职业教育嵌入式治理及其制度供给研究

张培

摘 要 激发职业教育办学活力、创新治理体制及机制是当前深化我国职业教育综合改革的重大主题任务，也是实现职业教育治理现代化的重要内容。当前我国职业教育是深深嵌入到经济新常态背景下和社会大转型时期的经济与非经济制度体系之中的，其发展必须要考虑整个社会网络关系，基于经济社会学关于“嵌入性”理论的分析，提出了职业教育嵌入式治理的基本框架，这一框架的改革路径为：建立开放性进入退出制度，构建有效的监督评价制度，形成全方位配套扶持制度，探索多元化合作共治制度。

关键词 职业教育；嵌入式治理；制度供给

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）34-0064-05

一、嵌入性分析的理论及应用概述

著名经济社会学家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）指出“人类经济活动，作为一个制度过程，是潜入并纠缠于一系列经济的及非经济的制度之中的，而且非经济的制度尤为重要”[1]。换句话说，人类社会对某些特定的经济行为及发展模式所作出的选择，必然对他们赖以生存的非经济性社会结构和制度具有依赖性，是社会结构、社会生活方式综合作用的结果，在这个过程中经济活动被制度化。其后，斯坦福大学著名社会学家马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）进一步指出，“人类的经济行为，从本质上讲只是社会行为的一种类型，无论从内容还是方式上看，都受制于所处时代的社会环境以及社会结构的影响”“实际上是在整个社会网络即制度体系内通过互动过程而做出决定的”[2]，由此拉开了对嵌入性问题的深入研究，并形成了著名的《镶嵌：社会网与经济行动》一书。彼得·埃文斯（Peter Evans）在格兰诺维特嵌入性理论的基础上，分析了国家和社会之间的动态关系，认为国家可以通过有关制度设计和制度安排让其有效嵌入到社会中，让社会公众参与到公共服务中去。沙龙·祖金（S·Zukin）、阿波拉法（Abolafia）等则进一步研究了制度嵌入性，分析了组织建设和制度环境之间的关系，指出组织行为的发生和对外资源的获取都受制于所嵌入的社会制度因素[3]。

如果就嵌入性的字面意思而言，其是指某一事物或体系根植于或者内生于其他事物或体系的表征或现象，并藉由相互作用和影响而形成一种互惠、互动的交流机制。但隐含于这个内生过程中的逻辑却具有深刻的内涵，所以吸引了经济学、社会学、管理学等领域专家学者们的研究兴趣，并高度关注到制度的产生、变迁、创新，尤其是特定社会结构和环境中人类组织发展对制度的需求和供给。对社会科学研究而言，嵌入性分析无疑是一种思想方法和研究方法的创新，其不仅承认而且重视制度因素对组织发展的影响，从而将社会问题与经济、政治问题紧密联结起来。同时，从嵌入性理论的发展演化历程来看，尽管其发端于经济社会学领域，但近年来被广泛运用到政治关系、经济发展、管理战略、组织文化、组织治理等领域，也取得了一系列突破。庄西真基于嵌入性的视角分析了地方政府教育治理模式改革问题，他指出，“当某个地方政府进行教育治理模式创新的时候，一定会有其内部与外部的深刻原因，使教育治理模式不得不發生相应的变化与变迁，以适应地方政府生存与发展的需要，以及内部结构与外部环境的要求”[4]。孟韬在我国现代大学制度建设的研究中指出，“大学的经济行为深深地嵌入到多元利益相关者所构成的社会网络中，相应地则应该建构多元嵌入的网络治理模式”[5]。

正如人类社会的经济行为要受其所处的社会结构与社会环境的影响一样，我国职业教育治理模式的变化及治理行为的选择，也必然深受其所处社会环境及社会结构的影响。也就是说，我国职业教育治理行为是“嵌入”到当前社会结构之中的。职业教育治理的首要任务是通过将职业院校有效嵌入到国家和社会环境之中，从而在多元互动中形成良好的社会秩序。所以，利用嵌入性理论对包括职业教育在内的社会组织治理模式进行探索，具有很大的现实价值。

