发达国家公共体育服务体系建设经验及对我国的启示

王占坤

发达国家公共体育服务体系建设经验及对我国的启示

王占坤1，2

公共体育服务体系的建设和完善，对于推进全民健身国家战略和健康中国建设、激发体育产业发展活力具有至关重要的作用。采用文献调查法和逻辑分析法对发达国家公共体育服务体系建设情况进行分析，认为世界发达国家公共体育服务体系各具特色，但又有许多共同之处，发达国家特别重视整合各方面资源建设公共体育服务体系，为公众参与体育活动提供良好、综合的服务。启示主要有以下几个方面：政府出台法律和政策保障公共体育服务体系建设；转变政府职能，积极引导公民和社会力量参与；注重多层次、多部门协同配合提供公共体育服务；形成了公共体育服务公共财政与社会资金共同保障的多元化投入格局；体育志愿服务在发达国家公共体育服务体系中发挥重要作用；重视弱势群体和特殊人群公共体育服务的供给；公共体育设施的覆盖面广、服务模式多样化和利用率高。

发达国家；公共体育服务；全民健身；体系

2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将全民健身上升为国家战略，并把公共体育服务基本覆盖全民作为发展目标之一。公共体育服务是推进全民健身国家战略的重要保障，“十二五”时期公共体育服务体系建设速度加快，《体育发展“十三五”规划》将继续完善公共体育服务体系建设，使“全民健身国家战略深入推进，群众体育发展达到新水平”；《“健康中国2030”规划纲要》提出，完善全民健身公共服务体系是推进健康中国建设，全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的重要基础和国家战略；1995年第1个全民健身计划颁布以来，全民健身公共服务供给不断增加，但是，人民群众日益增长的多元化、多层次体育需求与体育有效供给不足的矛盾依然突出，因此，为了扩大有效供给，不断满足人民群众日益增长的全民健身服务需求，必须建立完善的公共体育服务体系。公共体育服务体系的建设和完善，对于推进全民健身国家战略和健康中国建设、激发体育产业发展活力具有至关重要的作用。世界发达国家公共体育服务体系各具特色，但又有许多共同之处，都特别重视整合各方面资源建设公共体育服务体系，为公众参与体育活动提供良好、综合的服务。在当前的经济社会背景下，借鉴发达国家的成功经验并与我国的具体实际相结合，探索出一条与我国国情相符的公共体育服务体系建设道路，是一项紧迫而重要的课题。

1 公共体育服务体系的内涵

全民健身事业的发展离不开完善的公共体育服务体系支撑，公共体育服务体系是实现政府公共体育服务职能的有效载体。2002年，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出：“努力构建群众性的多元化体育服务体系”。在中央提出指导意见后，我国体育学术界对公共体育服务体系概念进行了阐释，但界定上缺乏统一性，对于其概念论述比较有代表性的学者：肖林鹏等认为，公共体育服务体系是指由满足公共体育需求的要素构成的有机整体［36］；王才兴认为，公共体育服务体系是指以政府部门为主的公共部门提供的、以满足市民的基本体育生活需求为目的、向市民提供公共体育产品和服务的制度及系统的总称［31］；郇昌店等认为，公共体育服务体系是主要由服务主体、客体以及环境共同构成的公共体育服务系统。［11］因此，综合以上论述和政府文件，本文认为，公共体育服务体系是政府为主导、以公共财政投入和政策为保障、以提高全民族健康素质为目的，以建设体育强国为重要任务，社会多方参与形成的满足群众体育需求、保障群众体育权益、面向群众提供的公共体育产品和服务的总和。

公共体育服务体系是公共服务体系的组成部分，建立公共体育服务体系的目标是不同区域之间、城乡之间、不同群体之间、居民个人之间享受的公共体育服务水平基本一致、公民的体育权益得到保障。学术界对公共体育服务体系的基本结构或构成要素具有不同的理解，肖林鹏等（2007）提出，公共体育服务体系由核心类、支持类和保障类等3个层面和体育活动、体育组织、体育场地设施、体育信息、体育指导、体育资金、体育政策法规、体育监督反馈和体育绩效评价等9个要素构成［36］；王才兴认为，体育公共服务体系由体育监测服务、体育活动服务、体育设施服务、体育组织服务、体育指导服务、体育信息服务等6要素构成。［31］郑家鲲认为，公共体育服务体系包含7大系统，既包括核心类要素——体育活动体系，又包括基础类要素——体育场地设施要素和体育组织要素，也包括保障类要素——政策法规要素、经费保障要素、评价指标要素及绩效监督要素［44］。因此，综上所述，根据研究需要和文献内容的可获得性，本文所指的公共体育服务体系包括制度保障体系、资金投入保障体系、体育设施服务体系、体育活动服务体系、体育指导服务体系、体育组织服务体系、国民体质监测服务体系以及体育信息服务体系等要素。

2 发达国家公共体育服务体系建设经验

2.1 美国公共体育服务体系建设的经验

美国是世界经济强国和体育强国，在历史上美国是英国殖民地，1776年《独立宣言》的签署标志着美国的独立，至今已有200多年的历史，作为一个历史较为短暂的新兴移民国家，受英国影响较深，自由主义市场经济在美国占据主导地位，经济政策的自由主义模式对美国公共服务管理模式和服务供给模式产生深刻影响，联邦政府在对公共服务的态度上深深地打上了自由主义的烙印，政府很少干预教育、文化和体育的发展。由于殖民地时期，欧洲大批移民的涌入，使美国在建国初期主要以欧洲大陆移民为主，体育作为文化的一部分，随着欧洲移民进入美国，特别是起源于德国和瑞典的体操与欧洲的基督教文化相结合传入到了北美洲，成为美国独特的体育文化，在这一时期，美国职业体育开始迅速发展，职业体育相关政策开始出现，而大众体育政策却不见踪影。因此，联邦政府和州政府还没有形成公共体育服务的意识。1932年，富兰克林·罗斯福（1882—1945）当选总统时，美国正处于资本主义大萧条时期，罗斯福采纳凯恩斯的主张，凯恩斯主义强调“看得见的手”的作用，主张推行国家干预主义，认为市场不能有效解决某些公共物品与服务的供给问题，对于外在性市场无能为力，市场会造成经济危机和分配不公平等［50］。美国政府按照凯恩斯经济理论在二战后普遍确立了政府干预体系，形成了从“摇篮到坟墓”的福利经济体系，政府行为影响到个体生活的方方面面，而具有代表性的社会福利保障制度是美国在1935年颁布的《社会保障法》，该法是一部涉及到保障公民社会福利、健康和公民收入的制度，是政府干预行为的制度化体现。此后，政府开始注重公共服务的供给，体育作为公共服务的组成部分也开始引起关注。

2.1.1 间接的公共体育服务管理体制

美国是典型的联邦制国家，由3级政府构成，即联邦政府、州政府和地方政府。联邦由50个州组成，联邦政府与各州政府不是中央与地方的关系，联邦与州分享政治权力，公共体育服务由联邦政府、各州和地方政府3级行政机构制定政策和提供资金来保障和推进。美国联邦政府是按照三权分立和联邦制度的政治思想而建立，因此，联邦政府支出和政府机构规模受到限制，有限政府的观念在美国政治文化中根深蒂固，加上新公共管理理论的影响，政府的主要职责是“掌舵”而非“划桨”，美国联邦政府对体育事业干预有限，既无专门的体育管理机构，也没有单一、垂直的权威机构管理体育事务，不管是竞技体育、体育产业还是大众体育都采用间接管理，而成熟发达的社会组织和企业在体育发展中起重要作用，如美国政府总统健康与体育委员会组织的“全国健身与体育活动月”开展的各种活动由体育社会组织具体实施和负责管理。

