我国防灾减灾思想理念的历史考梳及修法意义

2017-05-30方印陈浩

贵州大学学报(社会科学版) 2017年6期

方印陈浩

摘要：

自古以来我国就深受自然灾害的影响。历代当政者皆十分重视防灾减灾的制度建设工作，通过颁布相关防震减灾政令与政策和采取相应措施同自然灾害进行不懈斗争。通过对我国古代、近代及现代系列典型防灾减灾思想理念的考察、梳理与总结可知，这些思想理念主要注重防震减灾规划的科学制定，明确防震减灾的行政职责，强化公民防震减灾意识的培养。这对目前我国防震减灾体系的完善具有重要的参考价值，有利于推动我国防震减灾法的制度完善。

关键词：

防灾减灾；思想理念；防震减灾体系；防震减灾法

中图分类号：D90992

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）06-0104-07

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.18

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。在以农为本的古代社会和科学技术欠发达的近代社会，地震灾害严重威胁着人民群众的生存和发展，人们逐渐意识到灾前预防能力的欠缺和灾后救援措施的不足是地震灾害严重的主要原因，防灾减灾的相关理念应运而生。尽管防震减灾理念在当时的防震减灾工作中起了至关重要的作用，但由于认知能力的局限，导致防灾减灾理念存在一定缺陷。

目前，学界对我国古代及近代防震减灾思想理念的研究较少，传统的优秀理念没有得到传承与发展。同时，对新中国成立以来几代党和国家领导人的防灾减灾思想理念研究不够，现行的防灾减灾思想理念与我国经济社会发展不相适应，在防灾减灾规划、减灾救灾责任划分以及救灾物资的有效引导方面，并没有完全得到继承和发展。因此，亟需对防灾减灾思想理念进行梳理考察与归纳总结，为健全我国防震减灾体系及完善我国防震减灾法提出可资参考的决策建议，以期裨益于我国防震减灾能力的提升。

一、新中国成立以前我国防灾减灾思想理念的历史考察

（一）明清以前的防灾减灾思想理念

1.先秦萌芽阶段的防灾减灾思想理念

据史料记载，减灾救灾思想早在先秦时期就开始萌芽[1]。

此阶段的救灾思想为后世防灾减灾体系的建立奠定了基本框架，主要体现在技术层面的减灾思想和社会层面的救灾思想。受制于当时的社会生产力和人们的认知水平，先秦是唯物主义灾害观和唯心主义灾害观并存的时期，在宣扬“天降灾异”思想的同时又积极防震减灾，比如《周易·既济》记载：“水在火上，既济；君子以思患而预防之。”

①

先秦时期的防灾减灾理念更多地体现在防灾工作上：“三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食；以三十年之通。虽有凶旱水溢，民无菜色。”在先秦阶段，人们多储备剩余的粮食以防灾害的发生。另外，人们也通过对星象的研究来发现灾害发生的征兆。在此阶段，初步的灾害环境治理

思想形成：一是发展农业生产不允许违背农时，要合理地安排农事活动，否则将会导致灾害的发生，这也是先秦灾害环境治理思想的核心；二是发展水利工程防止水害的发生，如整修河道，对防治水旱起到了重要作用。

在灾后救助方面，先秦倡导“赈济于民”，即通过调粟和移民解决粮食荒欠问题。[2]

在这一时期，减灾救灾的任务完全归于国家，不管是因为春荒还是其他灾害，国家需首先解决的就是粮食缺乏的问题。正因为如此，唯心主义的灾害观在当时并没有发挥出其设想的作用。

2.春秋战国时期的防灾减灾思想理念

春秋战国时期的防灾减灾思想是在继承先秦时期思想基础上进行的一个再发展。在灾前预防方面，储粮备荒的思想流于天下。魏国李悝主张“尽地力之教”《汉书·食货志上》记李悝向魏文侯提出“尽地力之教”的建议。就是说，尽地力之教，在农业种植上应采取多种经营方式，如若一种作物受到自然灾害，还有其他作物可以收获，耕地要深，除草要勤，收割时要像防备寇盗到来那样迅速，以免遭受损失。这些都是很好的农业技术经验，对提高农业劳动生产率有很大的作用。，