二、职业教育嵌入式治理的动力及机理

（一）职业教育嵌入式治理的动力阐释

第一，我国经济社会的转型发展是现实背景。当前，我国正处在经济转轨、社会转型的特殊时期，全面进入“新常态”。“新常态”深刻揭示了我国当前一段时期经济发展的特点，也被推衍到除经济之外的政治、社会、文化、教育、生态环境等领域，并且已经形成了一种共识，即“通过改革创新驱动，打破传统的发展思路和模式，形成一种新的长期稳定的发展态势”。同时，纵览发达国家及地区的经验，职业教育的发展必须根据区域经济转型而相应调整，以促使职业教育与区域经济发展之间建立良性的互动关系。而且，“认识新常态、适应新常态、引领新常态”已经成为处理各项经济社会事务的大逻辑，“新常态”也已然对社会治理形成了一种倒逼机制，促使我们必须尽快厘清职业教育发展的困境，找到有效的治理措施和路径。

第二，职业教育管理体制改革是重要推动力。我国已经进入全面深化改革的新时期，按照党中央和国务院关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，国家在加快现代职业教育体系建设、大力推动职业教育发展，也不断强调要“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，这就意味着要着力推动我国职业教育由传统意义上的“政府直接管理”向“依法治理”转型。职业教育的综合改革是一项系统性工程，“管、办、评”分离是基本要求，包括职业院校、社会组织、市场等多元参与者在内的各主体都是嵌入式治理的最直接、最主要的重要推动力量，都要积极并发挥应有的作用，不仅可以让政府的基本职能和市场的基础作用有效回归，还能提高职业教育治理的综合效率，提升职业教育现代化治理水平。

第三，新型治理理念是一种应然选择。从社会治理变革的规律和经验上来看，传统“管理理念”已逐渐向现代“治理理念”转型，治理主体由“一元管理”向“多元治理”转型，治理对象由“系统封闭”向“系统开放”转型，治理机制由“上令下行”向“多元制衡”转型[6]，多元主体通过有效的治理模式合理地嵌入到经济社会制度和环境之中并实现独立运行，是目前最值得研究和推崇的科学的治理范式。所以，探索符合我国国情的职业教育特色发展道路是当务之急。这就要以治理理念优化职业教育运行机制，以“分权”与“自治”为核心，兼顾用好“看不见的手”及“看得见的手”，促使政府作用和市场作用得到有机统一、实现相互补充和相互协调，形成职业教育管理新格局。

第四，职业教育自身发展创造了良好的载体。伴随着我国经济社会发展趋向形态更高级、结构更合理、分工更复杂，得益于国家近年来一系列有力的政策支持和项目推动，职业院校对经济社会发展的嵌入性越来越深入，对环境的适应性也逐越来越强，人才培养能力、综合办学实力等都呈现出较好的发展态势，在校企合作、产教融合方面的探索也日趋多样化、开放化，在模式优化和机制创新等方面都呈现了一些特色的实践，也藉此形成了比较成熟的治理案例。如何形成由政府部门、职业院校以及行业企业等多元主体共同参与的现代职业教育嵌入式治理模式，如何建立一个较为自由宽松的职业教育制度环境，不仅有利于激发职业教育的活力，形成新的治理力量，更是推动职业教育进一步健康发展的现实需求和基本保障。

（二）职业教育嵌入式治理的机理分析

基于嵌入性理論的发展及应用范畴，结合我国职业教育治理的实践与探索，以嵌入性理论作为分析工具聚焦研究影响我国职业教育发展的治理及政策因素，分析如何利用政策工具和制度条件对职业教育的发展进行有效干预、引导和调整，形成特定的职业教育治理机制和治理模式，在促使职业教育进一步深度嵌入经济社会环境体系之中的同时，也使制度偏好有效嵌入职业教育发展及其运行之中，从而提升职业教育治理能力现代化水平并实现健康可持续发展的目的。基于嵌入性理论的现代职业教育的治理模式，可以称之为“职业教育嵌入式治理”。

在当前全面深化改革及经济新常态背景下，一方面，市场愈来愈成为各类教育资源配置的责任主体，且将贯穿整个职业教育运行过程，而国家或政府则逐渐向有限责任主体演化；另一方面，职业教育发展面对的环境愈来愈复杂和多变，决定了现代职业教育参与主体必须努力增强相互之间参与互动的协调能力，必须增强整体的治理能力，也必然要求建立新的组织形态、关系结构及运行机制。根据职业教育的本质属性及其治理的特殊性，职业教育治理的核心在于消除政府对职业教育“单一管控”的模式，建立在政府有效介入情境下的现代多元共治的治理模式。即，要通过一系列的制度设计，将政府权力有效嵌入到职业教育的社会结构、关系和规范之中，自上而下地建构一种新型的现代化的职业教育治理关系。

