疆维吾尔自治区特大自然灾害救济费试行包干的通知》。考察上述文件内容不难发现，上述政策文件具有鲜明的先行改革试点的色彩，这一实践探索为后来相对成熟机制的探索奠定了基础，积累了宝贵经验。

，标志着我国开启了既符合我国现实国情又遵循现代化发展要义的地震灾害损失补偿机制的实践探索。

第二个阶段，即加快发展阶段（1987至2008年）。1987年，民政部办公厅发布《关于印发〈七县（市）民政部门开展农村救灾合作保险试点工作座谈会纪要〉的通知》，提出开展农村救灾保险工作试点。1989年，中国人民银行和民政部联合发布的《关于农村救灾保险试点工作若干意见》，在对上述试点工作总结的基础上，进一步明确农村救灾保险的性质“是由国家扶持、组织农民互助互济的非盈利的政策性保险”。在前期探索的基础上，1993年11月，民政部正式提出了建立救灾工作分级管理、救灾款分级承担的新思路。以此为契机，地方先后颁布了诸如《云南省救灾粮差价补贴专项资金使用管理办法》等一系列地方性法规。[5]随着工作思路的日益明晰，我国地震灾害损失补偿机制探索进入多元化的发展新阶段。

第三个阶段，即渐趋完善阶段（2008年以来）。2008年，汶川地震促使有关管理部门对原有的地震损失补偿机制进行反思并积极完善。地震发生后，国家先后制定了《汶川地震灾后恢复重建条例》《汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法》《国务院关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》等一系列专门文件，不同程度提到灾后补偿及灾后优惠政策等一系列相关问题，确立了现代地震损失补偿的基本理念和做法，标志着我国地震灾害损失补偿机制探索的渐趋成熟。

（二）我国地震灾害损失补偿机制的主要类型

就目前我国的具体情况来看，我国地震灾害损失补偿主要包括地震灾害国家补偿机制、地震灾害市场补偿机制和地震灾害社会补偿机制。这三大补偿机制既体现了政府的参与，也体现了市场和社会的参与，有效地将政府的基础作用与非政府组织的积极作用有机结合，能够最大限度地保障灾后救济效果的最大化。

1.地震灾害国家补偿机制

地震灾害国家补偿机制是国家灾害补偿机制体系的重要组成部分，是指以政府为主体，以财政资金和必要的行政手段为主要工具，对全社会地震灾害风险进行管理，以及进行地震灾害损失分摊和补偿的灾害管理机制。相对于其他地震灾害补偿机制，国家补偿机制具有能快速保障灾区群众基本生活和恢复生产建设等突出特点与优势。

正是基于上述认识，2003年3月十届全国人大通过的国务院机构改革方案明确规定，全国灾害救灾业务由民政部来承担，政府各个部门按照中央统一决策和职能分工负责，密切配合，组织实施。在国家补偿机制条件下，国家对救灾资源能够实现快速和集中调动，及时有效地对灾区进行补偿救助，保障受灾群众的基本生活。例如，2017年8月，四川九寨沟发生7.0级地震后，财政部、民政部迅速向四川省安排中央财政自然灾害生活补助资金1亿元，用于地震灾区受灾群众紧急转移安置、过渡期生活救助、倒损民房恢复重建等方面。

尽管地震灾害国家补偿机制具有无可替代的优势，但我国毕竟是一个发展中国家，政府补偿终究受到国家财力资源的限制，故灾害救济实际支出只可能是财政支出的一小部分。中央拨付的财政补助金相对于地震造成的巨大损失和灾后恢复重建实际所需显然只可能是杯水车薪，无疑，单靠政府补偿金很难从根本上有效解决灾后群众的重建和生产生活恢复问题。

2.地震灾害市场补偿机制

地震灾害市场补偿机制，也称“市场风险转移和分摊机制”或“市场转移分散机制”，是指“以市场为主体，以保险为主要手段建立风险损失基金，所形成的風险分散和补偿机制”[6]。显然，所谓的市场补偿机制是借助于市场资本的力量来换取对未来可能的、巨大经济损失补偿的保证，其实质是传统保险业务的一种延伸，也是对国家财政对灾害进行补偿不可避免缺陷的一种弥补。

