奖惩杠杆撬动信用中国——国家发展改革委协同联动全力推进联合奖惩备忘录工作纪实

◎文/本刊记者 何玲 岁正阳

“老赖”被围堵了，税收黑名单曝光了，青年志愿者高考获得优先录取了……联合，势必释放“1+1＞2”的效果；奖惩，必然助长诚信的力量。当前，随着社会信用体系建设工作向纵深推进，联合奖惩备忘录涉及的部门之多、内容之广，在我国市场监管历史上前所未有；纵向到头、横向到边的信用联合奖惩格局前所未有；对于诚信的民众呼声、社会期待前所未有。但是，这项具有创新性的工作仍在继续，信用联合奖惩的脚步始终没有停止，铿锵有力的惩戒措施让失信者不敢失信、不能失信，实实在在的激励措施让守信者红利看得见、摸得着，以诚信为荣、失信为耻的“信用中国”正在逐渐成为现实。

——题记

“我需要最狂的风和最静的海”，白某在国外旅游时发了这样一条朋友圈，可他没想到，刚回陕西西安就遇到了“最狂的风”：9月26日晚10时许，白某乘飞机降落西安咸阳国际机场，被莲湖区法院十余人“堵住”。经过一系列手续后，当晚11时，白某被移交法院，因未履行贷款担保责任，法官当场宣读对其执行15天拘留的决定。

同一天，在距西安约300公里的河南省渑池县，一场“失信人投标受限”的大戏也正在上演。“我们公司因被录入失信系统，无法参加某工程的招投标！”被执行人渑池县某建筑安装有限公司在最近某工程招投标时因失信无法参加。得知这一情况后，公司负责人主动联系承办法官，将全部执行款送交法院，案件得以顺利执结。

一边是“老赖”出国旅游，归来即被拘留；另一边是招投标受限，“老赖”急还款，虽然事件发生的时空不同，但是“老赖”们终究殊途同归，逃不出失信联合惩戒的大网。

近年来，党中央、国务院将社会信用体系建设作为深化改革的一项重要任务着力部署推进。中央明确提出，要从更大维度、更深层次、更广范围推动构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局。习近平总书记在中共中央政治局第37次集体学习时强调，对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。李克强总理连续两年在全国“放管服”改革电视电话会议上强调，加快建立健全市场主体诚信档案、行业黑名单制度和市场退出机制，建立起联合激励与惩戒机制，使“守信者一路绿灯，失信者处处受限”。

守信联合激励和失信联合惩戒是社会信用体系建设的一项核心机制。国家发展改革委作为社会信用体系建设部际联席会议的牵头单位之一，在推动守信联合激励和失信联合惩戒方面，力度空前。截至目前，国家发展改革委联合60多个部门先后印发了23个失信联合惩戒备忘录和3个守信联合激励备忘录，制定了100多项联合奖惩措施，联合奖惩机制迅速扩围，社会影响力日益扩大，基本形成“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局。

“联合奖惩是信用建设的‘牛鼻子’。”在国家发展改革委副主任连维良看来，守信联合激励和失信联合惩戒在信用建设中处于关键地位，可以起到纲举目张的作用。他多次强调，“社会信用体系建设是一项长期且创新性很强的系统工程，几乎涉及经济社会的各个领域。因此，各地方、各部门要主动作为、积极探索，加快建立健全联合奖惩考核机制，强化联合惩戒和联合激励备忘录的落地落实。要实现重点领域的全覆盖，做到哪里有失信问题、哪里就有联合惩戒的备忘录，进一步扩大联合奖惩备忘录的影响。”

惩戒加码 部门联手为老赖布下天罗地网

重庆市云阳县双江街道黄金包社区，由县人民法院执行局公告的“老赖榜”一亮相，便引来社区居民围观议论

9月29日下午，贵州省贵阳市云岩区半边街一小区入口处，两名乌当区法院民警刚刚将执行公告贴上，便立即引来市民驻足围观。

这张公示单上，披露了失信被执行人的照片、姓名、住址和应履行的义务等主要信息。“这人不就住在这个小区里吗，我看见过他。”贵阳市乌当区法院民警把失信被执行人公告一贴上，几名居民一眼就认出了“老赖”。

“此前，法院都是利用报纸、微信或闹市电子大屏幕等渠道全方位公布‘老赖’信息。”乌当区法院执行局局长谭真介绍说，现在除了上述方法外，乌当区法院目前又将“老赖”信息张贴在了“老赖”家住址附近最显眼的位置，使拒不执行法院判决的“老赖”，想心安理得躲在家里也不容易了。

乌当区法院对“老赖”使出“狠招”的原动力来自于，2016年1月21日，国家发展改革委和最高人民法院等44部门联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，针对失信被执行人提出55项惩戒措施。对失信被执行人设立金融类机构、从事民商事行为、享受优惠政策、担任重要职务等方面全面进行限制，更大范围惩戒失信被执行人。

这一份有多达44个国家部委联合签署的文件，被当时的媒体视为“史上最严信用惩戒”备忘录。

“这份备忘录是当时会签部门最多的，也是惩戒措施最多的一个。所以我们从初稿到反复易稿再到44部门会签，每个环节都非常谨慎。记得当时最高人民法院给我们初稿时，针对每条惩戒措施，我们都仔细寻找法律依据，就是想让备忘录能在后期落实过程中更加顺利，让各部门各地方在行政过程中做到于法有据。”国家发展改革委财金司工作人员赵晶鑫告诉记者，这是他负责的第一个备忘录，也是印象最深刻的一个备忘录。

如今，“老赖”不仅是线上的网络热词，更是线下生活场景当中的高频词。很多人误以为只要不执行法院判决就是“老赖”。实则不然，确实无财产可执行的，不能被称为“老赖”。根据2013年10月1日起正式实施的《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《规定》），失信被执行人具体是指具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，并具有伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的；以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的等6类情形之一的被执行人。