完整的职业教育嵌入式治理过程应该由“准备、嵌入、受嵌、完成”[7]四个渐次递进的阶段构成。在准备嵌入阶段，要根据现代治理理念和治理体系，把握政府的职能定位，分析国家对职业教育发展的需求，刻画职业教育治理的规则、制度并权衡利弊和风险。在嵌入阶段，要建构有效的制度供给，结合各种政策工具，使之逐步嵌入到职业教育发展之中，引导职业教育缘着政策制度的路径与产业行业深度融合，促进其健康发展。在受嵌阶段，职业院校或者职业教育组织要结合自身的偏好和利益考量，在国家制度供给之下不断调整优化自身行为，变通发展策略，实现职业教育发展与经济的及非经济的制度环境相互融合、彼此嵌入。在嵌入完成阶段，制度环境和职业教育发展之间已经形成了耦合的态势，政府和职业教育施教机构之间在多个领域形成共识，并逐步外化为合作或共治关系，实现良性互动发展。

在职业教育嵌入式治理的逻辑关系层面，政府及其制度体系对职业教育的治理主要隐含着“治理意愿”和“治理能力”两方面的因素。所谓“治理意愿”，是指政府及其制度体系对职业教育治理及主观管控意志的强弱；而“治理能力”，是指政府及其制度体系对职业教育治理所使用的手段和工具、所采取的具体策略和实际效果。当前，就政府对于职业教育治理的意愿来看，一方面，政府对职业教育的发展寄予了厚望，特别是在经济下行压力增大的背景下，从而希望增强对职业教育的有效治理；另一方面，政府基于现代治理体系和治理规律的要求，又要在形式上赋予职业教育发展较为独立的运行空间，给予其较大的办学自主权，逐渐减弱对其直接管控，扩大治理的现实边界，放松治理的约束条件。“治理意愿”和“治理能力”实际上也是职业教育治理模式创新的载体，决定着它与社会结构环境在多大程度上可以互相促进、共同变迁。

如果把职业教育嵌入式治理的四个阶段和其两个方面的逻辑因素结合起来考量，就会形成职业教育嵌入式治理的主要内容，即：强烈的吸纳意愿、有边界约束的治理、较高的制度化水平、多元化的治理手段。而且，这些内容有效体现了嵌入式治理的核心思想，但是这并不是自然发生的，需要自上而下的整体设计，并通过国家的法律法规、政策制定、规范惯例等系统化的可操作的制度供给来实现。所以说，在经济新常态和全面深化改革的背景下，加强职业教育治理的供给侧改革，着力形成系统化的有效制度供给，是解决当前职业教育治理困境以实现其善治的重要路径之一。

三、职业教育嵌入式治理的改革路径及制度供给

（一）调整存量，做优增量，建立开放性进入退出制度

“新常态”背景下，其“九大特征”及“四个转变”深刻揭示了“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的发展阶段演化”[8]。而与此同时，现代职业教育体系愈来愈呈现出开放化的特点，职业院校和外界之间的边界划分愈来愈模糊，特别是伴随着“互联网+”时代的到来，职业教育领域内的社会分工将更高效、办学方式将更灵活、组织网络将更复杂、社会参与程度将更高，职业教育的资源配置方式、办学模式都有可能发生重构和颠覆。毫无疑问，“升级版”的中国经济必然需要“升级版”的职业技能及职业教育与之相适应，而这就要求现行职业教育必须注重改革创新，追踪市场对人才培养和教育服务的有效需求，主动融入“新常态”的发展逻辑，多方整合办学资源，全面深化产教融合、校企合作，提高技术技能型人才培养质量，增强对“大众创业、万众创新”“中国制造2025”的服务能力及服务水平。为此，对于现有的一些较难实现转型发展、难以适应社会需求、无法实现与市场对接且办学难以为继的职业院校或职业教育专业，应进行“关停并转”，这属于“存量”改革；对于一些当前新兴产业催生的新兴岗位和技能，则要根据社会需要不断加大新型职业院校和专业的建设，这属于“增量”改革，可以有效释放“鳃鱼效应”，充分激活职业院校及其专业的竞争活力，增强其的资源吸纳能力，进而优化职业院校区域分布及专业布局结构。因此，坚持让市场发挥资源配置的决定性作用，打破职业教育领域准入的各种人为壁垒和制度障碍，营造科学、高效、开放更具包容性的准入环境，探索开放的职业教育进入退出制度，是深化职业教育综合改革的基础所在。