即积极进行粮食生产以达到储备粮食的目的。在灾害预报方面，春秋战国时期，根据灾害发生的前兆预测灾害以指导农业生产，并辅以专门的官员负责灾害的预报。这一时期，当政者更是认识到水利设施对于防治灾害的重要作用，兴修水利设施。

春秋战国时期，防灾减灾思想呈现出多样化的发展态势，但农业生产仍然是第一位的，救灾措施将减灾思想和救灾思想有机结合在一起。同时，春秋时期加强政府职能建设，对官吏进行整治，也为救灾的有序进行创造了良好的社会秩序条件。

3.秦汉魏晋时期的防灾减灾思想理念

秦汉魏晋时期，防灾思想得到了进一步重视，该时期的防灾减灾思想为“防灾大于救灾”，

在灾害的预报方面，出现了一批载有灾害预防思想内容的农书，如西晋杨泉的《物理论》

《物理论》是继承先秦两汉道家扬雄、王充、张衡的唯物主义传统，讲宇宙发生论。他说：“所以立天地者，水也；成天地者，气也；水土之气，升而为天。”

、北魏贾思勰的《齐民要术》等。这一时期将储粮备荒措施上升到了统治层面。在防震减灾基础设施方面，设立了常设的水利监管机构，同时，有关水利方面的法律法规也开始发展，以保障减灾基础设施建设。在灾害救助方面，主要是基于儒家“富国安民”思想来展开社会活动，还出现了一种较具代表性的灾荒赈济思想，即灾后劝赈。

秦汉魏晋时期防灾减灾思想的转变主要体现在两个方面：一是利用农业技术措施来实现减灾，二是构建人与自然的和谐状态以达到防災目的。这一时期发生的革命性变化就是人们逐渐运用农业技术措施来代替以往的经验主义。

4.隋唐时期的防灾减灾思想理念

隋唐时期，在灾害预防方面主要集中在发展农业生产储备粮食、修建河道等基础设施，以及对星象进行观测研究，开创了以义仓、社仓为代表的“仓储备荒”思想，义仓制度发展至唐朝初期逐渐趋于务实。

这一时期，随着人们对于灾害认识的不断深入，打破了以往 “天人感应”“天灾”“天谴”等唯心主义观点。[3]随着佛教融入中国传统文化，救灾思想中也不可避免地掺杂了相关内容，如利用佛教宣扬慈善观念，寺院和僧众们经常对灾荒时期的民众进行赈济粮食、医疗救治、提供住所等救济活动。

5.宋元时期的防灾减灾思想理念

宋元时期的防灾减实思想理念在继承之前思想理念的基础上更加鼓励粮仓的建设。一些政治家、思想家将仓储制度和社会安定联系在一起，将仓储思想不断地完善充实。这一时期，形成了两大减灾思想派别：一是以董仲舒等为代表的唯心主义天灾观，主张“天人相与”和“天变可畏”；一是以王充等为代表的唯物主义灾害观，主张“天人相分”和“人定胜天”。

王安石在继承前人的思想基础上，提出了具有朴素唯物主义色彩的减灾思想。[4]

宋元时期自然灾害多发，通过政府进行干预和救助已不足以应对灾害。随着商品经济的发展，商人开始形成一个独立的特殊阶层，由商人参与救灾的思想应运而生，政府对于商人参与救灾也进行相应的监管，防止商人在救灾中谋取利益。因此，政府一方面大量购进粮食，保证市场货源的充足；另一方面也利用“纳票出官”等手段吸引富户出粮以稳定灾区秩序，这一措施起到了很好的作用。[5]

6.明清时期的防灾减灾思想理念

明清时期的防灾减灾理念在宋元时期思想理念的基础上又有了延续和发展。仓储和水利思想进一步趋于完善。同时，在气象灾害方面也有了新的发展，如重视气象观测，建立气象观测网，奏报气象变化等。为了防治水土流失，导致河道堵塞而引发的水旱灾害，明清时期侧重于保护生态平衡，植树造林。此外，其保护生态环境、实现减灾的思想

中还涉及到气候变化、环境污染、土地沙漠化问题。

洋务运动的兴起影响和改变了人们的思想，具有近代科学意义的减灾思想呈现出“经世致用”和“注重民生”的特点。此外，慈善事业广泛兴起，救助手段不断深化，灾害保险思想在减灾救灾的思想理念中也产生了深远的影响。近代思想家王韬在《弢园文录外编》