1995年前后，伴随着《保险法》的公布实施，中国人民银行开始将地震所造成的损失列入责任免除条款。近几年来，我国日益强调保险在灾害补偿方面的作用。《国家综合防灾减灾规划（2016—2020）年》特别提出要发挥保险等市场机制作用，完善应对灾害的金融支持体系，扩大居民住房保险、农业保险覆盖面，加快建立巨灾保险制度。[7]在此基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式明确要完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。

为落实上述决策，保监会积极推动建立巨灾保险试点工作。比如，大力支持云南保险业改革发展先行，结合云南省情，积极引导和支持保险业开展创新服务，在全国率先批准云南开展地震保险试点。2015年8月20日，全国首个地震保险专项试点在云南省大理州启动。2017年，四川九寨沟地震发生后，平安产险第一时间成立应急领导小组，启动应急预案，推出11项大灾应急理赔服务举措和6项大灾人伤服务举措，并同步开展理赔排查工作。

需要注意的是，上述工作机制虽然效果较为明显，但我国保险业整体发展与国民经济发展要求尚不相匹配，保险补偿比例还处在一个很低的水平上。如汶川地震造成直接经济损失8 437.7亿元人民币，仅获得来自保险业的赔付18.06亿元，占比仅为0.2%。[8]

3.地震灾害社会补偿机制

地震灾害社会补偿机制是与国家补偿机制和市场补偿机制截然不同的灾害补偿办法，是指以社会组织和个人为主体，以捐赠和服务为主要工具所形成的补偿机制，具有自愿性和无偿性的特点。在我国主要包括社团及公益组织，如中国红十字会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会等，此外还包括一些来自企业、家庭、个人和其他国家组织的捐赠。

虽然我国的自然灾害社会补偿机制起步较晚，但实践中却扮演着日益重要的角色。如四川2008年“5·12”汶川地震灾害发生后，到6月30日12时，地震灾区就接受到了国内外捐款（物）总价值552.70亿元。[9]其中，诸如荣程钢铁、国家电网、中国石油等大型企业集团捐助金额均超过1亿元人民币，彰显了社会团体在地震灾后损失补偿方面的巨大潜力。

伴随着国民经济的发展以及社会组织体系的完善，社会补偿机制在地震灾害补偿机制中将会扮演更加重要的角色，但由于受监管制度缺失以及社会信任机制的不健全等因素制约，地震灾害社会补偿机制尚有进一步完善的余地。

（三）我国地震灾害损失补偿机制存在的主要问题

通过梳理和回顾我国改革开放以来地震灾害损失补偿机制的探索历史，结合我国地震灾害补偿的社会实践，我们可以发现我国地震灾后补偿法律机制建设问题的若干不足。

1.地震灾后政府补偿法制体系建设明显滞后

一是专门且明确的法律规制缺位。截至目前，我国尚无一部对地震灾后救济补偿进行详细规定的专门法律法规，灾后补偿的具体标准和程序一般是由灾害发生地政府进行单独规定。鉴于缺乏统一明确的灾后补偿法律法规规范，各地实践操作各异，进一步引发诸如地方政府与上级政府之间如何分配救灾补偿资金，补偿资金存在多头管理、补偿主体不明确等一系列问题。此外，各地方在分配中央补助资金时，因没有统一的国家补偿标准，致使一些重灾区灾民补偿标准有异，引发受灾地区群众的不满。此外，对于房屋重建的补偿问题，地方政府一般采取“三点论”，即“政府给一点、银行贷一点、自己借一点”[10]。上述做法并不能真正使灾民较快恢复正常生产生活秩序。又由于发放救灾款物手续不规范、监管不到位，由村领导代领等侵害补偿对象权利的事件时有发生，进一步损害了受灾群众的实际权益。

二是弱势群体特殊保护机制匮乏。现有灾后补偿机制尚未对一些特殊人群和受灾企业的权益保障进行明确规定。孤兒、孤老、孤残是地震灾后普遍存在的“三孤”人员群体，处于明显生存和生活劣势地位，如果这类人员的补偿救助问题不能第一时间全面到位，将有违基本的人权价值原则。与此同时，受灾群众的基本医疗，贫困家庭的住房重建，维持基本生活的费用，财政基金自然无偿补偿，但私有性质的中小企业恢复生产所需的资金，往往采取有偿性政策金融的方式，至于如何更好地保障其迅速恢复生产，尚有待进一步明确规定。