表1 1996年美国“全国健身与体育活动月”活动内容与组织机构Table1 Activities of the National Fitness and Sports Month in 1996

在“小政府，大社会”的管理理念指导下，政府较少参与体育管理，但并不意味着不管体育，实际上，联邦政府下属的多个部门间接参与体育管理，美国政府有12个部门间接参与公共体育事务管理，分别是总统“健身与体育”委员会、卫生与公共服务部、内政部、教育部、农业部、国防部(军事工程部)、司法部(联邦商务委员会)、劳工部、商务部、交通部、住宅与城市规划部环保署等，但这些管理大多是间接的，如总统“健身与体育”委员会负责对公众进行健康教育，开发体育活动项目；卫生与公共服务部负责制定公民健康政策、大众体育活动标准；内政部管理户外运动休闲场地；国防部(军事工程部)管理大众水上活动场所；住宅与城市规划部提供资金修建体育与娱乐设施等，这些部门对体育的间接管理体现在两个方面，一是制定公共体育服务的发展计划，如卫生与公共服务部制定的“健康公民系列”政策，2008年颁布了《美国人锻炼指南》；二是修建体育设施和开发体育资源。

2.1.2 健全完善的公共体育服务政策

快速工业化与城市化进程中，工作压力、 环境污染、生活水平的现代化、身体活动不足、高热量食物的摄入等使美国人的健康水平每况愈下，城市里则充斥着不健康的商业娱乐活动，20世纪70年代以来，为了提高国民整体健康水平，联邦政府制定了若干个国民健康促进政策。美国“健康公民”计划项目由美国卫生与公共服务部牵头与地方政府、社区和民间及专业组织合作，每10年更新一次，计划-执行-评价，循环往复，旨在不断提高居民健康水平，自1979年颁布《健康公民1990》以来至2009年12月颁布的《健康公民2020》，已经连续颁布了4部健康公民计划，都将体育活动作为预防疾病，促进健康的重要手段［48，38］，其中，《健康公民2000》明确规定了到2 000年社区公共体育设施的配套目标，即：“美国社区每10 000人要建1英里野营、自行车或健身路径，每25 000人要建一个公共游泳池，每1 000人要建4英亩开放的休闲公园。”［17］这一规定促进了公共体育服务水平的显著提高。与此同时，各类政府机构和社会组织采取行动，响应“健康公民系列”的号召，制定了相关对策，如每年5月开展的“全国健身与体育活动月”始于1983年，由美国总统健康与体育委员会设立，在此期间开展与健康相关的健身活动。1996年，美国卫生部推出的《身体活动和健康报告》，和2000年美国卫生与公共服务部发表《通过身体活动和竞技运动提升青年人健康水平》通过一系列行动策略促进青年人参与体育活动；2001年的《增进身体活动：社区预防服务工作小组的建议报告》强调在社区中为公民参与身体活动创造条件是政府的职能所在，涵盖社区战略、学校体育和建设基础设施支持活动等；2001年联邦政府颁布的《国家蓝皮书：促进50岁以上成年人身体活动》旨在促进中老年人的体适能与身体活动。2001年，美国还推出了《大众体育计划》，该计划内容的具体实施由体育社会组织负责。2008年，美国卫生与公共服务部推出的《美国人体育活动指南》( HHS)分人群制定了体育活动标准，不但按照年龄分类，而且对特殊人群（孕前产后妇女、残疾人）也制定了锻炼标准，为其体育锻炼提供科学指导，增进健康［8］。2010年5月，美国卫生与公共服务部颁布了《全民健身计划》，该计划提出了专门通过参加体育锻炼来防控疾病的系列措施，主要是针对“美国肥胖人群比例的迅速增加，青少年、儿童体育参与极度缺乏”的现状而制定，旨在通过形成积极参与体育的生活方式和社会环境，使体育在预防疾病、提高生活质量方面发挥最大的效能［2］。此外，美国部分州在《全民健身计划》制定之前，先后颁布了州立全民健身计划，如亚利桑那、爱荷华、乔治亚、马里兰等12个州。至此，美国已经形成较完善的公共体育服务政策体系，促进美国公共体育服务在政府、社会组织、公民自觉协同下良性运转。

2.1.3 发达的公共体育设施网络

美国政府历来重视公共体育场地设施的建设，其参与公共体育服务的主要方式是修建“就地、就近、就便”的公共体育设施，上至联邦政府，下至社区政府都在政府财政预算支出中拨款修建公共体育休闲场所和设施，这些设施大多数是公益性质的，即使收费也极低。美国修建公共体育休闲设施的热情，没有因为经济危机后的大萧条和第2次世界大战而停止，1932—1937年美国处在经济大萧条时期，但是在这一时期美国政府仍然从紧张的财政预算中以专款的形式拨出15亿美元用在修建社区体育中心。主要是因为美国政府看到修建公共体育设施开展大众娱乐活动、竞技体育和娱乐表演等发展体育产业和公共体育服务的举措，可以促进就业，有助于经济的快速复苏，因此，美国就业促进管理局拿出10%的经费预算用于修建体育场地设施，到1937年已经修建了约1万个体育场地。二战期间，联邦政府继续增加体育设施的供给，修建了运动场、游泳池和配备有体育设施和场地的森林公园等，同时，通过政府购买的方式委托社会组织（红十字会等）与军队培养体育管理和服务人才［49］。这一时期既增加体育场地设施，又提高了体育与娱乐活动服务质量。二战后，美国政府更加重视公共体育服务场地设施的建设，特别是社区公共体育设施，其中，社区体育中心是美国政府提供公共体育服务的重要载体，政府制定社区体育中心的建设标准，并作为政策在全国推行，社区体育中心的建设经费主要来源于政府拨专款和设立基金。因此，社区体育中心在美国非常普及，几乎遍布各个社区，美国社区体育中心设有室内和室外设施，室内设施主要是‘综合性体育馆、健身房、游泳池等，户外体育设施主要包括游泳池、网球场、高尔夫球场、钓鱼池、野营地等［17］；室内外体育场地设施均能开展多样化的体育活动，能够满足社区居民的日常健身、锻炼和比赛的需要。此外，社区体育中心配套有齐全的设施，如更衣室、休息大厅、游戏室、会议室、餐饮店和阅览室等。社区体育中心由市政府下设的公园与休闲部门负责管理。