《弢园文录外编》集中反映了王韬的变革思想，这些思想在19世纪八九十年代的中国思想界影响很大，戊戌变法时期许多维新思想家都受过王韬思想的洗礼，王韬也因此被公认为著名的改良思想家。

中指出，保险是为了应对灾害和意外而设立的。[6]

综上，在中国古代社会，农业生产占据很大的比重，受生产力和人们认知水平的限制，防灾减灾思想在萌芽阶段多呈现出经验主义。但随着生产力的提高和对自然界认知的改变，人们逐渐用技术措施代替了以往的经验主义。中国古代减灾体系具有以下几大特点：首先，儒学是减灾体系中重要的思想理论支柱，任何时期的防灾减灾思想无不涉及到儒学思想的内容，重视以人为本；其次，历代封建政府均十分重视减灾管理，强调从防灾减灾体系内部对减灾的行为进行组织、协调；最后，政府在灾后积极投入资金赈灾的同时，也提倡节俭、廉洁，这一点在现今防灾减灾理念中多有体现，也是在我国防震减灾法律制度的完善过程中要始终坚持的一点；再次，封建政府在防灾减灾同时，也强调对生态环境的保护。

（二）民国时期的防灾减灾思想理念

1.国民政府的救灾思想理念

国民政府的救灾理念主要有三个特征：

首先是救灾主体的多元化。在古代，统治者出于维护统治地位的目的，通常是由国家掌握物资调动的绝对权力。国民政府时期，救灾管理体制已初步趋于现代化，在救灾方式、救灾物资及救灾人员管理上形成了一套比较完整的体系。但在这一时期，民间力量并未形成规模，也缺乏有效的监管，在救灾当中发挥的作用是极为有限的。军阀统治时期，由于受到战乱影响，中央政府逐渐失去了其在减灾救灾中统筹协调的主导地位，没有发挥出主要的作用。南京国民政府成立后，民间救灾力量不断往政府协助者的角色发展，不再占据着减灾救灾的主导地位，同时政府开始规范并监督民间救灾力量，规范民间救灾团体的参与行为。

其次是救灾方式的多样化：第一，创设了农赈的救灾方法，主要是将农作物种子和肥料投入到受灾地区，低利息贷给灾民，帮助灾民购置农具，尽快恢复生产能力。农赈可以说是南京国民政府时期始创的一种新型赈济方式，调动了灾民自救的积极性，缓解了完全由政府力量救灾的压力。这一方式在1931年江淮大水的救灾过程中率先使用，达到了良好的效果；第二，拓宽了救灾资金的募集渠道，在政府财政拨款和社会募捐的基础上，通过发行一定的债券和发展救灾商业保险等方式募集救灾资金，使得募集资金的方式更加灵活和及时；第三，救灾方式的创新化，将科学技术运用到救灾当中，通过新闻媒体进行救灾动员，传递灾区信息，可以说，新闻媒体力量的参与是一股新鲜的救灾力量。

再次是救灾制度趋于规范化。南京国民政府成立了赈灾委员会，专门负责制定相应的法律法规，并且在灾害发生后针对灾情的不同，制定及时有效的救灾政策。同时，国民政府颁布了一系列减灾救灾法规，为灾害预报和救灾物资筹集等提供了有力的法律保障。

综上所述，国民政府时期，在救灾主体、救灾方式以及救灾制度方面有了较大创新和发展，逐渐形成了一套基础的防灾减灾体系。该时期，救灾主要受物资和人员的制约，国民政府提出了救灾主要靠政府主导、民间力量协助参与的理念，在当时极大地缓解了救灾物资和资金不足的困境。当然，国民政府时期也有其不完善的地方，例如，对救灾物资监管不善、人员责任分配不到位的问题，这也是之后防灾减灾制度中需要完善的地方。

