邻避运动中公民利益表达问题与对策研究

摘 要：近年来，随着邻避型群体性事件的频频发生，有效治理邻避运动带来的问题成为各级政府需要面对的难题。本文通过对我国近五年来所发生的典型邻避事件的分析，从公民利益表达的角度，通过分析这些事件的现状及问题，并借鉴域外国家地区处理该类事件的经验，提出了相应的对策建议。本文探讨了地方政府、企业和公民之间该如何平衡经济发展和社会和谐，以及整体利益与部分利益的关系，从而将邻避运动变成一种可以统筹兼顾各方面利益、使社会环境得到改善的正面力量。

关键词：邻避运动 邻避型典型事件 利益表达 对策建议

邻避运动是指部分公民因担心建设某些公共设施（如垃圾焚化场、核能发电站、高铁、飞机场、精神病院、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、生存环境和资产价值等带来负面影响，滋生“不要建在我家后院（not in my backyard，NIMBY）”的心理而采取的集体反对甚至抗争行为来进行利益的表达的一种民间活动。随着社会的转型、城市化的进一步发展与居民权利意识的增强，我国邻避运动发生几率也大幅度的增长，政府如何处理邻避运动是亟待解决的问题。[1]如果地方政府不正视邻避运动，无法妥善处理邻避运动，它必然会由单纯民生运动发展成为一种政治冲突。[2]所以，研究邻避运动治理是社会经济发展的需要，是社会转型期必须要化解的利益矛盾，是保证社会稳定态势的根本前提。基于此，本研究通过案例分析，来揭示邻避运动中公民利益表达存在的问题，并提出相应的对策建议，以帮助人们对邻避运动的认识，以及为我国邻避运动问题的研究提供重要的启示。

一、邻避运动中公民利益表达现况

依据2009年《中国环境报》全年报道的邻避运动案例有66起，几乎每月有6起邻避运动发生。[3]2010年之后，我国社会的总体稳定形势越来越好，但因邻避设施问题而引发的群体性事件却处于高发的状态，公民利益表达渠道的不畅通导致最终选择聚众街头抗议等极端的方式来表达自我的利益诉求，并且几乎每一起事件都人数众多，声势浩大，显现出政府管理者的应对和控制能力的薄弱，使项目最终结果都是以当地政府宣布停止污染项目从而平息民愤。[4]邻避问题已经成为我国经济发展和社会转型中迫切需要解决的公共管理问题。

基于此，本文主要分析了近五年来全国各地发生比较重大的群体性事件。这些事件几乎每一起事件都人数众多，声势浩大，无一例外的都是公民对邻避设施带来的负外部效应而产生的反抗，并且具有一些基本的特点，即公民利益相关、公民情绪化参与、事件传染快速及行为可控。

二、邻避运动中公民利益表达存在的问题

（一）公民利益表达成本较高

现如今，我国的公民利益表达机制还不能达到国家治理能力现代化的要求，利益受损的群体以及社会的弱势群体的利益诉求显然很难通过正常的渠道来进行有效的表达，我国公民尤其是弱势群体承受过高的利益表达成本。从近年来的这些案例来看，一些邻避型群体性事件从刚开始的“散步”演化成恶性冲突的过程并不是一蹴而就的，民众尝试从正常渠道来表达自我利益的诉求，采用网络信息传播，给政府写信等低成本的表达方式，却得不到解决方案甚至是没有任何答复与回应，从而地方政府错过了最佳处理问题的机会，造成不应该出现的严重后果。过高的利益表达成本对公民来说失去了表达的能力和动力，从而公民的利益诉求难以得到有效的传达。

（二）公民利益表达渠道不畅通

所有的邻避型群体性事件并不是空穴来风，其实都是有一个发生发展的过程，刚开始都是因为公民的权利诉求与利益表达和现有体制发生摩擦，[5]帮助维权的机构缺失，导致没人帮助维权；维权途径的缺失，导致没有地方维权；话语权的缺失，导致在社会上发不出自己的声音。例如在江苏启东事件中有报道称，早在2005年就有数十位人大代表提交议案，但被搁置，在2010年又有市民向人民法院递交了诉状，而法院也未受理，等到尝试正常渠道没有作用后，民间抵抗才不断升温，最终导致群体性事件的发生。

（三）公民利益有效表达意识较弱

我国公民利益进行有效表达的意识比较薄弱。参与者的目的主要是想保护自身生活领域，出于自利的目的，而不是全局的利益[6] 目前部分邻避设施的建设和运行会对周边地区环境造成一定的污染，其中包含一定的有害物质会对周边民众的身体健康造成一定的损害；并且周边环境被污染进而可能会使其民众的房产价值受到影响，使他们的家庭财产受到较大的损失。进而我国部分公民选择集会以及“散步”游行等利益表达的方式，并且刚开始都是有序的，但是有些不法分子加入其中进行蓄意的不法活动，而一些民众受到挑唆也會加入其中。但是其中有很多民众其实根本不了解实际情况，只是盲目的参与进来发泄自己的不满情绪。这其实就是公民利益有效表达意识不强，而导致发生了不理性的行为。

