欠发达地区农民专业合作社开展信用合作的困境及路径探析

李媛媛

摘 要：农民专业合作社在提高欠发达地区农业产业化水平、增加农民收入方面发挥了积极作用。但外部资金供给不足成为阻碍欠发达地区农民专业合作社带动当地农业益贫性增长的重要瓶颈。信用合作应运而生，成为缓解农户生产经营资金困难、弥补农民专业合作社资金供求缺口的内部融资方式。

关键词：民族地区 特色农产品 农民專业合作社 信用合作

近年来，农民专业合作社作为一种有效联系农户和市场的组织制度安排，在促进民族地区农业产业化经营、增加农民收入、带领农民脱贫、提高农民抗风险能力等方面发挥了重要作用。随着欠发达地区农民专业合作社的规范发展，合作社和农户对生产经营的资金需求越来越强烈。但由于农业天然具有的弱质性，加之民族地区农民专业合作社存在规模小、积累能力不强、治理结构不完善、财务制度不健全等原因，过高的交易成本和制度歧视把农民专业合作社排除在商业银行的信贷主体之外，降低了专业合作社信贷资金的可获得性。这些现象在欠发达的民族地区更为突出。外部金融机构支持缺位带来的资金供求缺口已经成为制约民族地区农民专业合作社发挥其益贫机制和合作优势的重要问题，也催生了对非正规金融的强烈需求。为解决这一难题，发展合作金融，挖掘和提升农民专业合作社的内源性融资能力就十分必要。信用合作以其独特的合作方式和运作机制成为目前我国农村发展合作金融、解决农民专业合作社资金难题的现实选择。

一、欠发达地区农民专业合作社开展信用合作的主要模式及现状

信用合作是建立在农民专业合作社内部成员关系型信用的基础上，以产业合作为纽带建立起来的一种“自愿合作、民主管理、风险共担、利益共享”的资金互助活动，由社员自愿出资或筹集资金，满足合作社内部成员发展专业化生产所需。这种资金互助借贷既可以克服农民资产可抵押性较低的问题，提高农民贷款的可获得性，同时还能充分利用农户之间基于血缘、亲缘和业缘等相互信任关系共享社会信息资源，规避由于信息不对称带来的“逆向选择”和“道德风险”等问题，并借助民间舆论传播的力量降低贷款的违约风险，进而降低交易成本。

从党的十七届三中全会赋予农民专业合作社发展信用合作的自主权以来，在金融供给严重不足的欠发达地区信用合作不断发展，形式不断丰富。目前这些地区的信用合作主要采取货币信用合作和商业信用合作两种形式，前者借助于合作社内部的资金互助会（部）、互助合作基金部等部门在成员之间开展短期资金借贷，后者由合作社利用收入或金融机构贷款从外部市场购入生产资料向农户进行赊销，再按照内部价格回购社员的农产品以收回垫付款来为农户生产经营提供资金支持。从资金来源上看，大多数专业合作社依靠吸纳所有社员或部分社员提供的资金形成股金，也有少数来源于政府的财政扶持资金、社会捐赠、上下游龙头企业入股等外部资金注入。合作社成员的入股方式大多采取现金入股，也有些土地流转制度比较成熟的地区采取现金加土地实物出资入股的形式。从信用合作内容来看，合作社主要以农业产业为基础开展内部信用合作，采取“专业合作+资金合作”的模式，只是在社员之间借贷互助资金来调剂资金余缺，支持农户进行农产品生产和经营。条件较好的合作社也采取“专业合作+担保合作”的模式，通过社员联保、互助资金担保和风险保证金等方式为社员进行信用增级，帮助社员获得金融机构的联保贷款。从业务范围来看，欠发达地区农民专业合作社的信用合作大都局限于合作社内部，少有合作社之间开展信用合作的情况。

二、欠发达地区农民专业合作社开展信用合作面临的困境

由于我国欠发达地区农民专业合作社的信用合作业务起步较晚，在合作社自身的条件、规范，外部制度环境、指导监管等方面与其他地区相比还有很大差距，欠发达地区农民专业合作社开展信用合作的数量还不多，业务开展过程中也面临着较大的制约因素和现实困难。