表2 美国部分大众体育政策Table2 Some Popular Sports Policies in the United States

美国的社区公园系统是开展社区体育活动的又一个重要场所，美国城市社区中，平均每1 000人就拥有1～2英亩的社区公园。美国的社区公园大多数都配备有相对完善的体育设施，可以同时满足大量社区居民的各种体育需求［8］。除一些常规性的体育设施外，社区公园还辟有高尔夫球场、儿童游戏场、野餐区域、运动场、游泳池、自行车与徒步旅行道。美国政府在1956—1968年间颁布了许多促进公共体育设施建设的法律法规，如1956—1966美国通过“Mission 66”( 第66号命令)、1965年的《土地与水资源保护法》、1965年的《联邦水上娱乐法案》、1968年的《野外风景区法案》和1968年的《国家探险路径法案》等，这些法律法规推动了美国户外运动设施的建设，为美国户外运动休闲业的兴起奠定了坚实的基础。在此期间，约翰逊政府还推行了旨在提高美国公民社会福利的法案——“伟大社会计划”，其中，联邦政府投入6.5 亿美元为建造社区公园并配备简单的健身设施，方便城市居民参与锻炼。20世纪30～70年代，联邦政府投入建立起来的完善公共体育设施，为后来美国成为世界体育大国和体育强国奠定了基础，并且保证了美国公民体育权利的实现。在此基础上，美国进行了公共体育服务的市场化和社会化改革，形成了完善的公共体育设施网络，公共体育设施与大众零距离。以纽约为例，运动场和体育设施合理配置和分布在每个街区，体育场地设施分为专门的运动场地和公园内配置的运动场地，篮球架、健身休闲设备基本是必配设施。许多运动场大小合理搭配，空间充分利用，如运动场中间的高墙用于壁球或网球练习场。纽约各种公园都配备有运动场地，其中曼哈顿中央公园建设有各种运动场所，几乎可以开展所有运动。美国的公共体育场所几乎都是免费，仅有游泳馆、网球场和高尔夫球场等管理和维护成本较高的运动场所才收取较低的费用，但其基本导向是非盈利性质［7］。

此外，美国的大中小学里建设有大量的体育场馆，几乎每所学校至少有一座体育馆（场），美国的中小学拥有约3万个体育馆，近2万套综合性体育设施。为了使学校体育馆尽可能的向社区居民开放，早在1927年美国就有32个州通过立法，规定：“社区可以使用学校的建筑作为社区体育中心”，为方便社区开展体育活动，政府与学校协调配合制定学校体育设施的使用计划，使学校体育场馆利用率非常高，学校的各种体育场地设施为大众性体育活动的开展提供了便利［21，27］。学校体育设施的开放是在不影响学校基本教学的前提下进行，时间通常是在放学以后、双休日和学校的假期等。数量众多、功能完善的公共体育设施，满足了公民体育健身、休闲和娱乐的需求。

2.1.4 健全的体育社会组织网络

美国提供公共体育服务的社会组织主要包括体育协会、宗教组织、体育俱乐部、相关的社会组织和企业等，仅全国性体育协会就有206个，这些协会大部分都在各州和地方设有分会，通过网络化的组织布局推广其体育项目，吸引更多人参与，特别是青少年从事该项目，如美国的职业篮球联盟和职业冰球联盟都注重在社区推广他们的运动，派优秀教练员和球星给青少年传授技能，并推广街头篮球和冰球运动。美国几乎所有的单项体育协会都制定了社区推广计划吸引青少年参加运动。美国的宗教组织也是公共体育服务的重要供给主体，具有代表性的宗教组织是基督教青年会和基督教女青年会，其均为美国奥委会会员，他们传授体育知识、训练年轻队员和为不同年龄段人群制定健康计划。美国提供公共体育服务的社会组织和企业仅全国性的就多达317个，地方性的更加难以统计，许多社会组织和私人企业在美国大众体育发展中发挥着重要作用。政府对民间体育俱乐部扶持力度较大，鼓励建立民间体育俱乐部，学校体育馆和地方体育馆大部分设立多个体育俱乐部，且对民间体育俱乐部收费低［40］。数量众多的俱乐部吸纳了大量的会员，对美国大众体育的发展起到重要作用。此外，美国鼓励非营利性体育组织发展，并给予减免税收的政策支持。各种体育组织，为美国大众体育的蓬勃开展，不断地注入活力，如青年组织（基督教青年会，男孩和女孩俱乐部，男童子军，女童子军）、本地服务社（例如，乐观主义者的国际俱乐部，狮子会，红帽子协会）。

2.1.5 健全的体育志愿服务体系

美国开展体育志愿服务的主要力量是体育指导员和志愿者。美国有比较健全的健身指导员资格认定制度，如《美国运动医学学会指导员资格认定制度》、《美国有氧运动教练资格认定制度》和《美国教练员协会体育教练认定制度》，这3大健身指导员认定制度对美国大众体育影响最大，《美国运动医学学会指导员资格认定制度》主要认定医学健身指导员资格，针对医学有关的体育运动，包括预防性运动损伤领域和运动疗法领域，《美国有氧运动教练资格认定制度》主要是对美国有氧运动教练进行认定和更新认定，美国有50多个有氧运动教练培养和资格认定机构，其中，公认的、最具权威的组织是全美有氧健身协会和国际舞蹈训练协会，2个组织都在1983年建立了有氧健身教练的资格认定制度。美国要求健身指导员必须持证上岗，保证了健身者可以享受到高质量的健身指导。

美国是体育志愿活动开展十分活跃和成功的国家，1994年美国社区体育志愿者就多达2 000万，名列世界前茅，这与美国健全的法律保障和灵活的激励机制密不可分。美国1973年就颁布了《志愿服务法》，此后，相继颁布了一系列与志愿服务相关的法律，主要有1989 年的《国内志愿服务修正法》、1990年的《国家和社区服务法案》、1993 年的《全美服务信任法案》、《全国与社区服务法案》、1997年的《志愿者保护法》和2009年《服务美国法》等，此外，美国还建立了自愿服务激励机制，包括国家“志愿者总统奖”、税收优惠和建立体育志愿服务组织网站等［41］。美国每年免费从事社区志愿服务的人数多达3 800万人，其中从事社区体育服务的至少有1 700万人，占总人口的5.5%。美国提供体育志愿服务的组织有两类：一是青少年志愿组织，如美国男、女童子军营、美国男、女童俱乐部，美国青年俱乐部，4-H俱乐部以及美国少女营火团等，这些组织里有许多专职的体育志愿者，通过组织丰富多彩的体育活动吸引青少年参与体育，同时，他们还经常培训地方的体育指导员；二是宗教组织，如天主教青年会、基督教青年会、基督教女青年会等，这类组织主要以服务大众体育为目的，是美国体育志愿组织的中坚力量。据统计，到2002年，美国信仰宗教的人口占总人口的比例达到91%，其通过开展与体育相关的健康活动和娱乐活动来宣传自己的宗教思想［4］。

2.2 英国公共体育服务体系建设的经验

英国是一个历史上就比较重视体育的国家，英国的户外运动被称为现代体育的“三大基石“之一，对全球现代体育的发展产生了深远的影响，英国人对体育充满激情，于1908年、1948年和2012年在伦敦举办过3届奥林匹克运动会，激励了英国民众在运动场、在生活中的热情和斗志，为英国人留下了丰厚的体育文化遗产，体育成为大部分人生活中不可缺少的组成部分。英国是老牌资本主义国家，建立了比较健全的经济政治制度，二次世界大战后，英国的公共体育服务在不同时代有不同的供给模式：

第一，福利国家制度的公共体育服务供给模式。战后初期（40～70年代），为了维护国家稳定和重建社会秩序，政府以凯恩斯主义为指导，推行国家干预经济社会发展政策，并采纳了《贝弗里奇报告》中关于构建公平、全面、高质量的全国性的福利系统建议，加快了福利国家制度的建立，形成了公共服务的国有化供给模式［45］。艾德礼政府建立了英国的公共服务体系，通过实施公共事业国有化，把这一时期公共服务的工作重心放在就业服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务、教育和住房等领域，福利国家系统为英国国民提供了公共体育场地设施，公共体育服务成为社区必备的服务，社区里建造了大量体育设施，使英国公民享受高度参与体育的机会，公共体育服务成为公众有权享受的国家福利［46］。