最高人民法院原新闻发言人孙军工表示，对失信被执行人进行信用惩戒是失信被执行人名单制度的主要价值所在。《规定》的出台就是要通过信用惩戒手段，使被执行人的信用好坏和其经济利益、个人名誉、企业声誉、交易机会、生存空间直接挂钩，建立“守信者赢，失信者亏”的评价体系，使失信被执行人“寸步难行”，籍此促使其履行生效法律文书确定的义务，以更有力的手段破解执行难。

在《规定》实施之后的半个月里，素有“老大难”之称的执行难领域，突然出现一股奇特的“反转”之势：全国1045名“老赖”，一反“躲猫猫”“跑路”之常态，竟然纷纷热情向法院“示好”，积极主动履行执行义务。

个中原因很简单，并非这些“老赖”良心发现，而是失信被执行人“黑名单”制度正式实施后产生了威慑作用。

然而，这只是信用惩戒“老赖”的开端。

——2016年9月22日，最高人民法院、国家发展改革委、国家铁路局等九部门联合印发了《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》，其中明确失信被执行人的投标、招标代理、评标以及招标从业活动将受到限制。

——2016年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（以下简称《意见》），规定了11大类100余项惩戒措施。

“在一系列备忘录签订后，最高人民法院通过与相关单位联系沟通，在国家发展改革委牵头组织下，在相关单位的配合下，取得了积极进展，比如中国证监会将失信被执行人信息作为设立证券公司、基金管理公司、期货公司审批的依据或参考、限制失信被执行人发行公司债券等；财政部限制失信被执行人参与政府采购活动；国家发展改革委、水利部、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、中国铁路总公司、国家民航局八个部门联合限制失信被执行人参加招标投标活动等，为联合惩戒打下了坚实的基础。”最高人民法院执行局有关负责人表示。

业内人士指出，从《备忘录》的签订到《意见》的出台，从法律、经济、政治、舆论等各方面对失信被执行人布下天罗地网，“一处失信，处处受限”的信用惩戒格局已经初步形成。

数据显示，截至目前，全国法院已公布失信被执行人749万人次，限制其中728万人次购买机票，274万人次购买动车、高铁票，10%以上的失信被执行人慑于威力自动履行义务。

信息共享 最大程度发挥信用记录奖惩功能

“姜法官，千万不能把我们事务所纳入失信被执行人名单啊，我这就把钱带来了。”9月30日，这天上午镇平法院刚到上班时间，来自河南南阳某会计师事务所的工作人员就焦急地对镇平县法院执行局执行法官姜鑫这样说道。

原来，该会计师事务所的工作人员在执行工作任务中发生了交通事故，造成王某受伤。在判决生效后，该会计师事务所负担的3000元的诉讼费与鉴定费仍不履行。姜鑫向其邮寄送达了执行决定书，拟将其纳入失信被执行人的名单。该会计师事务所在收到执行决定书后，意识到事态的严重，主动派人带上执行款来到镇平法院履行义务。

这位会计师事务所负责人意识到的“事态严重”，并不是想当然耳。2015年年底，在国家发展改革委和中国人民银行的统筹和指导下，由国家信息中心积极推进的国家信用信息共享平台正式上线。截至目前，全国信用信息共享平台已经连接39个部门，所有省区市，共与37个市场机构签订了共享协议，归集数据达到64亿条。

广州市白云区法院执行局的工作人员在“老赖”所在的村社公告栏张贴个人信息，督促“老赖”尽快执行相应义务

据介绍，最高人民法院是第一个与全国信用信息共享平台签订数据共享机制的单位，这意味着失信被执行人名单库与全国信用信息共享平台实现信息全量共享，增量每日更新。全国信用信息共享平台在收到这些数据后，将推送给相关部门推动实施联合惩戒。

“如果信用信息不能共享，仅能够在失信主体的具体失信范围内发挥作用，那么其价值功能必定受到局限。所以信用信息共享的价值不仅在于实现了多个机构部门的有效沟通，最大程度发挥了失信记录的评价与惩戒功能，而且为守信联合激励和失信联合惩戒奠定基础。”国家信息中心副主任周民介绍说，原来各部门信用信息系统建设和信息采集、处理、加工、维护均自成体系，数据共享交换困难，业务协同难以推动。全国信用信息共享平台上线后，为各部门共享数据提供了一个集约化的共享渠道，一方面降低了数据共享的成本，另一方面也提高了数据共享的效率，为多部门联合奖惩提供了坚实的基础。

显然，联合信用惩戒机制已成为促进失信被执行人自动履行的一把利剑。除了与全国信用信息共享平台的对接，提高部门间联合惩戒效率，最高人民法院还在系统内部积极推进执法工作信息化建设。2014年年底，最高人民法院正式开通“总对总”网络执行查控系统，即法院利用计算机网络等现代信息手段，与全国多家金融机构实现专线连接，通过“总对总”的实时电子数据交换，系统自动向法院反馈被执行人在银行开立的账户、余额、资金往来等信息，实现对多种财产形式的“一网打尽”。

今年以来，网络执行查控系统在原有上线3200多家银行的基础上，新上线300余家，目前已达3509家，其中上线网络冻结功能的2299家、上线网络扣划功能的750家。省会城市和沿海、旅游城市中已有20个城市上线不动产“点对总”网络查控。与此同时，最高人民法院与银监会联合发文推进理财产品网络查询，新上线工行、中行两家银行理财产品的查询冻结功能。与中国证券登记结算公司合作，对证券的网络查控已全部上线。与公安部合作查找被执行人、与工商总局合作查控股权、与保监会合作查控保险理财产品等正在稳步推进中。