（一）缺乏完备的法律法规和明确的规范指导，信用合作业务开展处于无序状态

我国还没有专门的法律、法规或规定对农民专业合作社信用合作业务进行规范，唯一的一部《农民专业合作社法》也没有关于合作社是否可以开展内部金融合作业务的内容。银监会在《农村资金互助社管理暂行规定》中虽然明确界定了农村资金互助合作社的性质和法人地位，但仍没有明确合作社内部是否可以开展资金互助合作。中国人民银行的《贷款通则》更是不允许合作社等农村合作金融组织从事存贷款等金融业务。法律法规的缺失和冲突使得欠发达地区农民专业合作社开展信用合作没有明确的法律主体地位，处于无法可依的状态。由于信用合作在欠发达地区才刚刚起步也无章可循，受制于人力财力的限制，政府对这些地区农民专业合作社开展信用合作可提供的公共服务还很有限，指导规范的力度也还不够，使得这些地区的信用合作无序开展。

（二）缺乏规范的内部治理机制和资金管理制度，信用合作业务运转不规范

完善的农民专业合作社治理结构包括社员大会、理事会和监事会。欠发达地区农民专业合作社的内部组织结构和运行机制还很不成熟，要么机构设置不全，要么虽然表面上设有以上三会实际上其功能却没有发挥。社员大会的成员大都是朴实、知识欠缺的农民，权力意识不强，开会次数较少，无法参与决策制定和反映意见。理事会的开会次数也较少，职责和权力集中于理事长一人身上，“内部人控制”现象较为严重。由于不是强制设立，很多农民专业合作社都没有监事会这一监督部门。加之普遍存在“能人”现象，信用合作中资金的筹集、使用、利润分配等关键性决策都被大股东、“能人”社员、理事长控制，容易侵犯中小社员的利益，也容易导致中小社员“搭便车”，不利于信用资金的有效使用。大多数农民专业合作社还没有开展信用合作业务的章程和管理办法，少数虽然有形式完整的章程和管理办法但制定较为随意、盲目，也缺乏可执行的操作性规则，对规范信用合作业务效果不佳。

（三）缺乏充足的资金来源，融资规模很有限

目前我国农民专业合作社信用合作的资金来源以社员出资入股为主，政府财政资金扶持为辅。在欠发达地区，农业经济发展较落后，社员本身资金就欠缺，再加上一些金融机构的“高息揽储”分流了一部分社员的储蓄，内部融资捉襟见肘。政府的扶持资金规模又非常有限，外部资金来源匮乏。这种脱离了社会信用的内部资金来源渠道单一狭窄，受制于发展规模的外部融资能力又不足，使信用合作的规模化发展大为受限。

（四）缺乏有效的外部监督，资金用途没有保障，风险防控较难实施

由于我国目前农民专业合作社开展信用合作的法律地位界定不清晰，还没有明确的管理部门。即使有政府部门的介入，更多的是也在鼓励、扶持和引导合作社开展信用合作方面发挥作用，实际并未履行具体的管理与监督职责。这就使得农民专业合作社信用合作的外部监管处于真空状态，最终的管理与监督职能只能由合作社来履行。合作社内部由于监管人员素质不高、专业知识缺乏，内控制度不完善，在信用合作业务运行中出现了很多问题。例如将信用合作资金借贷给合作社以外的成员，用于农产品生产经营以外的目的，甚至演变为以信用合作名义非法集资、高息借贷等，违背了信用合作的初衷，也带来了较高的信用风险。