第二，公共体育服务市场化模式。20世纪70年代，公共服务至上而下的国家供给模式，致使国家财政负担沉重，连年出现财政赤字和通货膨胀，供需不对称，“福利国家制度”弊端充分暴露，1979年，撒切尔政府对经济制度进行了改革，摒弃了凯恩斯主义的经济政策，大力推行私有化，同时，英国是新公共管理理论的发源地，受新公共管理理论影响，英国开始了大规模的公共服务改革，推动传统公共服务模式向新公共服务模式发展，试图将市场机制引入到公共服务领域，英国政府公共服务职能、公共服务性质和供给方式均发生了改变，英国的福利制度进入了新自由主义模式，公共体育服务不再是政府的义务，公共体育设施的管理和建造进行了市场运作，商家可以通过参与竞标而获得公共体育设施管理权［42］，1995年英国政府颁布的《体育：发展游戏》中体现出了公共体育设施管理实行商业化管理的倾向，资本的逐利性破坏了原来的公共体育服务理念，加上政府取消了对公众享受公共体育设施的补贴，公众参与体育的机会大大减少［28］。公共服务私有化模式使英国政府短期内财政支出减少，但20世纪90年代，公共服务碎片化、国家空心化、公平性降低等公共服务私有化的缺陷不断暴露。

第三，公共体育服务的多元治理模式。1997年布莱尔担任英国首相后，以“第三条道路”的政治理论为执政理念，按照吉登斯提出的“社会投资型国家”理论推进英国从政府包办的福利模式向社会办福利模式的转型。吉登斯提出在任何情况下尽可能的投资于人力资本，而不要直接给予经济资助，也就是所谓的“社会投资型国家”，其重要思想就是公共部门和私人部门合作，优势互补，携手提供公共服务，是一种积极的福利政策［7］，其结果是英国形成了治理型政府和积极的公民社会，政府与社会和公民合作互动，公民根据需求主动争取福利，政府通过社会力量间接给公民提供福利服务，为公民充分创造享受福利的机会，公共福利事业由政府、企业、社区、社会组织和个人共同参与和分担。在吉登斯社会投资型国家的影响下，公共体育服务供给成为一项重要的社会投资被用在了公民健康和教育、降低犯罪率、提高社会包容性和凝聚力、保障公民权利等领域，并通过体育参与率来评估公共体育服务供给对这些领域产生的效益，同时，英国政府出台了一系列的体育政策，明确指出了地方政府、体育俱乐部、体育协会等应该在公共体育服务的供给方面共同发挥重要作用，如2000年颁布的《大众的体育未来》 (A Sporting Future for All)，2002年颁布的《游戏计划》（Game Plan）等，英国政府的体育政策强调让更多的人参加体育活动，特别是要增加低收入群体、青少年、老年人和女性参与体育活动［3，37］，《游戏计划》的目标是：体育参与率每年增加1%，至2020年实现全国70%的人口达到每周参加5次，每次30min的中等强度的身体活动［39，53］。为了确保尽可能多的人参加体育活动，英国政府资助英格兰体育理事会，促进社区体育发展，扩大学校游戏计划，使更多年轻人增加参加竞技性体育项目的机会。英国的公共体育服务体系为公众提供了丰富的、高质量的公共体育服务，公共体育事业发达，网络健全。

2.2.1 “一臂之距”的体育管理模式

英国体育事业管理实行的是“一臂之距（Arm's Length）”的分权式行政管理体制，体育事务分权管理表现在中央政府和地方政府的分权以及政府和准政府性质的非营利性体育组织的分权。英国的体育行政体制较为复杂，涉及体育的部门较多，主要有文化传媒体育部、教育部、健康部、财政部、社区与地方发展部、内政部等，其中，文化传媒体育部处于核心地位，统一管理国家体育事务，主要负责体育政策的制定和分配中央政府体育拨款，文化传媒体育部对英国体育事业的管理，通过英国体育理事会和英格兰体育理事会执行实现，英国体育理事会和英格兰体育理事会是准国家体育行政机构［32，13］，也是体现“一臂之距”原则的中介组织，由国家财政拨款和国家彩票公益金拨款资助，通过地方体育理事会把政府体育拨款落实到符合条件的体育组织和个人。英国体育理事会是英国政府文化传媒体育部下属的专门机构，对英国国会负责，管理英国体育运动领域的公共投资，肩负着推动英国体育运动发展的职责，其主要负责资助英国竞技体育的发展。英格兰体育理事会的职责包括推动政府体育运动目标的实施，鼓励社会大众参与运动，负责体育项目投资，影响体育方面的政府决策和公众舆论。如何对地方公共体育活动进行资助，主要由英格兰体育理事会和地方体育理事会决定，而不是文化传媒体育部。另外一个体育组织机构是英国青年体育基金，是教育部对青少年体育进行管理的中介组织，其职责是通过体育教育和运动促进英国青年的全面发展，它致力于促使更多的青年人参与学校体育活动和体育教育课程；为青年人提供体验运动乐趣的机会；为有运动天赋的青年人提供教学、训练和一切尽可能的帮助，以及指导青年人培养健康的生活方式。英国除了国家层面的英国体育理事会（UK Sport）、英格兰体育理事会（Sport England）和英国青年体育基金（Youth Sport Trust）这3大体育组织机构外，还设立有地区级的苏格兰体育理事会、北爱尔兰体育理事会以及威尔士体育理事会，英国文化新闻体育部和英格兰体育理事会对其他3个地区的体育事务不进行统一的、直接的管理，而是通过3个地区的主管体育工作的部门部长和体育理事会进行间接的协调管理［33］。中央政府直接任命英国体育理事会和英格兰体育理事会的主席及财务部门的负责人，但是不存在上下级隶属关系，理事会具有高度自主权和独立性。4大地区体育理事会的主席是英国体育理事会的主要成员，但4大地区体育理事会和英国体育理事会也不存在上下级隶属关系。