三是统一的地震灾后重建规制缺失。灾后重建法律法规具有较强的针对性，能直接运用于灾后补偿等相关问题的处理。然而，梳理我国地震灾后补偿救助实施机制将发现，截至目前，仅有针对某一具体地震灾害的行政法规（《汶川地震灾后恢复重建条例》）及一些地方法规与规章。上述文件的共性是大多具有短期性、应急性特点，不具有普遍适用性，严重制约了地震灾后重建工作的积极开展。

2.地震保险业务发展比较缓慢

鉴于我国特殊的地理位置，加之随着我国经济的快速增长，地震灾害造成的社会经济损失会越来越大。政府财政补偿量入为出的内在特质，进一步凸显出完善保险补偿的紧迫性。为更快更好地恢复灾区的生产和生活，实现国民经济的可持续发展，建立符合我国国情的地震保险制度，是我国目前面临的亟需解决的问题。[11]事实上，我国政府在保险补偿机制建设中的缺位，表现为我国地震保险法律法规建设的滞后。我国《保险法》缺少相关的地震保险的法律条文，仅在《防震减灾法》中规定“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”，相关保障措施阙如。针对这种情况，我国理论界和保险业界多年来一直呼吁要求出台“地震保险法”以及其他配套政策，以明确地震保险的性质以及政府对商业保险公司所应补贴的项目与比例、税收优惠的范围与比例、地震保险基金的来源与政策等。

3.社会补偿法律机制亟待完善

整体来讲，我国社会补偿方面的法律法规制定还处于探索阶段。1999年9月1日施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》推动了我国慈善事业的发展，但随着社会的发展，该法对于进一步提高捐赠者捐款捐物的积极性日显乏力。比如，没有统一的捐赠管理部门，缺乏具体的监督方式，捐助资金及物资的分配和使用缺乏透明度等。此外，一些慈善机构财务管理混乱，信息不公开不透明，捐助人看不到捐赠对象的生活改善等对应信息，容易引发质疑甚至产生抵触心理。特别是近年来中国红十字会发生的一系列腐败案件，在网络上引起了轩然大波，严重损害了这类公益机构的公信力。

三、日本地震灾害损失补偿法律机制的基本情况及经验借鉴

1.日本地震灾害损失补偿机制的完善背景

我国目前的地震灾害经济损失补偿法律机制与发达国家相比还很薄弱。作为一衣带水的邻国，日本位于环太平洋火山地震带的西缘，地壳运动较为活跃，成为世界上地震最频发的国家。据统计，日本每年发生的有感地震高达1 000多次。20世纪以来，里氏6级以上的地震已超过50次。特殊的地理环境以及丰富的抗震防震历史经验，促使日本政府较早地意识到了建立一系列相对完善的地震灾害损失补偿法律机制的必要性和重要性。

2.日本地震灾害损失补偿机制发展的脉络

作为地震频发的国家，日本为防震抗震救震采取了一系列措施，其中实现地震法制化发展是最重要的一项内容。回顾日本地震灾害损失补偿制度发展脉络，根据不同时期的特点，可以概括为3个阶段：地震专项立法阶段、地震调查研究阶段及地震损害补偿阶段。

第一个阶段，地震专项立法阶段。该阶段是日本应对地震灾害法制化发展的起步阶段，其目的在于划定防灾重点区域，实现重点防范。1978年12月，日本颁布实施《大规模地震对策特别措施法》，规定根据大规模地震相关信息，总理大臣有权发布紧急宣言，指定“地震防灾对策强化地区”，指示地方政府采取紧急措施，努力减轻地震灾害等。1979年6月，根据中央防灾会议专家委员会的建议，日本总理大臣指定静冈县及其相邻地区167个市町村为“地震防灾对策强化地区”。

第二个阶段，地震调查研究阶段。该阶段是日本开始主动探索地震活动的转变阶段，其目的在于为日本政府制定完善相关制度提供政策性咨询意见。1995年7月，日本政府鉴于阪神大地震发生暴露出的地震调查研究机制的不足，开始着手实施《地震防灾对策特别措施法》，设置“地震调查研究推进本部”，组成学者专家为主的政策委员会和地震调查委员会，制定关于地震活动的政府行政见解等。