最高人民法院执行局局长孟祥介绍说，信息化建设极大提高了执行效率，扩大了财产查控范围，有力打击了被执行人通过隐匿财产规避执行的行为，为基本解决执行难提供了强大的技术保障。比如，甘肃的法官坐在办公室里就可以直接查询到河南当事人在乡镇银行的存款情况，这在过去是很难想象的。“总对总”查控系统大大提高了执行效率，降低了执行成本，有力维护了当事人的合法权利，执行到位率因此出现逐年上升的态势。

与此同时，最高人民法院以信息化应用成果为基础，结合执行办案系统开发形成了一套执行管理模式，实现全国法院执行工作统一管理、统一协调、统一指挥。

点击进入四级法院统一办案平台的界面，执行案件是否超期一目了然。“黑体的是正常办理的案件数，红色的是超期预警的案件，超期案件可以逐级点开，看到具体的承办人。”孟祥介绍说，执行指挥中心可直接对监控到的执行案件超期、延期或者违规办理等异常节点进行督办，对案件整体情况进行管理，并纳入考核，督办工作全程留痕。

截至今年7月，最高人民法院发起各类督办899件（除终本案件外），办结591件；各高级人民法院发起督办968件，办结457件；中院发起督办1499件，办结853件。最高人民法院通过指挥中心平台共回复下级法院事项请求9108项。

随着信息技术在执行领域的广泛应用，执行工作发生了翻天覆地的变化。为使执行体制更加科学，执行机制更加顺畅，近三年来，最高人民法院出台了20多项重要司法解释和规范性文件，其数量与前20年出台的数量相当。尤其是2016年以来，最高人民法院密集出台网络司法拍卖、财产保全、财产调查若干问题、失信被执行人名单，以及执行款物管理等多个司法解释和规范性文件，填补规则空白，扎密扎实了执行工作的“制度铁笼”。

武汉大学法学院教授、湖北省法学会诉讼法学研究会会长洪浩认为，破解执行难问题还需继续加强对失信被执行人联合信用惩戒体系的完善，使得失信被执行人在消费、投资等方面均受到严格限制。同时，要保障程序的规范运行，保证被执行人的合法权利不受侵害，从而树立司法权威，起到惩治、教育、警示的作用，使得被执行人不敢失信、不能失信。

双双升级 不断扩展信用惩戒力度范围

如果说信用惩戒从“老赖”开始，让其无处藏身，那么在税务领域的运用又一次证明了信用惩戒无形的威力。

近日，在陕西咸阳高新区国税局办税服务厅，一份公开展示的涉税违法“黑名单”，引起了众多纳税人的特别关注。“原来上了‘黑名单’的后果这么严重”，一位纳税人在了解到相关部门对税收“黑名单”进行的联合惩戒措施后感叹道。

据了解，今年以来，咸阳高新区国税局大力开展税收专项检查，强化税收执法力度，不断提高稽查工作质量和效率，狠抓案件查处，力争把每一个案件都办成“铁案”。截至今年8月底，共查处重大税收违法企业42户，查补缴税款、罚款、滞纳金580多万元，协查案件28起、协查增值税专用发票178份。向公安局机关移交了3起案件，其中2起公安部门已经侦查完毕，1起案件已移送检察机关起诉，有力打击震慑了违法纳税人。

6月22日，国家发展改革委副主任连维良与国家税务总局副局长孙瑞标签署《信用联动合作框架协议》 摄/本刊记者 韩乾

在欠税逃税的事实面前，“黑名单”和“联合惩戒”是让失信者闻而生畏。

2014年7月，国家税务总局颁布《重大税收违法案件信息公布办法》（以下简称《公布办法》），要求对于达到一定涉案金额的偷税、逃税、骗税、抗税、虚开增值税专用发票、虚开普通发票等违法案件信息予以公布。公布的信息包括违法当事人的名称（姓名）、组织机构代码（身份证号码）、主要违法事实、相关法律依据、行政处理及处罚情况、实施检查单位等。这标志着我国真正意义上的税收违法“黑名单”制度正式建立。

仅仅五个月之后，同年12月，国家税务总局、国家发展改革委等21部门联合发布《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》（以下简称《备忘录》），明确重大税收违法案件公布后，税务机关在直接将当事人纳税信用级别判为D级或采取限制发票使用、缩短评估周期等措施的同时，将违法信息向共同签署合作备忘录的国家发改委、工商、公安、法院、民政、交通运输等20部门推送，实施联合惩戒，包括禁止乘坐飞机、列车软卧和动车等高消费，被财政部门禁止参加政府采购活动等18项措施。《备忘录》的完成标志着税收违法黑名单联合惩戒机制正式确立，这也是我国首个多部门联合惩戒合作备忘录。

“‘黑名单’公告制度和《备忘录》是我们在2014年推出的重要成果。这是在税务总局领导的强有力指挥下,在全系统上下共同努力下取得的成果,体现了税务系统全体干部推进社会信用体系建设的责任和担当。在整个工作中，我们只是做了基础工作，真正推动部委间协调工作的还是需要国家发展改革委的鼎力支持和有力领导。”据国家税务总局稽查局举报中心主任李光辉回忆，国家税务总局在2014年7月份拿出了《备忘录》的初稿后，国家发展改革委从7月开始连续4个月在每月月底召集相关部门召开一次《备忘录》的讨论会，历经数月，几易其稿，多次征求20余个部委意见，最终形成共识。“如果没有国家发展改革委的高度重视、强力推进，这项工作可能再干一年也不一定有成果。”

2014年，作为国务院系统第一家签署联合惩戒合作备忘录的部门，国家税务总局等21部门联合签署的合作备忘录也是体系最为完整的一个范例。“在经过一年的实践磨合后，发现《公布办法》和《备忘录》都存在短板，因此我们在2016年又启动了‘升级’工作。”李光辉介绍说。2016年4月，国家税务总局公布了新修订的《公布办法》，其中的“新”主要体现在两个方面：一是降低了公告标准，增加了公告数量；二是增加了修复机制，给失信企业以亡羊补牢的机会。