政府对体育采取间接管理模式，进行体育资源的分配和体育事务管理，保障了政府主管部门工作的高效率，把主要精力用在制定体育政策和进行财政预算。

2.2.2 多样灵活的公共体育服务资助措施

英国公共体育服务的经费来源主要是国家彩票公益金和政府财政拨款，其中2009—2014年彩票公益金支出比重分别为49%、53%、63%、70%、70%，呈逐年增加趋势，除2009—2010年度低于政府财政拨款外，其他年度均高于政府财政拨款。近年来，国家彩票基金在英国公共体育服务体系建设上发挥了重要作用［29］，5年来，英国公共体育服务投入资金中，国家彩票基金资助占61.5% （图1）。此外，政府还利用各种政策鼓励企业、非政府组织和个人捐赠赞助公共体育事业，如政府采用“配套投入制”，规定企业首次赞助时，政府按照1：1的比例配套投入，第2次赞助政府增加比第1次多50%。这一措施在很大程度上激励了个人和企业对公共体育事业的捐赠和赞助，促进了公共体育事业的发展。英格兰体育理事会主管大众公共体育服务供给体系的投资，英国文化传媒体育部的公共体育服务拨款，通过英格兰体育理事会具体落实，英格兰体育理事会对公共体育服务的投资分为3类：一是资助已征集的申请项目，英格兰体育理事会投资于预先确定的、有非常具体社区体育目标的组织，如国家单项体育管理组织、国家合作伙伴、区域合作伙伴、郡体育合作伙伴、地方当局以及促进儿童青少年体育参与计划。英格兰体育理事会计划2013—2017年投资4.93亿英镑帮助46个单项体育管理组织实施他们的计划，让更多人参加体育运动；英格兰体育理事会2013—2015年将投资超过1 500万英镑于国家伙伴，这将使他们能够利用自己的专业知识，改善社区体育的特定领域。二是，开放的资金资助，如小额补助金、激励性体育设施计划（Inspired Facilities）、体育场地保护基金、社区体育启动基金等，范围广泛的项目或组织都可以申请开放的资金支持［30］。小额补助金额度为300～10 000英镑用来支持社区体育，体育激励设施基金2014年投入1.1亿英镑，资助地方体育设施的现代化改造，到目前为止，已经资助了1 300多个改进和更新体育俱乐部或变非运动场所为现代基层体育设施的项目。体育场地保护基金用来改善失修或水淹的社区体育场地，此方案通过8轮资助该项目，每轮大约资助400万英镑，资助的结果使500多个体育场地得到改善，更多的人能够在家附近的、质量好的体育场地运动，社区体育启动基金提供4 000万英镑将支持本地化的体育项目需求。三是，混合型资助，包括标志性体育设施建造计划和提高公共体育服务质量计划。在过去3年里，英格兰体育理事会投资3 000万英镑建造标志性体育设施，所谓标志性体育设施是指大规模的、多功能场馆，是基层体育发展的标志。“提高公共体育服务质量计划”2012—2017年投入4.5千万在中等规模项目上以改善英格兰公共体育服务供给的质量，在每一轮投资中将优先考虑可持续发展的或特定的公共体育服务供给。

此外，通过战略计划推动多元化公共体育服务投资，《英格兰青年和社区体育战略（2012—2017）》每年将投入大约30亿英镑（2013—2014年投入29.91亿英镑）在公共体育服务体系建设上；为了2012年伦敦奥运遗产持续发挥作用，英国政府和伦敦市政府发起一项新的计划——“运动越多，生活越好”［35，59］，从2013年9月起，在3年时间里，为小学体育课和体育活动投入4.5亿英镑，促使小学生更多的参与运动；交通部和卫生部拨款7 800万英镑用于鼓励骑车和步行项目；约300家企业和组织机构在卫生部的体育运动责任协议网络上登记，承诺采取行动使员工、顾客和地方社区居民更多的参与运动。

图1 2009—2014年英国公共体育服务投入资金Figure1 Sources of Funding for Public Sports Services in 2009-2014 in Britain (百万英镑)

2.2.3 健全发达的公共体育服务组织网络

英国政府很重视公共体育服务供给，致力于提高国民体育活动的参与率，各种体育社会组织和机构（如体育社团、体育俱乐部、体育基金会等）、社区都能采用各种形式为公众提供公共体育服务。1）体育俱乐部数量庞大。英国体育俱乐部类型多样，包括单一项目的俱乐部和综合型俱乐部，体育俱乐部是群众体育最基本最有效的组织单位，对发展和稳定体育人口有重要影响，英国约有15.1万个体育俱乐部，根据英格兰体育人口调查（2010—2011）中的数据，英格兰有近1 000万人是体育俱乐部会员，占总人口的23.3%。平均每个俱乐部拥有117名成年人会员和107名青少年会员。体育俱乐部利用学校和社区的体育设施以及专业技术人员和体育志愿者为会员提供优质、个性化服务。2）体育志愿服务发达。体育志愿服务在英国的公共体育服务中扮演重要角色，英格兰志愿工作协会、国家志愿和青年行动委员会、全国青年志愿服务协会和Running sports都与英格兰体育理事会建立了合作伙伴关系担任公众健身的志愿者，2013年，每个俱乐部平均有24名志愿者［30］。为了激励更多国民投入到体育志愿服务中，英国推出了《志愿者参与计划》和《经营体育计划》，前者旨在支持社区体育，重点是培训志愿工作的统筹协调人员，其运转模式可被概括为3个环节：招募（志愿者）、激励（从事志愿工作）和保持（志愿者人数稳定）。《经营体育计划》的目的是帮助体育俱乐部和志愿者高效地经营和运转俱乐部。［1］因此，英国有着数量庞大的体育志愿者队伍，为国民提供公共体育服务，以英格兰地区为例，按1年至少参与1次体育志愿活动的标准，英格兰地区有20.9%的人属于体育志愿者，他们每人每个月贡献的活动时间长达8 h 20 min。按照2010—2011年英格兰体育人口调查公布的数据，有300万人每周至少参与1 h的体育志愿活动，占英格兰总人口的7.3%。志愿者每年总计提供约12亿h的体育服务，相当于72万名全职工人一年的工作量，经济价值高达14亿英磅。他们担当着教练员、官员、司机、比赛主管、裁判员、会计、管理人员以及其他服务人员，遍及整个英国各类体育俱乐部，为多达千万的会员提供服务。3）关注弱势群体。英国重视社区中弱势群体和特殊群体的体育需求，英国在不同时期的体育政策中都规定为儿童、青少年、妇女、低收入者、残疾人提供高质量的体育参与机会，英格兰体育理事会与妇女体育和健身基金会、体育平等协会、英国残疾人体育联合会建立起了合作伙伴关系，为女性、残疾人提供特殊体育服务。4）重视青少年体育服务。体育社团、体育俱乐部、体育基金会除了为竞技体育输送人才外，都向公众提供健身、休闲体育服务，以英国足球俱乐部为例，足球联赛的商业化运作使英国各足球俱乐部获得不菲的收入，然而，他们不再单纯是利润最大化的追求者，社区公共服务已经成为足球俱乐部的责任，通过向所在社区居民开放体育场地设施，传授体育知识技能和组织各种体育活动来增加社区居民体育活动意识，激励青少年参加体育锻炼，例如，曼联俱乐部的“社区足球”项目，从1992 年以来曼联俱乐部每周6都会派青年教练对6～14岁的社区儿童进行训练，每次活动收费仅4英镑，让孩子锻炼身体，交朋友和培养社会技能。各体育组织还注重同其他机构的合作，以提供更加丰富的公共体育服务。5）社区体育中心普及。20世纪80年代中期，英国体育理事会制定了社区体育中心的基本标准，规定每2.5万人的社区要建设一个能够开展17个体育项目、有健身房、会议室及更衣室的社区体育中心。17个体育项目包括5人制足球、篮球、羽毛球、壁球、健身操、保龄球、室内曲棍球、柔道、空手道、健身、舞蹈、网球、迪斯科、旱冰、乒乓球、蹦床、排球。英国社区体育中心分为两个层次：第一，村镇与社区厅。英国村镇与社区厅位于社区的中心地带，是一个多功能、综合性文体活动中心，能够开展一系列的体育活动和文化活动，并兼作会议室，大型的村镇与社区厅还设有第2体育活动厅。村镇与社区厅需要建设有高质量的体育设施，能够满足社区居民不断增长的体育需求，为社区居民提供各种体育服务［15］。村镇与社区厅必须能够在原有的基础上进行改扩建，增加公共文体服务功能，满足更多的社区居民需求。第二，社区体育厅。高质量的社区体育厅比村镇与社区厅功能更多，拥有放松身心的环境，能够满足不同层次的健身需求，社区体育厅内部场地的面积通常是按照羽毛球场作为参照标准来进行设计，其大小一般有4个、6个、8个、9个、12个羽毛球场的大小。相对于影院、商场和其他休闲活动场所，社区体育厅更有吸引力，社区体育厅基本都配备有休息、餐饮、更衣、洗涤和急救设施，再大一点规模的社区体育厅还配备有会议室、健身房、工作人员室、理疗室、全天候户外体育场等。