第三个阶段，地震灾害损害补偿完善阶段。该阶段是日本地震灾害法制化治理发展的成熟阶段，其目的在于通过建立完善的法规体系确保地震灾后救助和重建工作。2011 年，东日本大地震发生后，日本政府立即着手对地震相关法律和实施体制进行全面修补和完善，最终建立起以《灾害对策基本法》《灾害救助法》《处理特大灾害的特别财政援助法》和《受灾者生活再建支援法》为基本框架的地震灾害救助补偿制度体系。其中，《灾害救助法》第36条详细规定了灾害补偿费用的具体计算标准和方法。这一完整法制实施体系的确立，也标志着日本地震灾害法制化治理发展阶段的日趋成熟。

3.日本地震灾害损失补偿制度发展的主要启示

梳理和考察日本有关地震灾害防范救济方面的法制化努力，我们不难窥见随着社会的发展和进步，日本对地震灾后重建问题的高度重视，凸显出日本政府在地震灾后救助问题上对公民基本生存和发展权益的尊重与保障。基于同样的逻辑，日本的这些经验做法为我国地震灾害损害补偿机制的健全和完善提供了若干借鉴。

一方面，区分损失补偿的不同类型，突出对弱势群体利益的重点保障。《灾害抚慰金法》规定了灾害死亡抚恤金、灾害伤残慰问金和灾后生活支援贷款三大制度。[12]《受灾者生活再建支援法》规定，政府对受损房屋的修复和重建分情况提供资金支持。同时规定灾害补偿贷款分为3种：灾难援助贷款、生活福利基金贷款、母亲和寡妇贷款福利等。在地震灾害过后所受损失的个人或者中小企业，都可以以相对宽松的条件向政府申请获得低息的灾害救济贷款。[13]从上述规定可以看出，日本新修改完善的地震灾后补偿救助机制对于特殊弱势群体的生活及当地中小型企业的恢复发展给予了充分照顾，有重点多层次地推进灾害救助，确保补偿救助的实际实施效果。

另一方面，建立完善的地震保险制度。20世纪中叶，日本政府在创建地震保險制度的同时，还及时颁布了地震保险相关法律，如《地震保险法》《地震保险相关法律》《有关地震保险法律施行令》等，从而有效确保了地震保险制度的顺利实施。概括来讲，日本地震保险主要分为家庭保险和企业保险两大类，其中家庭保险由政府与保险公司共同经营，企业保险则由保险公司独自经营。[14]日本地震保险的具体运作模式是，先通过商业保险公司来出售地震保险，再通过再保险公司购买地震的再保险。经过这样政府主导因素的介入，政府与保险公司作为承保人的保险模式有利于分散风险，提高震后损失的补偿率。

区分救助补偿的不同类型、突出对弱势群体利益的保障以及地震保险完善性，是近年来日本地震灾害损失补偿机制日趋发展完善的最鲜明特征，也是日本虽然地震频发但恢复能力举世公认较强的重要根源之一。相较于我国地震灾害损失补偿机制方面存在的缺陷和不足，日本的这些先进经验和做法无疑值得我们借鉴。

四、我国地震灾害损失补偿法律机制的完善建议

在着重分析日本主要地震灾害补偿法律机制可资借鉴的制度创新基础上，立足目前我国相关法律机制建设滞后不足的现实，有必要有针对性地加强研究，提出科学化的建设性意见和建议，强化优势，补齐短板，完善中国特色地震灾害损失补偿制度体系，最大限度保障受灾群众生产生活安全。

1.加快完善地震灾害政府补偿机制框架

同日本等发达国家相比，我国地震灾害政府补偿法律法规还存在相当大的局限性，需要进一步地立法来解决。地震灾后补偿的各项政策与措施，只有通过立法才能保障它的稳定性、长期性和可持续性。这就需要从中央和地方两个方面同时发力，着力构建我国地震灾害补偿机制的基本框架。

中央层面要制定专门的灾害补偿与灾后恢复重建的法律法规，明确灾后救济补偿的一般原则、补偿主管部门、补偿的标准、补偿的方式、补偿的对象、补偿的程序、权利救济途径等，提高我国灾后补偿的效率。同时，由于传统补偿方式都是对受灾群众进行现金及实物补偿，这样的补偿方式解决不了受灾群众的根本问题，所以需要及时转变工作方向，增加补偿的项目，扩大补偿的范围，在保证基本生活“衣、食、住、行”之后，把补偿扩大到就业与生产恢复等方面，明确灾后的各项补偿政策。