（四）政府引导公民参与方式不当

政府单方面将公共政策信息发布给公民，是一种被称为是公共项目告知方式的公民参与方式，[6]比如说政府将重大事项进行社会发布公示，而此时的公民就处于一个被动接受信息的位置。并且政府采用的公布形式不恰当，也没有达到很好的传递效果。例如在2014年广东茂名“民众反对PX项目”事件中，茂名市政府积极向民众科普PX项目相关知识，《茂名日报》随后也发表了关于PX普及的一系列文章，但是这些文章只是单纯的向公民普及PX项目的相关知识，而没有提到该项目上马的任何消息。这种集中打理的宣传，只是茂名市政府单方面把他们认为正确的信息一下子硬塞给民众，却没有及时公布民众真正所关注的问题。这种不恰当的方式导致产生了许多不必要的误解，损害了政府权威，增加了民众对地方政府的不信任从而造成新的问题产生。

三、域外国家地区邻避运动中公民利益表达的经验借鉴

1990年，美国政府紧急召开了设施设置国家研讨会，用于总结过去十年美国设施建立失败率高的原因，并由此制订了一套设施设置准则。美国政府提出以后建立临避设施前必须要让公民广泛参与，以建立公民对政府公共设施建设的信任。如今的美国，每一位国会议员都有专门的办公室以及助手来处理选民的投诉意见，这可以使选民直接的向议员们提出诉求，从而快速解决问题。并且美国公民对法律的认同和服从程度很高，很多由邻避问题产生的社会矛盾都可以直接通过司法途径向法院提起诉讼从而快速有效的解决问题。

德国政府为了解决这类事件中公民利益表达的问题，特使联邦议会和州议会等设立了申诉委员会。任何公民都可以将本人或群体共同关心的事务向申诉委员会申诉。不仅如此，政府为了方便公民申诉，特地开通了网络在线处理申诉的服务，以及设立了电话申诉咨询服务，有些州议会还举办咨询活动和建立议员接待日等，很好的指导公民采用正确的申诉方式进行申诉。电子政务的快速发展为德国的申诉工作信息化建设奠定了良好的基础。[7]

法国为了处理类似的事件，则建立了“协调员制度”。协调员的存在是为了确保可以处理公民的利益诉求问题，法国的协调员具有独立的、权威的地位，因而可以有效地应对公民利益的表达。协调员由总统直接任命，并且协调员只能担任这一个职位，但是他拥有调查权、调停权、命令权、追诉权等七项权力；同时规定协调员在行驶职权时，有权利查询除了有关国防、国家安全等内容以外的所有行政文件或档案。法国协调员的主要职责就是负责协调公民与各级政府、各级行政部门以及司法机关的矛盾和纠纷，这为解决法国的邻避运动问题以及各类社会矛盾都奠定了良好的基础。目前，欧盟成员国中已有 12 个国家建立了协调员制度。[8]

在亚洲地区，日本是最早出现邻避运动的国家，随后，台湾、香港等经济发达地区也相继开始出现。已有30多年邻避运动历史的台湾，政府已形成了一套完整的运作模式，公民们知道如何才可以表达自己的利益诉求。并且政府还制定了《环境影响评估法》。企业在建立项目之前如果不进行相关信息的公开，则属于违法行为，该项目建设就不能进行。台湾现存的大型垃圾焚化场有20余座，其在早年建立时，无一例外的遭到选址周边居民反对。为了得到公民的理解和支持，政府制订了一系列的亲民政策，制定了一套严格的环境保护标准、政策宣传引导、建立公民利益保障制度等。例如，一些垃圾焚化场设立周边会有网球场、游泳池、图书馆等等公共设施的建立，他们都将免费或者低价的提供给周边民众使用。还有政策规定，在台湾，焚化场每燃烧一吨垃圾就必须拿出200新台币来进行周边居民利益损失的补偿。现如今，公民不会在像当初一样对邻避设施进行反对和抗争。

总结这些国家的成功做法，以下几点经验可以借鉴：第一，提供多样、便捷的公民利益表达渠道；第二，建立权威的公民利益表达处理机构；第三，构建快速、有效的公民利益表达机制；第四，完善的公民利益保障制度等。上述几点经验对优化我国邻避运动中公民利益表达具有借鉴意义，启示政府需要建立健全我国的利益表达体系，并为构建我国邻避运动中公民利益表的制度提供了重要的思想养料。