图2 2007—2012年英国体育俱乐部平均会员数 （来源：体育资讯网）Figure2 Average Number of British Sports Club Members in 2007-2012 (Source：Sports Information Network)

2.3 德国公共体育服务体系建设的经验

德国是位于中欧的联邦议会共和制国家，由16个联邦州组成，领土面积为35.7万 Km²，2013年人口约8 071万人，是欧洲联盟中人口最多的国家，人均GDP为44 010美元，反映“预期寿命、教育水准和生活质量”的人类发展指数世界排名第5（0.928）。德国人热衷于体育运动，其体操运动是现代体育的3大基石之一，德国竞技体育水平高，是名副其实的世界竞技体育强国，历届现代奥运会的金牌和奖牌数量都名列前茅，东西德国统一前，东德就在汉城奥运会上金牌数量超过美国获得37枚，美国为36枚，德国统一后，开始淡化金牌战略转向发展全民健身，体育人口数量不断扩大，据统计，2010年大约49%的德国人每周至少锻炼1次以上，2012年约有9万多个体育俱乐部，2 700多万会员（约占全国人口的 1/3），定期参加俱乐部的各项体育活动，被誉为“全民体育”的国度，数量庞大的体育人口和德国发达的公共体育递送体系密不可分。

2.3.1 政府分级治理和体育组织自治协同的公共体育服务供给模式

德国政府机构由联邦政府、州政府和地方政府3级构成，德国政治制度采用分权体制，地方政府享有自治权，根据基本法，不同级别政府职责明晰，这种政治体制对德国体育治理产生重要影响，德国对体育事业采用“掌舵”而非“划桨”的管理模式，“掌舵”表现在各级政府把体育纳入其政策目标体系，通过政策推动公共体育服务发展。德国的联邦、州、地方3级政府分别采用不同方式支持公共体育服务。1)联邦政府：主要发挥总揽全局、协调各方的作用，当有些体育事务对国家有重要意义，而各州又不能单独承担的任务，由联邦政府负责。德国联邦政府中有11个部门职责涉及体育事务，内政部负责支持竞技体育的开展，国防部负责管理军队体育，家庭、老年人、妇女和青年部积极支持特殊群体的体育活动，外交部在政治文化事务的范围内促进体育运动的发展等，其中内政部最能代表政府对体育的关注。2）州政府：州政府都设有主管体育的部门，通常由文化、青年和体育部管辖，个别州的体育事务由社会部和内政部主管。学校体育是德国各个州政府管理体育的主要体现，此外，也参与体育设施的建设与维护工作。3）地方政府：城镇地方政府主要负责支持体育俱乐部的发展，管理体育设施的建设、维修和翻新。在这一级政府中通常设有专职的体育管理机构，有专门的分管体育工作的负责人。

二战后，德国联邦政府中没有设立专门的体育管理行政机构，体育管理体制采取自治模式，体育社会组织承接了政府体育管理的任务，德国主管体育的非政府组织是德国奥林匹克体育联盟，由16个州的体育联合会，62个全国性质的单项协会以及20个特殊体育协会组成，独立于政府部门之外，根据联邦德国的宪法规定，体育联合会和俱乐部享有组织上的自治，原则上，体育类协会和俱乐部实行经费自筹、自我管理，政府辅助性的资助体育，尽管联邦政府不干涉体育的内部管理事务［10］，但为了公民获得更多的运动机会，联邦政府会向体育社会组织提供财政支持，把体育作为公益事业发展，鼓励公民参与体育，《黄金计划》系列的融资得到国家层面的保障，是政府和社会协同推进公共体育服务发展的成功案例，正如德国科隆体育大学校长托卡斯基博士所言：“黄金计划的资金绝大部分来自政府的拨款，并且这项计划也获得了联邦议会和州议会的大力支持，这在政治上是不常见的。并且需要注意的是，黄金计划并不是由政府发起的，它实现了一个由体育组织倡议政府层面响应的过程。”此外，政府会通过灵活的税收政策，支持非营利性体育俱乐部和协会发展，如减免俱乐部自身运营的税收、减免俱乐部使用乡镇和学校体育场馆费用等政策，鼓励非营利性体育组织为公民提供更多的公共体育服务。

2.3.2 以体育俱乐部为核心的公共体育服务发展模式

体育俱乐部是德国体育组织的基本形式，当前德国已经建立了以俱乐部体制为基础的社会主导型体育体制，在德国人的观念中 “体育俱乐部会员”和“参加体育锻炼者”几乎成为同义词，可见，体育俱乐部在提供公共体育服务方面的重要性。德国体育俱乐部大致分为5种类型（表3），每种类型的俱乐部都有自己的发展重点，但总体目标都是提供覆盖广泛的公共体育服务，大约有2/3体育俱乐部仅设置单一项目，约有10%的俱乐部开展4个以上的体育项目［18］。2012年德国俱乐部数量为91 080，俱乐部会员人数为2 700万，占总人口的33%，德国体育俱乐部大多没有自己的体育场馆设施，有58%的体育俱乐部使用的是乡镇或学校的体育设施，其中34%的俱乐部免费使用公共体育设施。德国的公立和私立学校所拥有的体育场地设施都很好地实现了对社会公众开放，对开放场地设施的学校，政府都有财政拨款进行保障。学校课余时间向俱乐部开放体育场馆，成为了一些地方政府的强制规定，具体运作由学校与俱乐部进行协商。德国对非营利性体育俱乐部的发展提供了一些优惠政策［19］，如实行减免税，大多数俱乐部根本不用交税。体育协会和体育俱乐部的捐赠者同样可以享受减免个人所得税的优惠政策。德国的体育俱乐部大部分属于非营利性的，而且与学校、其他体育俱乐部、幼儿园、健康保险公司等公益性组织或机构有着不同形式的合作，如体育俱乐部与学校合作的约占27%，与其他体育俱乐部合作的约占20%，与幼儿园或托儿所合作的约12%，超过6%与疾病保险公司合作。

