“全面二孩”政策对学前教育资源配置的影响

张伟

【摘 要】基于现有关于“全面二孩”政策实施之后，对2016—2025年江苏省学前教育在园学生数的人口预测数据，估算相应年份的园区面积需求、教师和保育员需求、学前教育经费需求。估算结果表明，对园区面积、教师和保育员人数的需求呈先增后减的趋势，并均于2021年达到峰值；而对学前教育经费额的需求则逐年递增，但在2021年之后增势渐缓。为应对增长阶段的资源供给不足和回落阶段的资源供给相对过剩问题，政府部门应建立健全人口监测和预警机制，为教育资源规划提供参考基础；优先考虑利用现有资源弥补需求缺口，然后在此基础上新增扩建；加强教师队伍的供给侧改革；提高理性、灵活调整教育资源配置的能力。

【关键词】“全面二孩”政策；学前教育；资源配置

【中图分类号】C971 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）08-0115-03

1 研究背景

2015年，党的十八届五中全会提出在我国“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，即“全面二孩”政策，并于2016年1月1日起正式启动实施。

学前教育指对年龄在3～5岁孩子的教育。据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，我国将把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划，加大政府投入、完善成本合理分担机制。这将对学前教育资源配置问题提出挑战。

在校学生规模是政府進行教育资源配置的基础性指标，因此在进行教育资源规划之前，对“全面二孩”政策带来的入学人口变化进行预测是必要的。入学人口规模变化将在以下3个方面影响教育资源的配置。首先是学前教育经费投入的问题。人口基数的增长势必带来教育经费投入的增加，为了教育的保质保量必须做到足额的经费投入。其次是园舍面积问题。我国及地方政府对生均用地面积都有明确的指标，因此该政策带来的入学人口变化是判断园舍面积不足或闲置的基础。最后是师资问题。随着学前教育入学规模的扩大，教师人数和保育员的数量也应进行调整。

本文的目的在于，在现有关于预计“全面二孩”政策实施后江苏省内学前教育人口变化数据的基础上，以实证研究的方法对学前教育经费、园舍面积、教师和保育员的需求进行估算，这对学前教育资源配置规划具有一定的参考意义。

2 文献回顾

对于“全面二孩”政策与学前教育关系的研究主要有以下几个方面：一是从定性的角度阐述“全面二孩”政策对学前教育的影响，并据此提出合理的政策建议。比如，杨利民对全面放开二孩政策对学前教育的影响及措施进行了阐述；罗梦宇在对我國幼儿园发展现状及存在问题进行分析之后指出，“普通二孩”政策下我国幼儿园的发展方向；卢陈婵、林成堂基于温州市学前教育的现实基础，对人口生育变动、学前教育需求峰值等数据进行了分析，提出建立扩容机制、解决师资紧缺问题等建议。二是从定量的角度，以预测学前教育人口规模的变化为基础进行相关指标的估算。杨顺光、李玲等利用中国人口预测软件对中国未来20年适龄人口进行了预测，得出学前教育在园幼儿规模整体以2021年为分界点呈“A”字形变动趋势，并估算出其对师资、校舍规模及教育经费的要求，指出我国现有学前教育资源尚不足以应付；庞丽娟等人则对当前我国学前教育事业的现状进行了梳理，并对“全面二孩”政策背景下的学前教育未来发展进行了测算，指出“叠加压力”之大；洪秀敏、马群则通过构建存活人口模型和人口生育模型来预测北京市学前教育资源配置的供需变化与挑战。

对现有文献进行分析可以发现，当前对“全面二孩”政策和学前教育的关系的研究主要有以下2个方面的不足：一是多停留在政策分析的经验研究上，缺乏数据支撑，因此提出的政策建议很难具体量化，不具有操作性；二是研究主要集中在全国的整体层面上，缺乏对地方有针对性的研究。

3 数据来源及估算结果

本文数据包括2个部分，一是对江苏省内实施“全面二孩”政策之后，学前教育入学人口变化的预测数据（2016—2025）；二是在此基础上估算学前教育资源配置变化所需的各项指标数据。

3.1 人口预测数据来源

此部分数据源于赵佳音对于江苏省2016—2025年学前阶段学龄人口的预测。在其预测结果中，2016年的人数为209.88万人，随后逐年增长为212.86万人、214.30万人、231.40万人、245.75万人，并于2021年达到最大值257.03万人，然后逐年减少直至2025年的208.20万人。

从以上数据中可以看出，“全面二孩”政策对学前阶段学龄人口增长变动的影响开始于实施后的第3年，该年学龄人数由2018年的214.30万人增至2019年的231.40万人，增幅约8%。然后从2021年起，随着“全面二孩”政策效力的减弱，人口又开始回落，甚至低于政策实施之前的水平。

由于江苏省要在2015年基本普及学前三年教育，在2020年使其毛入学率达98%以上，届时对于适龄人口将能实现全覆盖，同时本着最大限度地满足教育资源需求的原则，我们将上述学龄人口预测规模直接视作学前教育在园学生规模。

3.2 学前教育资源配置变动所需各项指标数据来源

3.2.1 人均用地和教师、保育员标准

江苏省提出到2020年省优质幼儿园达90%以上的目标，所以我们按照《江苏省优质幼儿园评估标准》中的各项规定来统一城乡标准：人均用地面积为15 m2；每班以30人算，配置2名教师、1名保育员。