2.中国共产党的救灾思想理念

中国共产党十分重视灾害思想理念的发展，为了应对自然灾害频发可能造成的严重社会危害，中国共产党在总结以往减灾救灾经验下，逐步形成了一套独具特色的减灾救灾思想。

首先，始终把全心全意为人民服务作为根本宗旨。毛泽东曾强调说：“农业关系国计民生极大，要注意，不抓糧食很危险，不抓粮食，总有一天要天下大乱。”[7]中国共产党始终把农业生产放在首要位置，在以农业为本的思想下，成立了粮食储备机关——粮食调济局。粮食储备局一方面稳定了市场中粮食的价格，打击了粮食贩子投机倒把的行为，促进了农民种植粮食的积极性；另一方面，粮食局的储备措施不但有利于应对灾害带来的粮食危机，还提供了充足的战备储粮，根据地也得到了巩固和发展。

其次，中国共产党在重视农业生产的背景下，根据当时中国的国情，提出了“齐心协力、自力更生、生产自救”的救灾办法，并在制定防灾减灾方针的过程中，积极贯彻群众路线，组织人民群众力量，投入到减灾救灾的行动中：一方面，中国共产党通过多种途径向根据地人民宣传节约度慌的理念，始终要求各级机关带头节约，减少不必要的浪费。苏区中央政府更是提出“不浪费一文钱，滥用一张纸，多点一滴油，积少成多”。这与国民党政府的腐败形成了鲜明的对比；另一方面，在生产自救、互帮互助方面，因共产党面临着战争跟灾害的双重压力，加上当时的生产水平又比较低，可支配的物质资源严重不足，对此，共产党积极开展思想教育工作，组织党员同志在生产自救中带头冲锋，发挥带头作用，青壮年参军，妇女老人孩子则作为春耕冲锋队、冬耕模范队，充分调动了人民积极性，使得人民群众积极参与到生产中来。同时，在物质和精神方面，提倡“大家互帮互助，以此来帮助灾民度过难关”这一温情措施，也促进了防灾减灾事业不断完善和发展。

再次，中国共产党也十分重视生态环境的治理，共产党成立初期，就在人民群众中积极宣传群防群治的思想。1932年3月，中央临时政府就提出了《对于植树造林运动的决议案》，积极推行植树造林措施，在最大限度地保证粮食种植面积的基础上，提升了人民群众抵御自然灾害的能力。尽管中国共产党在成立初期，由于经验不足和各个地市政府发展水平不同，各地在制定救灾思想方面存在差异，防震减灾思想也具有一定的局限性，但中国共产党和中国政府认识到这些问题后，对防灾减灾思想进行了丰富和完善。

综上所述，中国共产党始终贯彻以人为本的理念，把救助人的生命放在首要位置，遵循社会主义的基本目标和党的基本宗旨，把人民利益至上的理念贯穿在救灾的全过程中，是战胜灾害的一个重要原因。此后，尽管中国共产党面临不同的经济发展形势，但在不断完善防灾减灾体系过程中，基本精神是一致的，即以人为本。因此，完善防灾减灾体系要加快相关救灾理念和法律法规建设，完善救灾环节、救灾过程，提高救灾效率，构建具有中国特色的社会主义救灾理念和救灾模式。

二、新中国成立后我国防灾减灾思想理念的基本梳理

（一）毛泽东时期的防灾减灾思想理念

以人为本这一思想理念作为一项治国的主流理念，在毛泽东时期的防震减灾思想中仍得到了贯彻。这一时期，政府的物质基础比较薄弱，面对自然灾害时，政府的应变能力是有限的，其防震减灾思想理念可以归纳为以下三方面：

首先，防灾大于救灾。民本思想首先就是要保证人的生命和财产安全，尤其在灾害发生后，粮食的充足供应是必需的。毛泽东指出，要有未雨绸缪的思想，救灾更要备灾，要将预防灾害放在首要的位置上，在灾害发生后要保证有充足的粮食供应，要做好粮食储备。粮仓的建设需要大量的土地耕作做为根基，在毛泽东时期，开展了土地革命运动，摧毁了封建土地制度，极大地提高了农民的生产积极性，这有利于减灾措施的实行，使得谷仓储备有了发展的基本条件。[8]应该说，毛泽东时期防灾减灾思想理念的一个基础就是大力发展农业生产，这不但巩固了社会的稳定，而且为社会建设积累了物质资本。

其次，初步建立了中央和地方协调的救灾机制。这种机制的形成是在我们第一代领导集体倡导生产自救与政府救济相结合的背景下形成的。灾害发生后，人民群众不再只靠政府的力量进行救援，而是具备基本的自救能力。灾情发生时，可在自救的同时将灾情上报给中央部門，中央部门根据各地市灾情的大小调配救灾物资，政府各部门则保障执行中央的政策，这样就保证了救灾资源的合理利用以及救灾措施的高效执行。