2.3.3 与时俱进的公共体育设施发展规划

德国在国际体坛的强势地位得益于其发达的公共体育设施网络，大量的公共体育设施成为德国人崇尚体育运动的基本保障。二战后，为了振奋德国人民的精神和修复战争带来的身心创伤，发展大众体育成为政府和国民关注的焦点，面对复杂的国际国内形势，1959年在第5次联邦会议中，德国奥林匹克学会会长格奥尔格•冯•欧宝第1次提出“黄金计划”，由德国奥林匹克学会和德国体育联合会共同发起，这项计划的目的是为全体国民都能便捷地参与体育运动而建造体育设施，得到各个层面的响应。《黄金计划》系列是公共体育服务设施规划和建造的蓝图，也是公共体育设施建造的发动机，《黄金计划》是政府公共体育设施发展的典范，通过一系列《黄金计划》为德国民众建造了足够多的运动、游戏和休闲体育基础设施［52］。首个《黄金计划》（1960—1975年）1960年为政府正式批准实施，为期15年，耗资174亿马克，其中地方政府承担了63%，总共修建67 095个体育设施，其中包括31 000个儿童游乐场，14 700个中等规模的运动场，10 400个体育馆，5 500个学校体育馆，2 420个露天游泳池，2 625个教学游泳馆，50个游泳馆［25］。第2个《黄金计划》( 1976—1984 年)，投入资金约76亿马克，此阶段在前一个计划的基础上对体育场馆设施建设提出了更高的要求和标准，具体规定了要达到的人均体育场馆面积：室外运动场人均面积 4 m2、体育馆人均面积0.2 m2；游泳馆水面人均面积 0.01～0.25 m2，露天游泳池水面人均面积0.05～0.15 m2。除了对人均体育场馆建设面积进行规定外，也按照不同人群的需求对体育场馆设施的建设类型进行了分类，如儿童游戏场按年龄段分为：5 岁以下、6～11岁和12岁以上3种专用运动场。第3个《黄金计划》（1985年—1990年）投资额度为近150亿马克［34］。该计划有两个重点：一是升级改造现有场地，包括对现有场地设备进行现代化更新，以提高功能；二是通过各种方法新建若干体育场地设施，具体指标：新建2 000个新体育场、6 600个练习场地、6 400个网球场、500个壁球场、700个射击场、50个高尔夫球场、450个跑马场和600个跑马馆。该计划还突出公共体育服务资源要因地制宜的开发和利用，跑步、自行车和马术专用道路以及水上设施等体育设施要在大自然和风景区大力兴建，同时，还要求在住宅区附近兴建露天休闲、游乐和运动场地。两德统一后，东德大众体育发展与西德差距较大，为了缩小东西德国体育场馆设施的差距，1992年德国政府和德国体育联合会又提出了持续15年的《东部黄金计划》，大幅度的改变了原东德地区的体育场馆设施条件［24］。3个《黄金计划》和《东部黄金计划》的发展目标层层递进，其顺利实施从根本上改善了德国的体育场馆设施，增强了德国公共体育服务的能力。与此同时推出的是，被称为联邦德国全民健身计划的“体育的第二种方式”，“体育的第二种方式”的目标是“人人能够享受体育服务”，并制定了许多具体增加体育设施的措施，使更多人参与体育，《黄金计划》和“体育的第二种方式”使联邦德国体育人口从1960年的18%上升到1988年的68%［20］。

表3 德国体育俱乐部类型和目标任务Table3 Types and Objectives of German Sports Clubs

2.3.4 健全完善的社会体育指导员培训体系和分级制度

德国全民体育与规范的社会体育指导员工作分不开，社会体育指导员在大众体育活动中发挥重要作用，他们大部分是体育志愿者，但也有专兼职人员，活跃在各级体育俱乐部，为大众提供体育服务。德国社会体育指导员由德国奥体联进行管理，其中单项运动协会负责体育专项培训，而跨项目培训则由州体育联合会负责，参加完相应级别培训课时并通过考试，即可获得德国奥体联颁发的相应资格证书。德国社会体育指导员培训体系由4部分构成：大众体育锻炼指导员、大众体育教练员、青少年指导和俱乐部经理。1）大众体育锻炼指导员。属于全能型人才，精通2个以上的运动项目，分为B级和C级。C级主要是针对一般的、不同项目的指导，要掌握教育学和体育专业理论知识，熟悉国内外社会体育发展趋势，B级社会体育指导员在C级的基础上进一步细化培训，根据不同人群的特点和体育需求进行的专门培训，如针对不同年龄段人群（如青少年、成人、老年人）、不同健康状况群体、具有不同文化背景的移民的培训等，此外，还要进行运动预防培训和运动康复培训。2）大众体育教练员。大众体育教练员分为3个等级：A级、B级和C级。C级大众体育教练员主要培训内容包括运动专项的基础知识和技能培训以及如何去发展俱乐部会员的能力培训，教练员承担着俱乐部的发展规划和训练工作。B级大众体育教练员培训阶段的内容主要是加深大众体育训练和比赛以及青少年课外体育知识，而学习和掌握与体育运动有关的社会学和健康方面的知识也成为培训的重点内容。A级大众体育教练员的培训目标是把A级大众体育教练员逐渐培养成为大众体育训练方面的专家，此外，还有培养他们具备规划、筹备和组织大型大众体育比赛的能力［17］。3）青少年指导。德国体育俱乐部进行青少年体育项目培训是其根基，受到政府和体育组织的重视，为了培养更多优秀的青少年指导，德国奥体联和德国青少年体育团联手设计了青少年指导的培训课程。经过培训后，考试合格的人可以获得C级证书［20］。青少年指导不仅负责组织体育俱乐部的青少年会员跨运动项目的活动，而且还组织青少年聚会等活动。因此，青少年指导员的培训内容较为广泛，包括传授体育实践知识，如何组织青少年假期活动、法律问题等内容。

2.4 日本公共体育服务体系建设的经验

日本现代体育运动肇始于1868年的明治维新，二战后日本经济迅速腾飞，体育事业快速发展，1911年加入国际奥委会，二战期间被取消资格，1952年重新恢复了国际奥委会的合法席位，后于1964年和1972年分别举行了夏季奥运会和冬季奥运会，奥运会的举办对发展大众体育起着很大的促进作用，政府、体育社会组织、公司企业为日本国民提供了大量公共体育服务，如教练和运动员在东京奥运会的第2年投身到了地方的游泳、体操为主的体育俱乐部中，开始在全国普及体育，为不同年龄群体提供公共体育服务。东京奥运会后日本认识到“体育并不是培养运动精英为目的而存在的，其目的是让大家把体育运动作为生活的一部分，去享受运动所带来的快乐而存在的。”［5］因此，日本非常重视为国民提供公共体育服务，通过政策引导、发展体育社会组织、建设和开发更多的体育场地设施，让越来越多的民众投入到体育活动中来。

2.4.1 政府主导型的体育管理体制

日本是采用地方自治制度的单一制国家，政府行政机构由3级构成：中央、都道府县、市町村，3级政府都有独立的财政预算：第1级是中央财政，第2级是47个都道府县，第3级是3 253个市町村。二战后，日本改变了战前中央对地方的直接领导和管理体制，建立了地方自治制度，实行了财政立法权集中，执行权扩散的模式。日本的政治体制对日本体育管理体制产生重要影响，日本的文部科学省是中央政府行政机关之一，文部科学省的首长称为“文部科学大臣”，是内阁成员，多数从国会中由首相任命，文部科学省设置的体育与青少年局是最高体育主管部门，体育与青少年局由5个科室组成：大众体育科、竞技体育科、学校体育科、青少年体育科以及综合企划课，全国的体育政策法规都是由该部门负责制定和颁布，同时该部门还负责审批体育工作计划和体育预算、组织全国性的大型体育赛事和体育活动等。在都道府县和市町村等地方政府的教育委员会是管理地方体育的行政机构，教育委员会大部分设有竞技体育科、大众体育科和学校体育科，分别管理相关的体育工作。上级机构掌握着体育事务的审批权、财政权和监督执行权，下级机构要向上级负责，定期汇报工作、申请相关经费。文部科学省的体育局和地方教育委员会的大众体育科主管大众体育事业，另外，日本体育协会与民间体育组织对公共体育服务影响较大，承担和实施具体大众体育工作，形成了“政府主导、体育社会组织配合”的学校和大众体育发展格局。