3.2.2 教育经费衡量标准

对于生均教育经费支出，国际上一般采用生均教育经费支出指数，即生均教育经费支出占人均GDP的值来加以衡量。为方便计算，假定至2025年这一指数不变。

首先，计算江苏省当前生均教育经费支出指数。江苏省统计数据表明，2016年幼儿园生均教育经费支出为8 963元，比2015年增长6.34%；据国家统计局数据，江苏省2016年人均GDP为95 390.31元。得出生均教育经费支出指数为0.093 961 325。

其次，由于人均GDP的数值并不是一个常量，而是会随各影响因素的变动而变动，因此需要预设其增速，而学术界目前还没有对这项工作的较准确的研究方法，所以我们只能取个大概值。从2013年起至2016年，江苏省人均GDP的增速分别为10.25%、8.65%、7.48%、8.29%，因此我们暂且保守的假设人均GDP每年的增速为8%。据此得出各年的人均GDP值，然后计算出各年的学前生均教育经费，最后得出当年教育经费需求总额。

4 结果及分析

首先是园区面积。估算结果表明，在“全面二孩”政策尚未对学前教育在园学生规模产生影响的3年中，即从2016—2018年，对园区面积的需求呈小幅度的增长，增长率分别为1.42%、0.68%。而在由二胎政策带来的新增人口开始入学的2019年，园区面积的需求由前一年的3 214.50万m2增至3 471.00万m2，增长率为7.98%。这种增长一直持续到2021年，达到最高值3 855.45万m2，比2018年增长了19.94%。随后由于“全面二孩”政策的影响减弱，人口又开始出现下降趋势，对园区的面积需求也开始缩减，2022年的需求为3 711.60万m2，比2021年下降了3.73%。到2025年，需求已减至3 123.00万m2，同2016年的水平相当。

其次是教师和保育员的数量。这二者的变动趋势同园区面积的变动趋势相同，都是从2019年开始激增，增速为7.98%，然后至2021年达到最高值，分别为17.14万人和8.57万人。之后逐年下降，至2025年下降至13.88万人和6.94万人，低于2016年的14.00万人和7.00万人。

最后是教育经费额。对于教育经费额的需求一直呈增长的趋势，但是按照增长速率划分一般分为3个阶段。第一个阶段是2016—2018年，年增速分别为9.53%、8.73%；第二个阶段从2019年开始，由2018年的2 240 386.49万元激增至2 612 691.12万元，涨幅达16.62%，2020年、2021年的增幅分别为14.70%和12.96%。第三个阶段包括2022年至2025年，增长速率逐年下降，由3.97%降至1.26%。

5 结论与政策含义

由上述估算的数据可以看出，园区面积、教师数量和保育员数量随着2021年在园学生数达到最高而出现峰值，对应数据分别为3855.45万m2、17.14万人和8.57万人，但随着“全面二孩”政策的影响效力减弱，人口增长浪潮也将过去，因此对应需求又回落到低于政策开放之前的水平；而所需教育经费额则逐年增长，但在2021年之后受人口因素变动的影响，增长速率开始放慢，且低于政策实施之前的水平。这表明“全面二孩”政策对学前教育资源配置的影响是明显但短暂的，并且这种影响将在2021年达到最大化。因此，政府部门需要格外注意在此前后的资源配置与协调，为实现切实满足教育需求做好准备。

本文的政策含义在于，它表明了如何处理好这种需求增长与回落之间的差值将是政府面临的一大难题。诸如，如何实现达到顶峰时的教育资源需求？如何解决需求下降之后的资源浪费问题？政府一方面要做到资源供给的充足，另一方面要做到对回落阶段出现的相对过剩资源的合理、妥善處理。因此，我们给出以下几点建議：一是要全面收集和分析人口变化信息，建立健全人口监测和预警机制，以明确学前教育在园学生规模的变动情况，为教育资源规划提供参考基础，避免盲目配置；二是要优先考虑利用现有资源来弥补需求缺口，比如充分利用中小学布局调整之后产生的富余校舍等；三是要注重教师队伍培养。目前，学前教育还面临着师资短缺的问题，因此加强教师队伍的供给侧结构性改革将是必要的；四是要理性、灵活地调整教育资源配置。因为政府将面临资源供给不足和资源供给相对过剩两阶段的问题，所以对于教育资源的供给绝不能盲目扩充。

参 考 文 献

[1]杨利民.全面放开二孩政策对学前教育的影响及措施[J].教育前沿，2016（9）：0254-01.

[2]罗梦宇.“普遍二孩”政策下我国幼儿园发展方向研究[J].经营管理者，2016（11）：350-351.

[3]卢陈婵，林成堂.“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于温州市学前教育现状与需求的调查研究[J].浙江工贸职业技术学院学报，2016（3）：67-70.

[4]杨顺光，李玲，张兵娟，等.“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于未来20年适龄人口的预测[J].学前教育研究，2016（8）：3-13.

[5]庞丽娟，王红蕾，吕武.对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议[J].北京师范大学学报：社会科学版，2016（6）：12-21.

[6]洪秀敏，马群.“全面二孩”背景下学前教育供需资源配置的供需变化与挑战——以北京市为例[J].教育学报，2017（13）：116-128.

[7]赵佳音.“全面二孩”政策背景下全国及各省市学龄人口预测——2016至2025年学前到高中阶段[J].教育与经济，2016（4）：64-69.

[8]杨顺光.“全面二孩”政策下学龄人口变动对基础教育资源配置的影响研究[D].重庆：西南大学，2016.

[9]张德启，彭世华.义务教育均衡发展所需教育经费的比较预测[J].长春教育学院学报，2013（29）：5-7.

[责任编辑：高海明]