再次，“倡导廉洁、依法治贪”也是这一时期一项重要的思想理念。毛泽东一生倡导廉洁，要求党员同志要时刻记着为人民服务，不要存有谋取私利之心，在防震减灾事业发展中，奉行节俭廉洁的宗旨，保证救灾物资切实分到灾民手中。在毛泽东思想的指导下，先后颁布了《中央节约委员会关于处理贪污、浪费、及官僚主义错误的若干规定》《中央节约委员会关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》《中华人民共和国惩治贪污条例》这三个法律文件。毛泽东时期的防震减灾思想在当时起到了重要作用，对于今后防灾减灾思想理念的完善也具有十分重要的借鉴意义。

（二）邓小平时期的防灾减灾思想理念

邓小平时期的防灾减灾思想理念在继承和发展毛泽东时期思想理念下又有了进一步的发展：首先，邓小平同样认识到农业生产对于减灾救灾的重要性，在重视农业生产的同时，邓小平从国情出发，实行家庭联产承包责任制，农民生产积极性有了较大提高，农业生产有了稳步发展。同时，农业资本的快速积累也为之后工商业的发展奠定了经济基础；其次，在防灾备灾减灾方面，强调从生产关系着手，大力发展经济，这为我国减灾事业的发展提供了坚实的物质后盾。邓小平提出了“科学技术是第一生产力”的著名论断，在实施科教兴国的同时，也特别重视科技在防震减灾事业中的作用。科技能为震前预防、震中损失的估计及震后的救援提供一系列的数据，开始在防震减灾事业中发挥不可替代的作用；再次，邓小平时期提出了全面、协调、可持续的减灾思想观念。在改革开放时期，总结历史上的经验教训，在发展经济的同时，也要创新减灾救灾的思想理念，注意发展绿色生产力，维护好人与自然的和谐关系，真正抵御灾害的发生。

邓小平时期的防灾减灾思想是对前人思想的一种改革和创新，对科技进步和人与自然可持续发展的高度重视是今后中国共产党推进防灾减灾事业的宝贵财富。

（三）江泽民时期的防灾减灾思想理念

江泽民时期对于防灾减灾思想理念的发展，主要可以分为两方面：一方面，是对可持续发展战略的发展。江泽民不仅阐述了可持续发展战略的基本内容，而且对如何实施这一战略进行了深入研究，在领导人民战胜特大洪水灾害后，江泽民提出在防灾减灾方面要坚持走可持续发展的道路，加大环境保护和环境建设的发展；另一方面，在防灾减灾中要更多地运用科技手段进行监测，如将气候预报监测等技术运用到减灾救灾过程中。

（四）胡锦涛时期的防灾减灾思想理念

胡锦涛时期，我国防灾减灾事业有了较大的发展，在继续贯彻可持续发展理念的基础上，胡锦涛提出了科学发展观，这个观念在这一时期防灾减灾事业发展中占据着主导作用。党在救灾工作中发挥着主心骨作用，在抗灾救灾中科学规划，统筹全局，各职能部门相互配合，积极开展相应的救灾工作。坚持救人是第一要务，同时，保证受灾人民基本的生活生存需求；其次，这一时期民间力量在防震减灾中做出了重要贡献，社会力量的广泛参与对救灾物资的募集、救灾人员的调集以及灾后心理上的干预都发挥了重要作用；再次，颁布了新的《防震减灾法》，在防震减灾的规划、建筑物的设防以及灾后的救援和应急机制等方面都有了新的发展。

（五）习近平时期的防灾减灾思想理念

党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。防灾减灾思想是总体国家安全观思想的重要组成部分。防灾减灾制度的完善关系着国家安全、社会稳定和人民的利益，因此，我们应坚持党的领导，坚定不移地推进全面依法治国，不断完善我国防震减灾法律制度。

习总书记在唐山大地震40周年讲话中指出，要全面提高国家综合防灾减灾救灾能力，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。因此，我们要着力加强组织领导，健全体制，完善法律法规，推进重大防灾减灾工程建设，加强灾害预警监测能力，提高建筑物等基础设施的抗震抗灾能力，积极进行灾害宣传教育。