2016年，与《公布办法》一同升级的还有《联合惩戒合作备忘录》。2016年12月，《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版）》印发，联合惩戒单位由21个扩大到34个，惩戒措施由18项扩大到28项。

“税务部门针对重大税收违法案件当事人制定的税收违法‘黑名单’公布制度和联合其他部门共同制定的联合惩戒制度相互支持，是社会信用体系制度化建设的重要组成部分，是国家治理层面的一项基础性工程，是税收现代化和国家治理现代化进程中的必经阶段。”国家行政学院经济学部主任张占斌教授说。

纵横联动 内外发力统筹推进确保落实

为进一步推动首个联合惩戒备忘录的落实，《备忘录》印发8个月后， 2015年8月，国家发展改革委和国家税务总局就税收征管领域失信行为联合惩戒联合召开专题工作座谈会。记者注意到，“意义重大”“提高了征管效率”“有效纠正失信行为”“为其他领域提供示范”成为这场专题座谈会上最亮眼的关键词。

会上，关于继续推进联合惩戒工作，连维良指出，一是及时总结各部门开展失信纳税人联合惩戒工作情况，引导和推动各地方重视和做好失信纳税人联合惩戒工作。二是认真解决执行中遇到的法律依据、惩戒方式、数据更新等方面具体问题。三是基于全国统一的信用信息共享交换平台，加快实现数据实时传输，简化信息传递流程。四是做好社会公示和引导工作，广泛开展守信承诺活动。五是在总结经验的基础上在更多领域推广多部门联合惩戒。

共青团中央、国家发展改革委、人民银行主办信用中国全国巡回活动在京启动 摄/中国改革报记者 文帝

5月18日，社会信用体系建设部际联席会议在京召开 摄/本刊记者 韩乾

这是落实《备忘录》众多工作会议的一个缩影。据李光辉介绍，在《公布办法》和《备忘录》双升级后，国家税务总局与国家发展改革委将工作重心转移到“抓落实”三个字上。“刚开始，抓落实工作难度非常大，主要有两个原因：一方面税务系统内部对这项制度重要性的认识还不到位。另一方面是外部有关部委认识不一致。虽然有关部委共同签署了《备忘录》，但是当他们拿到这个名单的时候也无从下手。”

对于外部原因，“税务总局一家的力量是有限的，还需要国家发展改革委发挥社会信用体系部际联席会议牵头单位的作用。”李光辉坦言，“一系列联合奖惩备忘录签署以来，国家发展改革委经常召开落实备忘录工作会议，积极协调各备忘录签署部门发挥部门联动作用，推动备忘录落地见效。”

记者注意到，这种部门联动的频率正在不断增加。今年6月22日，国家发展改革委、国家税务总局共同签署了《信用联动合作框架协议》，既便于做联合监管的“加法”，又便于做优化服务的“乘法”，对推进放管服改革和社会信用体系建设，优化营商环境具有重要意义。根据《信用联动合作框架协议》，双方将本着信息互享、信用互认、奖惩互助的原则，建立信用联动合作关系，一是共同建立信用联动机制，二是共同完善联合奖惩机制，三是共同探索创新试点机制，四是共同构建成效反馈机制。

对于内部原因，国家税务总局采取了狠抓落实、加强督导的倒逼措施。“今年年初开始，税务总局陆续派出督导组，对‘黑名单’公告数量与经济发展不相符的地区或者一个‘黑名单’案件都没有公布的地区进行一一检查，将落实情况纳入年度考核，这样大大提高了各地方的工作积极性。比如，在经济发展欠发达的贵州和陕西，‘黑名单’公告数量明显增加,已经做到了应公布尽公布。这既反映了税收监管工作的成绩也反映出黑名单工作督导的作用！”李光辉说，“目前，《备忘录》也让各级税务部门尝到了工作的甜头，他们普遍认为信用惩戒是税收管理的重要措施，也是推进社会信用体系建设的重要手段，更是国家现代化治理的重要工具。”

不仅如此，其他参与联合惩戒的部门也尝到了“甜头”。中国工商银行陕西省分行行长高志新说，“税务机关推出的黑名单，帮助银行进行了客户筛查，应该说把住了金融风险的第一道关口，这是一个社会诚信体系建设非常重要的一环，也是各方面力量协作，联手建设诚信体系的重要方面。”

10月4日，志愿者陪伴山东沂南县双堠镇的杜元法老人包水饺、过中秋

截至2017年8月，各级税务机关按照备忘录规定将重大税收违法案件当事人信息提供给参与联合惩戒的部门，在阻止出境方面，公安部门共配合税务机关办理阻止欠税人出境边控信息1167人次，实际阻止出境79人次；在限制担任相关职务方面。3890名“黑名单”当事人被工商部门、市场监督管理部门限制担任企业的法定代表人、董事、监事及经理职务；在金融机构融资授信参考方面，4321户“黑名单”当事人融资授信被限等。

一串串数字彰显了部门联动释放的信用叠加效应。9月30日，国家税务总局局长王军在第十一届税收征管论坛（FTA）大会指出，中国作为全球最大的发展中国家，有着世界上最大规模的纳税人群体，实现税收征管现代化必须走联动集成之路。近年来，中国税务部门注重把税收征管工作作为一个有机整体，既坚持征管本身要素的集成，又坚持征管与税制之间的联动，既坚持将税收征管融入国家治理，又坚持深度参与国际税收改革推动全球经济治理，最大限度发挥聚合效应。

政企携手 信用红利让青年获得感满满

5月9日，随着共青团中央书记处第一书记秦宜智、中国人民银行副行长陈雨露、清华大学党委书记陈旭、国家发展改革委财金司副司长陈洪宛和首批守信联合激励青年代表共同触摸启动球，“诚信点亮中国”暨信用中国全国巡回活动在清华大学正式启动。启动仪式上，共青团中央还公布了首批守信联合激励对象名单，开通了“青年信用云平台”。