四、优化我国邻避运动中公民利益表达的对策建议

（一）应构建低成本的公民利益表达机制

构建低成本的公民利益表达机制对推进我国治理能力现代化具有很重要的作用。[9]利益表达是作为一种公民政治参与行为，它可以促进社会的和谐，维护社会的稳定。由邻避运动引发的群体性事件的社会影响大、一定程度上破坏了社会的稳定，公众关注度十分高，从而对地方政府处理这类事件时提出了很高的要求。降低公民利益表达的成本，让利益受损者、社会弱势群体有机会表达自我诉求是亟待解决的问题。促进信息公开，从而降低信息获取成本；建立健全我国的信访机制，贴近民意，使普通民众都有机会表达意见，从而降低意见表达经济成本；建立专门的公民利益表达部门，减少上级审批等过程，与民意实现直接的对接，形成良性互动，从而减少利益表达的时间成本等。由此，政府才能实现与民意的直接对接，构建低成本的公民利益表达机制，在项目决策中充分的吸收、整合民意，及时回应公民的利益诉求，以便最大程度的减少邻避型群体性事件的发生

（二）应建立平等有效的公民参与方式、拓宽公民参与渠道

在信息對称的基础上，建立政府、企业和公众之间真正的参与和沟通机制，摒除形式主义。政府需要保持民意表达机制和渠道的畅通，使得利益相关公众真正参与，利益诉求得到正常表达。充分保障公民的参与，尊重公民的各项权益，保障公民在邻避设施设置决策中享有平等参与权，而不是采用有选择性的参与。地方政府如果可以前期拓展公民参与渠道，在争议出现后进行充分讨论，尊重民意，就不至于导致事件激化升级。[10]在邻避事件中，政府与民众应积极互动交流。首先，政府应完善公民参与的渠道与方式，将公民参与的可能途径告知民众，并且大力发展公开制度，其中包含信息和制度的公开。其次，建立健全项目计划过程中的听证制度、公开制度和专家咨询制度，进而使公民参与的渠道得到拓宽能够更好的来表达公民利益的诉求，从而实现公民的平等地位。

（三）应培养公民树立正确的参与意识

我国公民缺乏一个正确的参与意识的引导。在很多邻避型群体性事件中，很大一部分民众是基于从众心理，更有甚者只是为了发泄心中的某些不满而去参与其中。因此，为使公民的参与能力得到提高，必须使公民拥有正确的参与意识。在公共项目制定过程中，政府应当使公民认清项目的具体细节，同时强调公民应承担的社会责任，避免因责任分配不清而导致的民众心理误区；另一方面也要善于引导民众采用正确的公共参与方式，加强公民理性参与的相关知识补给。并且不能忘了网络信息传播的重要作用，通过客观的、公正的信息传递和发布，积极的引导我国公民的理性参与。

（四）应建立政府、企业和公民的合作伙伴关系

建立良好的政府、企业、公民的合作伙伴关系，提高三者的共同理性。政府、企业和公民是利益共同体，而不是对立的敌人。政府需要站在中立的角色开通协商性对话渠道，[11]和企业一起将相关信息都对公众开放，即建立信息公开透明的机制，从而打消公众的疑虑和不解，为公民利益表达创造基础。在可以预见的未来，邻避设施所涉及的范围将可能越来越广。在民众生产生活的许多方面邻避运动问题都已渗透，应通过对邻避的理念和邻避运动中公民利益表达存在问题的分析，从而来提高公民对我国邻避运动问题的关注和理解，通过政府政策的出台和企业技术的进步，来建立和完善公民参与机制，减少邻避设施周边公民所要承担的负外部成本，最终形成解决这一问题的最佳决策，以实现政府、企业和公民的三赢局面。

参考文献

[1]何艳玲."中国式"邻避冲突：基于事件的分析[J].开放时代，2009（12）：102-114.

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[3]陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012（5）：110-115.

[4]李蒙.环境污染群体性事件启示录[J].民主与法制，2012（33）：18-21.

[5]张乐，童星.“邻避“冲突管理中的决策困境及其解决思路[J].中国行政管理，2014（04）.

[6]岑梦佳.浅析公共项目治理中的公民参与机制——基于宁波PX项目事件的案例研究[J].神州，2013（07）：195-196.

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[9]胡冰.国外民愿表达机制与我国信访体制改革[J].特区理论与实践，2003（12）：60-62.

[10]周如南.邻避运动与公民社会成长[EB/OL].2012-10-31

[11]李敏.城市化进程中邻避危机的公民参与[J].东南学术，2013（02）.

作者简介

林涵（1995—）女，汉族，湖南长沙人，南京农业大学公共管理学院，2014级本科生，行政管理专业。