习近平总书记结合我国发展国情指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽新中国，推进绿色发展，加大生态保护力度。因此，在防震减灾制度完善中，也要加大生态保护的力度，推动形成人与自然和谐发展的新格局。

综上，从新中国成立后至今，从毛泽东时期重视农业生产，积极准备救灾物资，积极生产自救的理念到习近平时期国家总体安全观的提出，防灾减灾工程的建设和法律法规制度方面的发展，以及在防灾减灾中科技和数据分析能力的运用，这些理念都是我们在与灾害斗争中不断发展所形成的。防灾减灾思想理念的发展，不仅丰富了我们党执政的理论宝库，同时也体现出我们党防灾减灾理念先行的原则。

三、我国防灾减灾思想理念对健全我国防震减灾体系及完善防震减灾法的价值意义

当前，我国防灾减灾事业正处于重要战略机遇期和关键攻坚期，我们面临的地震灾害形势仍然相当严峻。通过上文对各历史阶段防灾减灾思想理念的基本梳理和考察，可看出不同阶段的防灾减灾体系是在防灾减灾思想理念指导下对既定体系的继承与发展。下面通过分析新中国成立前后防灾减灾体系的不同，提出完善我国防震减灾体系的相关措施。

（一）新中国成立前后防灾减灾体系的异同

首先，新中国成立后的防灾减灾体系在某种程度上是对古近代防灾减灾体系的继承。中央政府承担着防灾减灾的主要责任，减灾措施的施行要上报给中央政府。在减灾的物资方面，均坚持以中央政府无偿救济灾民为主。在古代，多以仓储制度预防灾害的发生，即中央政府开仓放粮，无偿救济灾民。新中国成立后，政府实行统收统支的政策，因此，中央政府承担了无偿救济的角色。

其次，新中国成立后建立的防灾减灾体系也是对古近代体系的发展：

其一，新中国成立后建立的防灾减灾体系更有利于减灾目的的实现。在封建社会，统治者的政权稳固永远是第一位的，政府采取减灾措施不过是在缓和与人民之间的矛盾，避免引起社会动荡，维护自己的封建统治。新中国成立后建立的防灾减灾体系，其目的是帮助人民战胜自然灾害，维护人民生存和生产利益，保障人民生活水平的稳步提高；其二，新中国成立后建立的防灾减灾体系有法律的保障，任何人或任何机构都不得违背国家关于减灾的法律法规。在封建社会，防灾减灾措施多取决于统治者的意志，因而处于不稳定状态；其三，新中国成立后建立的防灾减災体系水平更高、效果更好。在封建社会，对防灾重视的程度不高，减灾多是为了保障人民最基本的生活需要，处于一个较低的水平。新中国成立后，防灾措施与救灾措施相结合，政府救济与灾民自救相结合，大大提高了灾后救助的水平，极大地保障了人民生活水平的提高和生存发展的需要。

（二）健全我国防震减灾体系及完善我国防震减灾法的对策建议

在完善我国防震减灾法律制度，健全我国防震减灾体系的过程中，可汲取已有先进适用的防灾减灾思想理念，主要涉及防震减灾规划的制定，防震减灾职责的划分，以及防震减灾意识的培养这三个方面。

1.科学制定防震减灾规划及其相应修法建议

完善我国防震减灾制度体系，首先要对防灾规划进行完善。在制订防灾规划的过程中，我国传统的防震减灾思想具有指导意义。例如，古近代的仓储政策对预防灾害具有重要的作用，算得上是封建政府的一大保障措施。然而，由于政府能力有限，投入仓储的粮食不足，加之其他社会因素的影响，仓储政策在施行上遇到了诸多阻碍。仓储政策对当今的启示是：国家应坚持和完善救灾物资的储备制度，主要应以国家财政拨付为主。因此，要完善救灾物资储备体系建设，各地市救灾物资仓库要落实好物资采购、入库验收、应急补充、分配发放和报废等规定，同时明确工作责任，严格监管，积极探索，运用科技手段实现救灾物资的智能化管理。[9]此外，古代重视水利建设和生态环保的思想理念对目前我国防灾体系的建设也有现实意义。