据了解，今年，国务院将“诚信点亮中国”全国巡回活动作为2017年度社会信用体系建设的一项重点，由团中央、国家发展改革委和中国人民银行牵头实施。活动自5月启动以来，已开展青年信用及信息系统培训181余场次，培训人数达9万人。

伴随着首批守信联合激励对象名单的公布，也意味着《关于实施优秀青年志愿者守信联合激励 加快推进青年信用体系建设的行动计划》（以下简称《行动计划》）已逐步落地。2016年9月23日，团中央、国家发展改革委、中国人民银行等51部门联合发布《行动计划》，这是全国首个自然人领域的守信联合激励政策，以5A级青年志愿者且连续三年无不良信用记录的人群为联合激励对象，明确主要激励措施，集中在教育服务和管理、就业创业服务、社会保障服务、融资租赁服务、文化生活服务、评先树优等领域。

记者在翻看《行动计划》时发现，与以往的联合激励备忘录不同的是，此次针对自然人领域实施的激励政策不仅多而且十分具体，尤其很多激励措施都是新增加的。“这也是令我印象最深刻的一个备忘录。每个备忘录正式发布之前，国家发展改革委都会发给相关部委，并留10个工作日左右的时间让他们反馈意见。当时，《行动计划》是首个针对自然人领域的备忘录，而且联合激励措施几乎都是全新的，所以很多部委都有自己的考虑。其中有一个部委的反馈意见是在我们确定发布会的前一天下午三点才拿到，然后当天晚上我们立马加印红头文件，终于确保了新闻发布会的顺利召开。”国家发展改革委财金司信用处工作人员张峥妍告诉记者。

“从《行动计划》的制定、发布到落实，离不开各部门的积极配合。截至目前，《行动计划》已经取得了一系列积极进展。”团中央青年发展部副巡视员刘钢告诉记者，一是青年信用体系建设工作机制初步建立，共青团中央加入社会信用体系建设部际联席会议，并与国家发展改革委和中国人民银行联合成立了青年信用体系建设领导小组，为青年信用体系建设稳步推进奠基了制度基础。

二是在征求国家发展改革委、中国人民银行、中央组织部等部门意见基础上，拟定了《关于推报全国优秀青年志愿者守信联合激励名单的总体考虑》和《关于推报2017年度优秀青年志愿者守信联合激励对象的工作指引》， 并公布了首批守信联合激励对象名单共计6500名，开通了“青年信用云平台”。

三是实施了青年信用体系建设的“先导工程”——“志愿中国”信息系统。“志愿中国”是在共青团中央指导下建设的中国注册志愿者信息系统，是团中央联合国家发展改革委、中国人民银行开展的青年信用体系建设的先导工程。目前，“志愿中国”信息系统共有注册志愿者6000万余人，活跃覆盖32个省市自治区，是我国最具影响力的志愿服务平台。

四是推动中国青年诚信行动伙伴计划。政府部门方面，教育部在新发布的《2017年普通高等学校招生工作规定》中新增规定：在2017年高考招生工作中，经团中央青年志愿者守信联合激励系统认定，获得5A级青年志愿者的，在与其他考生同等条件下优先录取。社会方面，通过建立合作伙伴关系，正在吸引更多更广泛的企业、社会组织参与对守信青年的联合激励，继续在教育、就业、创业、金融、消费、出行、旅游等青年关注的领域，汇聚、整合、推出更丰富的激励措施，让青年体会到更多更实的“获得感”，服务青年全面发展。

如何将线上的“红名单”转化为实实在在的信用红利？据团中央信用处工作人员介绍，青年守信荣誉证是被激励对象的身份标识和青年守信联合激励的线下实施载体，是个人诚信档案的记录和读取介质。“青年守信荣誉证”具有信息记录、线下激励和金融服务三大主要功能，由团中央联合金融机构联合制发和推广，目前已覆盖到每一名守信联合激励对象。“比如，国家文物局等部门近期将在全国文物管理系统发文，对持有‘青年守信荣誉证’的青年在参观游览所属博物馆、景区等时实施免费或票价优惠政策。”

为了让青年体会到更多更实的“获得感”，服务诚信青年更好发展，团中央发布了中国青年诚信行动伙伴计划，主要围绕青年教育、就业、创业、金融、消费、出行、旅游等领域吸引一大批企业和社会组织参与对守信青年的联合激励。截至目前，中国青年诚信行动合作伙伴已由最初的11家企业扩展到20家企业，比如，紫光集团设立不低于1亿元的创业投资基金，对符合条件的优秀青年志愿者创业项目提供资金支持；江苏银行股份有限公司发行青年守信荣誉证，并提供费用减免、积分奖励、银联高端卡权益、高收益理财购买权益和生活服务特惠权益等；中国东方航空股份有限公司针对优秀青年志愿者，提供专属定制的由东航（含上航）实际承运的国内外特惠机票服务等。

据介绍，作为青年信用体系建设第二阶段的重点任务之一，青年守信激励系统是团中央承担国家发展改革委全国信用信息共享平台项目（二期）的重要子项目，将作为青年信用信息系统的激励模块，用于服务青年守信联合激励工作，初步搭建青年信用信息应用场景。该系统上线后，政府部门、商业机构将根据个人信用（志愿领域）评级结果，通过本平台对优秀青年志愿者实施正向激励。目前，计划先期激励40万人，并在2020年实现激励1000万人的目标。

“建设青年信用体系，是共青团引导和服务青年的改革创新举措。”团中央书记处书记汪鸿雁表示，社会诚信建设关键在人，源头是青年。建设青年信用体系，就是为诚信社会建设培育土壤，为诚信国家发展激活动力。