三、欠发达地区农民专业合作社有效开展信用合作的路径

（一）建立适用于民族地区农民专业合作社信用合作的法律法规和管理办法，确保信用合作业务合法开展

明确的法律地位是保证农民专业合作社合法开展信用合作业务的前提，也是明确金融监管责任的前提。随着农民专业合作社信用合作业务的推广，迫切要求国家从法律法规和政策制度层面给与其规范和保障。因此，从国家层面应修订和完善《农民专业合作社法》，将信用合作从法律上纳入专业合作范围。条件成熟的情况下尽快制定专门针对农民专业合作社信用合作的法律法规，给与农民专业合作社开展信用合作业务的正式法律地位。欠发达民族地区还可充分利用少数民族自治地区在法律和政策层面的特殊权力尝试建立鼓励农民专业合作社开展信用合作的法律和政策体系，围绕信用合作的主体资格、开展程序、业务范围、监督监管等方面出台统一的管理办法，推进这些地区农民专业合作社的信用合作业务健康有序发展。

（二）完善内部治理，制定业务规则，提高信用合作业务运营的规范性

农民专业合作社的信用合作作为专业合作业务的一部分，资金的筹集、发放、用途、收益分配等事项都要由合作社内部民主决定。因此，完善合作社的内部治理结构对提高决策的有效性就十分必要。要切实发挥社员大会的作用，在信用合作方面的重大决策必须经社员大会表决通过才能实施；同时要强化理事会这个日常决策机构的作用，优化理事会的成员结构，吸纳具有金融专业知识的人进入理事会，提高决策的科学性；设置监事会，建立监事会制度，对信用合作业务开展内部监督。在健全内部治理机制的基础上，农民专业合作社还应该在统一的管理办法指导下制定本社开展信用合作的具体的操作规则，包括资金筹集方式和比例、贷款申请和审批程序、贷款限额、利率、收益分配、贷前调查和贷后监督等方面，并且将这些规则和执行情况向全体社员公开。

（三）积极尝试农民专业合作社与金融机构之间的互联，拓宽专业合作社开展信用合作的资金来源

欠发达地区农民专业合作社要推进信用合作业务，就必须扩大资本，通过农民专业合作社与外部金融机构之间的互联打通与正规金融机构之间的融资通道。首先，政府应采取财政贴息等优惠政策、社会责任等舆论导向鼓励和引导政策性银行和商业银行与农民专业合作社建立互联合作关系，在合作社有较大资金需求时通过转贷、批发贷款、委托贷款等形式提供短期、低息的贷款，缓解合作社开展信用合作的资金短期难题。其次，还可以尝试农产品供应链金融模式，以合作社中核心龙头企业的品牌效应和信用条件为中小农户进行信用增级，以供应链整体形成对外部金融机构的有效担保，提高合作社的融资能力和信用合作资金的可获得性。再次，打破互助资金在合作社内的封闭运行模式，大胆尝试在不同类别、不同村镇的合作社之间开展联合信用合作，提高互助资金的使用效率，推动信用合作的持续发展。

（四）加强稳定的政策扶持，强化外部监管，促进信用合作的健康发展

作为起步较晚困难重重的欠发达地区农民专业合作社信用合作业务，需要政府围绕资金筹集、宣传培训、风险防范等方面提供更多的持续稳定的财政、税收、金融支持和其他公共服务，培育合作社自主发展信用合作的能力。首先，政府除了采取優惠政策鼓励金融机构提供资金支持外，还应该加大对欠发达地区农民专业合作社的财政扶持，对困难较大的合作社直接提供信用合作的启动资金和经费补助等，并适当引导社会资本捐赠或入股，补充合作社的资金规模。其次，政府要进一步加大对信用合作的宣传，让更多的合作社更多的农户了解信用合作的发展空间和潜力。同时，政府还可邀请金额机构专业人员举办培训班，对合作社负责人和财务人员加强金融知识、财务知识等业务培训，提高他们从事信用合作业务的能力和素质。其次，地方政府和相关部门在全国性统一的管理办法和章程出台之前，应对合作社开展信用合作的程序、内控等给予必要的技术指导，规范合作资金运作流程。再次，应明确金融监管部门和各级政府对农民专业合作社信用合作的监管职责，明确风险防范和处置责任，鼓励地方行政主管部门对当地农民合作社的信用合作业务进行排查，及时纠正不规范行为，及时监控信用风险，促进信用合作的良性发展。

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