目前，我国防震减灾工作的主要方针是“预防为主、防御与救助相结合”（《防震减灾法》第3条），即将灾害的预防预警工作放在首要位置，防患于未然，与此同时加大对灾害发生后的抵御和援救，以最大程度地减少因灾害而造成的损失。但具体到分则法律条文的制定及实施情况，并没有直接全面地突出预防工作的阶段性、前置性等特点。同时，我国在地震灾害预防环节的制度设计多为原则性规定，重点围绕着重大工程及特定地点的地震防震工作的要求与措施规划。[10]相较而言，日本则将灾害预防工作分为中期预防和近期规划，规定详尽且条理清晰，制度之间衔接有序。由此看出，我国存在灾害周期的中长期规划不足，周期计划的制定不够详细等缺陷。因此，要进一步扩大地震安全性评价的范围，增加简易评价和安全性评价登记表两种评价管理类型。从规范上来说，应当对所有的基础设施进行地震安全性评价，但在实践中操作起来是有难度的。[11]特别是对每一个工程项目都要进行全面的地震安全性评价是十分困难的。因此，可以借鉴环境影响评价法中的分类管理方法，将地震安全性评价划分出不同的等级和类型。例如，规定有些工程和项目必须进行全面评价，规定以外的则可以进行简易评价。又如，对一些工程量大、项目涉及面广的工程项目，可以先进行地震安全性登记，这样既可以对其进行有效监管，又避免了给建设单位造成不必要的困难，有利于贯彻防震减灾为民的理念。

此外，在地震保险方面，我国地震保险刚起步，存在着发展缓慢的现状。

当发生地震灾难时，低额的保险赔付率无法弥补国民的经济损失。

目前，关于地震保险方面相关的法律法规还不是很完善，建议根据我国具体国情，制定适合我国的地震灾害保险制度，对地震保险的机构设置、风险管理、监管、费率等进行规定，建立起符合我国国情的地震灾害保险制度。

在修订我国《防震减灾法》时，我们建议：第一，在现行《防震减灾法》第7章“监督管理”一节中，专门设立对救灾物资监管的制度，明确监管的主体，将主体扩大到各级政府，由各级政府直接负责救灾物资的监管。同时，扩大监管范围，不再仅对灾后重建物资进行监管，而且将平时救灾物资的采购环节、救灾物资的储备以及救灾物资入库和更新纳入监管范围，建立起一套完整的救灾物资监管制度；第二，在现行《防震减灾法》第2章“防震减灾规划”一节中增加对重大工程项目的防震设防工作，同时，由地震主管部门组织编制明确具体的国家防震减灾中长期规划。完善现行《防震减灾法》第45条关于灾害保险的规定，在对灾害保险进行总体规划的前提下，由地震主管部门组织财政、税务、民政、保监会、银监会等职能部门对地震灾害保险的内容进行细化，对保险标的、承包方式和税额，以及责任限定等内容进行明确的规定；第三，新型防灾减灾理念，要建立在整体生态观基础之上，通过生态工程等建设，将地震灾害的风险降到最低。以此，只有制定好防震减灾的总体规划，才能从容应对突发的自然灾害。

2.明确防震减灾行政管理职责及其相应修法建议

在完善我国防震减灾法律体系过程中，要明确地震行政主管部门的主体地位，以及在进行地震监管和执法过程中的权限。中国国土面积辽阔，而且人口集中，深受地震灾害的影响，因此，设立专门的地震行政主管部门，负责防震减灾的具体监管执法。在实际操作中，由于行政主管部门化，地震行政主管部门权力大，因此承担了一些防震减灾任务。但这种状况不应当成为常态。从目前我国地震行政部门建设以及管理方式、管理队伍来看，都已形成了成熟的机制，具备承担专门防震减灾行政管理的能力。因此，建议重新对防震减灾职能进行划分，将防震减灾设防等统一的管理权限交由地震行政主管部门负责。目前，《防震减灾法》并没有对相关部门间的职能进行整合，导致了部门间职责不清，工作多重管理，同时缺乏有效监管。因此，在今后完善防震减灾体系过程中，要不断明确部门间职责的划分。