砥砺前行 不断加快社会信用建设立法进程

无论是信用惩戒“老赖”，还是税收领域的“红黑名单”，或是政企携手释放青年信用红利，联合奖惩的落地见效离不开“联合”二字。如果没有协同联动，仅在某一个方面受到激励或者惩戒，享受的利益或者付出的代价就不够大，就不能产生足够的激励和约束作用，就不足以构建跨部门跨地区跨行业的联合奖惩大格局。

9月25日～26日，“信用联合奖惩培训班”在国家发展改革委顺义培训中心举行。培训人员主要是已签署和拟签署联合奖惩备忘录的发起部门相关司局的有关专责人员，学员来自32个部门和委内18个司局及单位，共计74人。来自国家信息中心、交通部、安监总局、上海市旅游局、江苏省环保厅以及部分行业协会、信用服务机构的代表共9名专家围绕联合奖惩工作做了交流发言，全体学员分4组进行了充分讨论。

连维良在“信用联合奖惩培训班”总结会上指出，“信用联合奖惩培训班”的举办标志着信用建设已进入深入发展的新阶段。下一步，要把培训成果转化为信用建设的工作成果。要发挥好行业协会商会、第三方信用服务机构、信用信息共享平台、信用网站和系统自上而下的合力，加强“黑名单”全流程管理、联合奖惩措施创新、联合奖惩结果运用和反馈，加强信用工作队伍建设和配套的信用法规标准建设。

谈及信用联合奖惩，与之相关的法律法规无疑是大家的关注焦点。中央党校政法部经济法室主任、教授王伟告诉记者，“《立法法》第八十二条规定：‘没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。’而目前联合奖惩工作依据的文件层级多为国家至地方的政策性文件，如国务院发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。因此存在联合惩戒力度有限，对失信主体的惩戒应用不足等问题。”

“加快立法进程，强化法律支撑。在推动信用社会发展过程中，北京市要进一步加强顶层制度设计，推动国家或地方层级立法，明确以法律条文的形式将协同监管和联合惩戒进行固化，确保信用监管、联合惩戒工作得到法律支撑和制度保障，自上而下推行并减少改革和监管的阻力。”这是2017年1月12日刊发于“中国工商报网”的一篇理论研究文章的内容节选，题为《推进信用监管还须加力 ——北京市协同监管和联合惩戒现状、难点及对策分析》。

这也许不仅仅是北京地区工作推进过程中的难点，也是不少部委层面碰到的棘手问题。2017年5月11日，国家发展改革委、人民银行组织召开2017年社会信用体系建设部际联席会议，会议议题之一就是各部委交流相关领域信用联合奖惩措施落实情况及其存在的问题和建议。其中，“法律设置层级较低”成为大部分部门普遍反映的问题。

据了解，早在2013年，信用立法就已纳入全国人大常委会五年立法规划。随后，国家发展改革委就陆续会同相关部门开展《信用法》相关调研起草工作，并加快公共信用信息管理、统一社会信用代码等条例的立法进程。陈洪宛表示，“社会信用体系建设是一项长期且创新性很强的系统工程，几乎涉及经济社会的各个领域。因此，信用法规制度需要在全国范围内统筹，遵循系统思维和循序渐进的原则，提前做好系统谋划，重点突破、不断完善，形成一整套支撑信用建设和信用管理的政策法规和标准体系。”

截至目前，《信用法（专家意见稿）》已形成，并召开专家座谈会进行修改完善。《公共信用信息管理条例（征求意见稿）》已在国家发展改革委委内、委外相关部委以及各地方征求意见。《统一社会信用代码管理办法（征求意见稿）》已形成初稿，并正在征求有关部门和地方意见。国家发展改革委财金司信用处工作人员郭文波告诉记者，“这三项法律法规的起草不是一蹴而就的。比如在今年的3月和8月，国家发展改革委就《信用法》起草相关工作就分别召开了两次专家座谈会，每次会邀十余位专家进行充分讨论，会议经常一开就是一整天。”

在《公共信用信息管理条例（征求意见稿）》的文件后，记者注意到，有一层厚厚的反馈意见梳理表。“《公共信用信息管理条例（征求意见稿）》在各部门各地方征求意见后，我们收集到了上百条反馈意见。针对这些意见我们进行了逐条讨论，逐条分析，包括查找相关的法律文书和咨询有关法律专家。”

立法离不开实践的探索与支持。全国首部社会信用体系综合性法规即《上海市社会信用条例》于今年10月1日起正式实施，该条例吸收并采纳了上海市社会信用体系建设推进中行之有效的实践经验，为今后信用工作的开展提供了有力的制度支撑。

“作为国家社会信用体系建设的实施部门，国家发展改革委也明确支持上海地方立法先行先试，为国家层面的立法提供经验。”作为社会信用立法的参与者之一、上海市人民政府法制办公室副主任罗培新认为,诚信是一个国家的软实力,社会信用体系的建立健全是一项全方位、综合性的系统工程,在信用体系根基夯实的过程中,离不开信用立法的保驾护航。

协作一盘棋 建立反馈机制倒逼件件有落实

2017年9月14日下午两点，一场以“联合奖惩对象管理名单工作进度安排”为主题的工作会议在国家发展改革委召开，十余个部门的信用建设相关负责人悉数到场，会议议程的核心内容就是“各备忘录发起单位介绍联合奖惩对象名单管理制度建设和名单发布工作进展情况。”

仅仅在一个星期前，连维良在主持召开的信用体系建设专题会议上，专门研究了联合奖惩备忘录、“红黑名单”制度建设等工作。他指出，“要深刻认识信用建设在加强事中事后监管中的作用，加快构建以信用为核心的新型市场监管机制，发挥好联合奖惩备忘录的基础作用和‘红黑名单’管理制度的核心作用，形成组合拳，推进社会信用体系建设取得实效。”