（二）廓清边界，厘清职能，构建有效的监督评价制度

长期以来，我国政府和职业院校之间是管理与被管理、监督与被监督的关系，二者之间的职能界限往往因为政府强势的“一元管理”而比较模糊，加之我国市场化的办学机制尚未形成，职业院校因财政资金投入而存在着对政府较强的“路径依赖”，自治能力明显不足。为改变这种困境，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》强调，“深化体制机制改革，统筹发挥好政府和市场的作用”“发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境、加强规范管理和监督指导等”。然而，要从根本上改变当前困境，进一步理顺政府和职业院校间的关系，也改变“抓就无活力、放就出乱子”的尴尬局面，应该在职业教育制度供给体系之中，旗帜鲜明地厘清两者之间的权力边界和职能清单，要明确职业院校干什么、政府做什么、市场如何发挥作用、社会如何参与治理，要着力推进政府、职业院校、市场和社会之间多维关系的重构与同步，要明晰政府有效介入的方式和程度，构建政府—职业院校—市场—社会之间新型关系，将职业院校应该承担的职能通过各种制度嵌入经济社会运行当中，提供给职业院校应有的独立舞台和自主空间。实际上，教育问题归根结底在于人才培养质量，在于对办学成效的评价。所以，要切实实施“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督”[9]的“管办评”分离的教育治理新格局，促进“以政府主管为前提、以学校主办为核心、以社会评价为关键”的教育职能转变和管理体制改革，确立教育质量督导评价问责的新机制，使权力运行向度由垂直向平行转化，实现职业教育权力的结构性变迁，强调职业教育服务或产品的供给应对社会公众负责，并与进入退出制度相结合。

（三）问题导向，创新驱动，形成全方位配套扶持制度

我國职业教育在制度建设方面，一直在鼓励探索以实践教学为核心的特色办学模式，但如果从历史制度主义的角度进行理解，职业院校还因为受到非正式制度与惯例的影响，在制度变迁中呈现出明显的路径依赖逻辑，造成现实中影响职业教育发展的制度因素依然有很多，比如，管理制度层面的权限模糊导致了职业教育责任不明、投入制度层面的执行不力导致职业教育发展底气不足、招生制度层面的不良导向导致职业教育发展后劲不足、就业制度层面的不完善导致人们对职业教育的认可度不高，层次衔接层面的资历架构缺失导致职业教育发展陷于孤立等，都会显著制约职业教育的发展。而且，由于制度设计缺乏对组织要素的整体考量，单兵突击式的政策协调使得综合制度优势难以体现，直接弱化了制度效力。为此，必须以问题为导向，创新驱动发展，从整体上把握并逐一破解存在其间的制约因素和瓶颈问题。第一，要建立资源配置引导激励制度，以财政税收、金融支持、技术研发等手段，引导和激励多元参与主体提供一切有价值的资源，广泛吸引各类要素参与职业教育办学并保证其合法利益，并在资源配置、成本分担、利益共享等方面形成引导、激励和保障机制，保证职业教育提供优质的服务和产品。第二，要建立国家资历架构与学分银行制度，以市场为主导，坚持执行学历证书与职业标准并重，完善职业资格证书制度与就业准入制度，基于终身学习的理念建立更为开放、灵活的学习制度，让所有受过职业教育的学生都能得到与普通教育同等的价值认定，真正实现职业教育、普通教育、继续教育等不同类型教育之间以及职业教育各层次之间搭建起畅通的人才成长“立交桥”。