在修订我国《防震减灾法》时，我们建议：第一，对现行《防震减灾法》第75条监督管理责任进行修改，规定地震行政主管部门在防震减灾工作中的主体地位，并对其执法权限进行明确的规定，具体的防震减灾监管和执法责任由地震行政主管部门行驶；第二，地震行政主管部门要负责组织编制和制定防震减灾规划及应急预案的组织与培训，并规定由地震行政主管部门建立和完善建筑工程防震减灾技术应用制度和利用尖端科技地震预警预测；第三，在现行《防震减灾法》第7章中对防震减灾过程中各部门的职责进行细化规定，在防震阶段，由不同的部门负责地震预警预测与建筑工程防震监管和安全性评价，在灾后救援阶段，由地震主管行政部门组织召开临时抗震救灾指挥部，统筹领导抗震救灾工作。同时，要根据防震减灾的不同阶段，简化部门间行政审批手续，提高减灾工作的可操作性。在灾前预防阶段，要听取专家学者公众的意见，体现措施的民主性；在救援阶段，要体现出决策的效率性；在灾后重建和恢复阶段，要以人民利益为根本，体现出措施的公平性和科学性，避免产生社会矛盾。

3.加强培养人民群众防震减灾安全意识及其相应修法建议

每个历史时期，都有相对稳定的灾害理念。在完善我国防震减灾制度体系过程中，防震减灾意识在人民群众中的普及是必不可少的。提高我国人民群众的防震减灾安全意识可从如下两个方面入手：其一，加强公共安全职能的建设。公共安全建设是目前城市建设的重要前提之一，也是一个城市稳定发展的必要条件之一；其二，应重视公众安全意识的培养。城市灾难是人类面临的难题之一，从安全文化层面上讲，灾难应对需要一个痛苦而长期的安全文化建构过程。目前，很多自然灾害均直接或间接地危害到公共安全，传统的灾害理念明显具有滞后性，无法再提供准确的理论支持，因此，提高人民群众的灾害意识是十分必要的。

具体而言，可采取如下措施加强民众防震减灾意识：总结以往防震减灾经验，积极开展相应的防震减灾活动；相关部门、学者专家定期组织学术会议，制作防震减灾规划白皮书，将近几年防震减灾行动向公众公布；充分运用网络、媒体，开展防震减灾宣传教育；逐渐形成防震减灾宣传规模化、制度化，同时明确学校、新闻媒体及其他各类社会组织开展防灾减灾知识宣传教育的义务，逐渐在社会中形成良好的防震减災安全意识。

在修订我国《防震减灾法》时，我们建议：第一，对现行《防震减灾法》第44条进行修改，在条文中明确政府在开展防震减灾知识和技能方面的宣传与教育，要注重学校减灾教育与公众防震减灾意识的有机结合。

同时，在城市规划过程中，加强“韧性城市理念”

韧性城市理念：沈迟在《韧性城市：化解城市灾害的新理念》中提出，指适应不确定性扰动能力的城市系统，韧性城市通过城市完善整体格局和持续的功能运行，可适应和化解这种灾害，基本维持相似的功能结构、系统，并能迅速实现灾后恢复。的建设指南，根据韧性城市的特征，推动城市多功能、多尺度网络连接性建设。[12]第二，在《防震减灾法》第44条，对社区、学校及新闻媒体防震减灾宣传教育的责任进行细化规定：地震行政主管部门要定期对社区防震减灾宣传教育进行必要的指导和监管；学校应根据学生所处的不同阶段，将防震减灾安全教育纳入教学内容；新闻媒体要定期向公众宣传防震减灾知识。第三，在第45条中，将习近平总书记加快生态文明体制改革、建设美丽新中国的思想与灾害教育有机结合起来，在宣传普及防震减灾思想理念的过程中，同时关注生态文明的保护，将最新的防震减灾思想理念贯彻到灾害教育中去，以此提高我国国民防震减灾意识和减灾逃生本领。

四、结语

我国防震减灾思想理念源远流长、博大精深，从先秦萌芽阶段一直到十九大时期，经过了历史的反复检验和修正。从开始的传统救灾方式发展到现在集科技网络于一身的救援，从以防灾为主的救援理念到现在以防为主、防抗结合的方针，从单纯的防灾减灾到总体国家安全观，不同时代的防震减灾思想理念共性与差异并存。在健全我国防震减灾体系及完善我国防震减灾法律制度的过程中，考察、梳理与总结我国已有防震减灾思想理念，无疑具有重要的价值意义。

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