如此高密度的会议，关键词都离不开“联合奖惩备忘录”“红黑名单”。追寻联合奖惩备忘录的落实踪迹，不难发现，证明各个备忘录落地见效的两个关键要素便是“红黑名单”和联合奖惩案例。有了“红黑名单”即有了守信联合激励或失信联合惩戒的对象，同样，有了联合奖惩案例即证明各行政管理部门在具体的行政管理中实施了信用激励或惩戒。

“去年以来，国家层面陆续出台了一系列联合奖惩备忘录，在其中有15个备忘录建立了‘红黑名单’制度，12个备忘录出台了相配套的‘红黑名单’管理办法，还有一些备忘录还仅仅停留在研究制定落实阶段，如何推动这些备忘录尽快落实呢？我们初步建立了一套‘发起-反馈-响应’机制。”国家发展改革委财金司信用处有关负责人表示。

会上，一份名为“联合奖惩备忘录分工落实表”吸引了记者的注意。表上详细记载了备忘录的名称、进展情况、司局领导、首席协调专员、发起单位专员、全国信用信息共享平台专员、“红黑名单”、名单管理办法等指标。值得注意的是，国家发展改革委几乎承担了所有的首席协调专员的职责，而国家信息中心也几乎承担了所有的全国信用信息共享平台专员。

“国家发展改革委既是信用体系建设的牵头单位之一，也是协调单位之一。协调专员的作用在我看来主要有以下三方面的作用，一是督促已经出台备忘录但还没有出相应的‘红黑名单’管理办法的部门，尽快出台‘红黑名单’管理办法。二是督促已经对外公布‘红黑名单’的相关部门，尽快将‘红黑名单’提供给全国信用信息共享平台。三是检查有关部门给全国信用信息共享平台提供‘红黑名单’的频率，确保‘红黑名单’实时更新及其准确性。”国家发展改革委财金司信用处工作人员刘礼介绍说，“有时候协调电话打起来少则半小时，多则一小时，与部委沟通多了，我们也会彼此了解对方的想法和考虑，也就慢慢地建立起了一种良性沟通。”

作为全国信用信息共享平台专员之一、国家信息中心工作人员曹佳告诉记者，“我们的任务主要有两个：一是确保所有的‘红黑名单’都纳入全国信用信息共享平台；二是将相关‘红黑名单’推送给有关部委开展联合奖惩。目前，全国信用信息共享平台已进入二期工程建设阶段，我们将与各部门业务系统进行对接，各部门实施信用惩戒的反馈数据会自动更新上传到平台，这样就能实时掌握各个备忘录的落实效果了。”

据了解，“红黑名单”目前还处于初步阶段，“红黑名单”的范围、标准等也都在统筹制定过程中。值得注意的是，2017年5月23日，国家发展改革委发布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（以下简称“征求意见稿”），明确坚持“政府主导，社会共治；依法依规，审慎认定；分类分级，区别对待；保护权益，鼓励修复”的基本原则，完善守法诚信褒奖和违法失信惩戒的联动机制。针对“红黑名单”的认定标准、认定程序、信息的共享和发布、信用联合奖惩的实施主体焦点问题加强制度设计，推动构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局。

征求意见稿提出，要科学制定信用联合奖惩对象名单的认定标准。各领域的“红黑名单”认定原则上实行全国统一标准，标准由中央和国家有关部门按照市场监管、社会治理和公共服务职责研究制定。在未出台全国统一标准的领域，地方县级以上有关部门可根据需要制定地方标准，经上级主管部门或同级人民政府审定后实施。该领域全国统一标准出台后，以全国统一标准为准。认定标准制定过程中，应充分征求广大社会公众意见。出台的标准及其具体认定程序应通过“信用中国”网站和其它适当方式向社会公开、公示。

作为征求意见稿的起草者之一，国家发展改革委财金司信用处工作人员余里彪感慨颇多。“今年过完年，接到的第一个任务就是起草征求意见稿，经过大半年的反复讨论、反复修改，终于有了雏形，心理悬着的大石头总算也可以稍微放一放了。”在余里彪的办公电脑上，记者看到从第一稿到现在，一共有41个文档，时间覆盖早上8∶00到晚上12∶30。“这个修改的文档有的是信用处的讨论稿、有的是征求各部委意见后的修改稿，还有的是连主任修改稿，目前征求意见稿已进入最后的修改阶段，等领导审定后，将于近期印发。”

当日结束采访时，时间已定格到下午7点30分，信用处的工作人员无一人下班，与下班状态相反的情景是，电话铃声此起彼伏，工作小组会议继续进行，键盘的敲打声密密麻麻，似乎一天的工作又进入了一个新的循环。

联合，势必释放“1+1＞2”的效果；奖惩，必然助长诚信的力量。当前，随着社会信用体系建设工作向纵深推进，联合奖惩备忘录涉及的部门之多、内容之广，在我国市场监管历史上前所未有；纵向到头、横向到边的联合奖惩格局前所未有；对诚信的民众呼声、社会期待前所未有……但是，这项具有创新性的工作仍在继续，信用联合奖惩的脚步始终没有停止，铿锵有力的惩戒措施让失信者不敢失信、不能失信，实实在在的激励措施让守信者红利看得见、摸得着，以诚信为荣、失信为耻的“信用中国”正在成为现实。

联合奖惩备忘录一览

联合惩戒备忘录

2014年12月20日

国家发改委、税务总局、最高人民法院、人民银行等21个部门联合印发《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，针对税务机关公布的重大税收违法案件当事人明确18项联合惩戒措施。（2016年版已印发，此版已废止）

2015年12月24日

国家发改委、中国证监会、人民银行等22家单位联合印发了《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，围绕融资、投资、股权激励、日常经营等商事活动，规定了16项惩戒措施。

2016年1月20日

国家发改委、最高人民法院、人民银行、中央组织部、中央宣传部等44个部门联合印发《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，针对失信被执行人共提出八大类55项惩戒措施，对设置金融类机构、从事民商事行为、行业准入、高消费等多方面进行限制。