地方层面需要在遵循上位法的同时，进一步加大对本地区的实际调研力度，结合地方特色与灾害情况，发展特色产业，解决受灾群众就业问题等，对他们提供必要的政策帮扶和服务帮助。特别是对本地的个人及一些小型的中小企业，由于其对于促进当地生产恢复发展，保障群众生活水平具有重要意义，故应明确规定给予受灾群众救济款贷款利息及各项优惠政策，支持其加快恢复生产。

需要强调的是，为彰显现代人权法治意识，有必要突出对特殊群体，如上述的“三孤”人员利益的保护。为此，就要注意有所区分地加大对他们进行补偿，以便妥善安置其生活，实现灾后重建。

2.健全完善地震灾害保险法治实施体系

长期以来，我国的地震灾后补偿都是依靠政府财政补偿，政府是地震灾害损失最主要的承担者。这一方面加剧了政府的财政压力，另一方面单独依靠政府力量也不能全面达到有效救助的目的。目前，我国地震保险还没有充分发展起来，有必要加大向日本的学习力度，积极发挥地震保险补偿的作用，提升保险在现代社会条件下于地震灾后补偿救助方面的保障作用和影响力。

当然，由于地震难以预测、损失巨大，保险公司没有能力单独对其进行偿付，为保证保险公司的偿付能力，还需要政府参与到保险当中，建立政府与保险公司的合理灾害风险分担机制。同时，鉴于地震灾害损失大、偿付数额高的特点，还有必要建立地震灾害专项发展基金。需要注意的是，不管是风险的分担还是灾害基金额设立，都需要法律法规作出明确规定，走地震灾后补偿救助法治化道路。

在此背景下，制定《地震保险条例》显得尤为迫切。《地震保险条例》应立足于政策性保险为主的先进理念，坚持实事求是的指导思想和多元和谐的立法宗旨，坚持社会利益优先、政府主导、市场运作与防灾减灾相结合的基本原则。整体构架应包括总则、地震保险合同、经营规则、地震保险基金、地震保险监管、法律责任及附则等7个部分。[15]其中，考虑到我国幅员辽阔，国土面积大，自然环境差异明显，该条例应进一步明确结合各地实际情况，分区采取不同的保险费率，并对保险进行分类化管理。当然，在制定《地震保险条例》基础上，还要及时创造法律实施条件，实现地震保险业务的法治化发展。

3.进一步完善社会捐赠法律规制体系

目前，《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《救灾捐赠管理办法》没有对募捐管理部门、募捐程序与具体监督方等作出规定，成了社会补偿机制进一步发展完善的源头性制约。为了能更好地发展我国地震灾害救助慈善事业，及时实现补偿损失、恢复生产生活的目的，还应对这两部捐赠法作进一步修改完善。结合我国实际，借鉴日本的先进经验做法，建议：一是规范和健全募捐的管理机制，保证款项使用的透明度；二是明确具体的监督方式，开通电话和网络投诉渠道，保障捐赠人的知情权；三是加强对公益组织的监管，使其勇于承担社会责任。

五、结语

地震灾害是大自然的浩劫，而不是人为的戕害，本应不存在损失赔偿问题。然而，在现代国家，从维护公民生存权和发展权的角度，国家不能在地震灾害发生后，让受到巨大生命和财产损失的群众陷入孤立无援的境地，有义务和责任帮助他们从灾难的废墟中站起来，并重获发展的能力。在汶川大地震等灾害发生后，我们可以看到，通过举国的帮扶，国家在一些大的城镇迅速为受灾群众重建了美丽家园，帮助他们解决了生存甚至发展问题。然而，广大乡村中分散的受灾民众却未必能够得到如此周到細致的帮扶，单纯依靠国家临时动员的机制也与法治社会的要求相去甚远。因此，从国家总体安全观的新视角审视，站在全面推进依法治国与加强人权保障的新高度，有必要将防灾减灾工作纳入依法治理的轨道，[16]通过构建相对稳定的法律机制，将地方政府及其各部门、社会公众、受灾民众、保险机构等嵌入适当的地震灾害补偿法律关系之中，在地震灾害发生后，各主体依法有条不紊地履行其职责和义务，帮助受灾群众重获生存和发展的能力。

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