（四）市场导向，立体协同，探索多元化合作共治制度

相较于普通教育，职业教育具有“教育性”和“职业性”双重属性，决定了其参与主体是多元的，而且各主体之间的经济属性、战略定位、价值观念、利益诉求、社会责任等各不相同，甚至不在一个标尺线上，横跨了公共领域和市场，混杂了公共属性和市场属性，使得职业教育治理自然就成为一个复杂的问题，而且也是最为关键的问题。众所周知，市场经济的内核是法制经济，所有的市场行为，都受到法律法规等制度条件的约束[10]。所以，制度建设在嵌入式治理体制建构过程中必不可少。当前新常态背景下，教育资源的竞争日益激烈，鉴于市场在资源配置中的决定性作用正在逐步得以释放，但职业教育在社会多元主体合作办学、多方联动合作育人、多维协同共赢发展的良性互动机制方面还远未真正形成。首先，政府应在当前一系列职业教育顶层设计的基础上，充分考量制度的嵌入性和融合性，建立围绕职业教育发展的新型治理体制和公共参与机制，确立明确的治理绩效目标，将政府对职业教育的一系列的改革配套制度完善起来，自上而下地将各种治理因素嵌入到职业教育的发展之中，促使多元主体树立起自觉参与职业教育发展的社会责任意识，促使职业院校树立起自觉服务产业、行业和企业发展的办学理念，确保人才培养活动与经济社会发展需求有机结合。其次，政府应着眼于以社会整体利益最大化为目标，以市场为导向，从提升合作主体能力、完善治理规则、优化机制设计、培育合作环境、培养合作文化等多种路径着手，不断增强政府、职业院校、市场机构、社会组织等多元主体之间的多维立体交互协同作用及多元合作共同治理能力，不断完善职业教育多元共治模式，推动现代职业教育健康可持续发展。

四、结语

由于职业教育的跨界性和特殊性，其治理问题必然是一个复杂的系统性工程，必须要寻求政府、职业院校、市场与社会之间的合作和互动，以充分调动各种力量和资源的积极性和参与性，从而建构实现“善治”的体制机制。在经济新常态背景下，尽管现代职业教育正在迎来新一轮的改革与发展，但事实上，我国职业教育目前还存在着诸如资源吸纳能力有限、发展活力不够、自身能力不足、外部监管乏力、政府隐性约束等现实困境。要真正解决职业教育所面临的这些问题，除了促使其与我国产业结构调整及转型升级相适应外，还必须有效嵌入到其生存与发展所依赖的经济的或非经济的制度环境中去，让制度成为职业教育治理的重要手段。也正基于此，从嵌入性理论的视角，深刻把握职业教育“嵌入式治理”的运行机理，从全方位的制度构建入手，构建新的治理模式和治理关系，为推进职业教育供给侧结构性改革及其制度建设提供新的思路，促进我国职业教育健康可持续发展。

參 考 文 献

[1][英]卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007：61.

[2][美]马克·格兰诺维特.镶嵌：社会网络与经济行动[M].北京：社会科学文献出版社，2007：49.

[3]杨玉波，李备友，李守伟.嵌入性理论研究综述：基于普遍联系的视角[J].山东社会科学，2014（3）：172-176.

[4]庄西真.地方政府教育治理模式改革分析：嵌入性理论的视角[J].教育发展研究，2008（21）：7-10.

[5]孟韬.嵌入视角下的大学网络治理机制解析[J].教育研究，2011（4）：80-84.

[6]童丰生，魏寒柏，张海峰.高等职业教育治理体系现代化的“三个转变”[J].教育与职业，2016（5）：7-10.

[7]韦诸霞.嵌入式治理：全面深化改革时期行业协会的制度供给探析[J].中国行政管理，2016（6）：52-57.

[8]邵会婷，闫志利.经济新常态下的职业教育发展范式转型[J].教育与职业，2016（7）：17-20.

[9]孙霄兵.推进管办评分离 构建教育公共治理新格局[J].中国高等教育，2015（20）：7-11.

[10]朱小军.多元合作共治：职业教育校企合作的路向选择[J].职教论坛，2016（7）：31-35.

Study on the Embedded Governance and Its Institutonal Supply of Vocational Education

Zhang Pei

Abstract Arousing the vitality of vocational education and innovating management system and mechanism are the present major tasks in deepening China's vocational education reform， also are important contents of modernizing vocational education management ability. Currently， China's vocational education is deeply embedded in the economic and non-economic institutional system of the new normal background and the social transformation. So we should consider the whole social relationship about its development. Based on the analysis on the economic sociology theories about embeddedness， the article puts forward that the embedded governance framework of vocational education， and builds the reform paths from establishing open enter the exit system， building effective supervision and evaluation system， forming comprehensive support system， and exploring diversified cooperative work system.

Key words vocational education； embedded governance； institutional supply

Author Zhang Pei， lecturer of Development and Planning Department of Chongqing Technology & Business Institute （Chongqing 400052）