2016年5月9日

国家发改委、人民银行、安监总局等18个部门联合印发《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，对在安全生产领域存在失信行为的生产经营单位，及其法定代表人、主要负责人、分管安全的负责人、负有直接责任的有关人员等提出29条惩戒措施。

2016年7月20日

国家发改委、环保部、人民银行等31个部门联合印发《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，对在环境保护领域存在严重失信行为的生产经营单位及法定代表人，主要负责人和负有直接责任的有关人员提出25项惩戒措施。

2016年9月13日

国家发改委、食品药品监管总局、人民银行、中央宣传部等28部门《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录的通知》，针对食品药品监督管理部门公布的存在严重失信行为的食品（含食品添加剂）、药品、化妆品、医疗器械生产经营者提出19项惩戒措施。

2016年9月14日

国家发改委和工商总局牵头，中央文明办、最高人民法院等38个部门联合印发了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》，对严重违法失信企业实施协同监管、信息共享与联合惩戒的情况进行了汇总、梳理，共整合形成了三大类90项具体措施，涉及到30多个重点领域。

2016年10月20日

国家发改委、中国人民银行、国家质检总局等26个部门联合印发了《关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录》，针对严重质量违法失信行为当事人提出31项惩戒措施。

2016年11月10日

国家发改委、人民银行、中央网信办、公安部、商务部、工商总局等8部门联合印发《关于对电子商务及分享经济领域炒信行为相关失信主体实施联合惩戒的行动计划》 ，明确依法对“炒信”行为责任单位及其法定代表人、主要负责人、直接责任人实施13项联合惩戒措施。

2016年12月14日

国家发改委、人民银行、财政部等28个部门联合印发《关于对财政性资金管理使用领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，针对在财政性资金管理使用领域中存在弄虚作假、虚报冒领、骗取套取、截留挪用、拖欠国际金融组织和外国政府贷款到期债务等失信、失范行为的单位、组织和有关人员提出28项具体惩戒措施。

2016年12月30日

国家发改委、人民银行、税务总局、中央文明办、中央网信办、最高人民法院等34部门联合印发《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版）》，针对重大税收违法案件当事人提出28项惩戒措施。

2016年12月30日

国家发改委、人民银行、国家统计局、中央组织部等29个部门联合印发了《关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，针对国家统计局网站公示的统计上严重失信企业及其相关人员实施23项惩戒措施。

2017年2月9日

国家发改委、交通运输部、人民银行等36个部门联合印发了《关于对严重违法失信超限超载运输车辆相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，对严重违法超限超载运输失信当事人实施26项惩戒措施。

2017年2月23日

国家发改委、人民银行、农业部等29个部门联合印发了《关于对农资领域严重失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，针对农资领域严重失信企业及相关人实施25项惩戒措施。

2017年3月9日

国家发改委、人民银行、银监会、证监会等21个部门联合印发了《关于对涉金融严重失信人实施联合惩戒的合作备忘录》，对列入涉金融严重失信人名单的当事人实施18项惩戒措施。

2017年3月14日

国家发改委、人民银行、海关总署等33个部门联合印发《关于对海关失信企业实施联合惩戒的合作备忘录》，针对海关认定的海关失信企业及其相关负责人实施39项惩戒措施。

2017年5月4日

国家发改委、人民银行、工信部等17个部门联合印发《关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》，针对工信部认定并公布的相关电子认证服务机构和负责人提出13项激励措施和16项惩戒措施。

2017年5月16日

国家发改委、人民银行、中央文明办、最高人民法院、最高人民检察院等17部门联合印发《关于对电力行业严重违法失信市场主体及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》，对经政府主管部门认定存在严重违法失信行为并纳入电力行业“黑名单”的市场主体及负有责任的法定代表人、自然人股东、其他相关人员提出13项惩戒措施。

2017年6月21日

国家发改委、人民银行、工信部、食药监总局等等27个部门联合印发《关于对盐行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》，针对国务院盐业主管机构公布的存在严重失信行为的食盐和非食用盐产品生产经营者提出20项惩戒措施。

2017年6月23日

国家发改委、人民银行、住建部等31个部门联合发布《关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，确定房地产领域相关联合惩戒对象，明确37项联合惩戒措施。

2017年8月2日

国家发改委、人民银行、中央网信办、公安部、财政部等20个部门联合印发《关于对石油天然气行业严重违法失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》，针对失信当事人提出6个方面39项联合惩戒措施。

2017年8月28日

国家发改委、人民银行、保监会等31部门联合印发《关于对保险领域违法失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，针对保险领域违法失信相关责任主体从限制联合惩戒对象市场准入、限制联合惩戒对象任职资格6个方面提出28项联合惩戒措施。

2017年9月6日

国家发改委、人民银行、交通运输部、中央编办等20个部门联合印发《关于对运输物流行业严重违法失信市场主体及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》，针对运输物流行业严重违法失信市场主体及其有关人员提出五大类27项联合惩戒的具体措施。

联合激励备忘录

2016年7月8日

国家发改委、国家税务总局、人民银行、中央文明办等29个部门联合印发《关于对纳税信用A级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》，对纳税信用A级纳税人在项目管理、税收服务、融资授信、进出口等18个领域实施41项守信联合激励措施。

2016年9月19日

国家发改委、人民银行、共青团中央等51个部门联合印发《关于实施优秀青年志愿者守信联合激励加快推进青年信用体系建设的行动计划》，在教育服务和管理、就业和创新创业服务、社会保障服务、融资租赁服务、文化生活服务、评先树优等领域对优秀青年志愿者实施守信联合激励。

2016年10月19日

国家发改委、人民银行、海关总署、中宣部等40个部门联合印发《关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》，明确对全国海关高级认证企业实施绿色通道、减少查验、抽查等49项联合激励措施。