2.4.2 促进公共体育服务发展的体育政策

二战后，日本非常重视体育的恢复和发展，重新获得了奥运会参赛资格，并确立了以“体育振兴决议”为起点的奥林匹克体制，与此同时，日本政府也没有完全忽视大众体育的发展，文部省制定了国民体育调查制度，东京奥运会申办机构“体育振兴审议会”也提出了普及国民体育的一般措施、体育指导员的制度化和体育设施充实、开展国民体育日活动等政策建议。1961年颁布了《体育振兴法》使日本大众体育迅速发展，大众体育设施增加两倍多，体育指导员数量大幅增加，学校非竞技性运动部建设也取得一定进展［43］。2000年颁布了指导具体工作的《体育振兴基本计划》目标：积极努力把提供体育活动机会的公共主体、民间主体和利用这些体育活动机会的居民、运动员结合为一体，实现体育振兴，以创建21世纪明快丰富、充满活力的社会，强调了新形势下大众体育与竞技体育协调发展的重要性。日本在2011年将《体育振兴法》修订为《体育基本法》，是日本体育政策制定和体育工作的指导和依据［14］。随后，日本文部省也于2012年重新修订并颁布了近5年目标的新的计划，根据《体育基本法》，将新计划命名为《体育基本计划》，其中最重要的内容是制订了新的奥运会奖牌目标和体育人口比例的发展目标，即在大众体育方面提出每周参加1次体育锻炼的成人人口比例要达到65%，每周参加3次以上体育锻炼的成人人口比例达到30%［6］；日本的《体育振兴基本计划》（以2001—2011为总目标阶段）和《体育基本计划》（以2012—2021年总目标阶段）都把竞技体育和大众体育协调发展作为目标和实施措施，表明日本已经认识到竞技体育和大众体育相互促进，相辅相成［47］。

2.4.3 发达的体育社会组织网络

日本政府不直接领导体育运动，民间体育组织、学校、公司企业等社会力量是公共体育服务供给的主要力量，政府采用财政拨款的方式资助社会力量开展体育活动，即民办官助方式。日本体育协会是最高级别、最具权威的体育社团组织，属于全国性综合体育团体，大众体育方面的工作主要是日本体育协会负责具体实施，承担着培养体育指导员、组织体育少年团、推动各地建设综合型社区体育俱乐部、开展国际体育交流等工作。日本的都道府县和市町村均成立了体育协会，是日本体育协会的下属机构，但这种分级管理体制相对宽松，不同级别的体育协会有较大的自主权。日本总计有58个全国性的单项体联，成为日本体育协会的会员，58个全国性的单项体联又下设和分别管辖都、道、府、县级体联和市、町、村级体联。另外，日本相关的体育社会团体还有日本体育设施协会、日本休闲协会等。在学校，日本各级学校都有学生体育联盟，是日本青少年体育工作中非常活跃的组织，如初中生体联、高中生体联和各单项的学生体联，为青少年提供了丰富多样的公共体育服务。日本不同层级的体育协会、单项体育联合会、学生体育联合会织成了庞大的体育组织网络，成为公共体育服务体系中的重要组成部分。同时，日本经常参加体育锻炼的人口数量大，1997年20岁以上从事各种体育运动的人员数量已占70%，专业化的体育指导需求日益增加，政府非常重视体育指导员和志愿者的培养，从体制和财政上给予充分保障，把体育指导员的资格认证权交由体育社会组织，但经费投入并没有减少，通过政策和财政支持，促使体育社会组织独立制定指导员培养和认定制度，体育指导员的社会适应性更强，发挥着促进社会进步的作用，借助社会组织的力量，培养了大批社会体育指导员，2004年达7.9%，约800万人。

2.4.4 多渠道增加体育场地设施的供给

战争影响了日本体育设施的建设，到战后的1956年，公共体育设施仅有1 634个，说明战后日本急需体育建设，1946年设立的“国民体育大会”是每年轮流在县级行政区举行的全国性综合运动会，到2011年已经举办了66届，承办“国民体育大会”的县都会加强本地体育设施建设，因此，大大的促进了日本体育设施的建设。1972年，日本文部省保健体育审议会在“关于体育振兴普及基本策略”的报告（答申）中规定了根据区域和人口的数量配置一定的公共体育设施的标准，如拥有10 000人的社区配置公共体育设施的标准为：10 000m2运动广场1个、1 560m2室外球场2个、球场面积为720m2体育馆1个、200m2室内柔道剑道场和水面面积为400m2的游泳池各1个［17］。日本的《城市公园法》和《自然公园法》中明确规定，要允许群众在其中进行体育锻炼。此外，为了提供更多的公共体育服务，早在20世纪70年代，日本就出台了相关的政策，促进各级学校体育场馆设施融入公共体育服务体系，如1976年文部省发出了“关于推进学校体育设施开放”和“关于配合开放学校体育设施”的通知，到1984年，日本公立学校体育设施开放率达80%［9］。到目前为止，日本现有的体育设施多达80%来自学校，在盘活和有效利用学校体育设施方面，日本通过制定指导性政策进行引导，如《体育振兴计划》及各地的具体实施细则中都要求，所有公立学校必须在每天放学后对社区居民开放体育设施，同时，政府给予专项补贴［51，16］。目前，日本99%的公立学校均对外开放体育设施，在政府补贴充足的情况下，近一半设施完全免费开放。

3 发达国家公共体育服务体系建设的启示

通过对美国、英国、德国和日本等发达国家公共体育服务体系建设经验的分析，可以得到如下启示：

3.1 政府出台政策法规保障公共体育服务体系建设

完善的公共体育服务体系法律政策是其发展的根本保障，同时，也可以调动各方的积极性，使更多的资源参与到公共体育服务体系的建设中。美国、英国、德国和日本等发达国家在建设公共体育服务体系时，非常注重制定系统、连贯、完善的政策法规，并根据经济社会发展的需要适时进行调整和修订，使公共体育服务体系建设有法可依，推动了本国公共体育服务体系的建设，取得了很好的效果。目前，我国的公共体育服务体系建设仍处于探索期，相关法律缺失，政策还不完善，如政府购买公共服务没有正式的法律、公共体育服务标准缺失，评估制度不完善等，因此，应根据我国的国情，借鉴发达国家的先进经验。一是加强立法，从法律的角度规范公共体育服务体系建设，明确公共体育服务的供给主体及其职责划分，服务标准，监管机制等；二是梳理现有的公共体育服务相关立法与政策法规，聘请专家学者，通过深入调研，废止和修订阻碍社会力量参与公共体育服务供给的法律法规，为形成多元主体供给公共体育服务的格局扫清障碍，并根据需要制订新的政策法规，形成系统配套的法律法规体系，出台社会力量参与公共体育服务体系建设的优惠。与此同时，政府要加快出台《公共体育服务标准》、《政府购买公共服务法》等类似的法律法规。

3.2 转变政府职能，积极引导公民和社会力量参与

传统的政府在公共体育服务体系建设中的职能是既“掌舵”又“划桨”，而新公共管理理论认为，政府应该坚持服务取向，把制定政策和执行政策分开，引入竞争机制，让更多的私营部门参与，提高服务供给的质量和效率，公共服务型政府的主导作用在于“掌舵”而非“划桨”。西方发达国家建立并完善公共体育服务体系经验就在于建立了与市场经济、社会形态相适应的公共服务型政府，使政府公共体育服务职能从中央向地方和体育社团责权分明。随着公共体育服务需求的不断增加，国家逐渐将公共体育服务的具体工作下放到地方，使地方有较大的自主权建设公共体育服务体系，形成了地方特色管理。与此同时，体育社团承担着大量的政府公共体育服务职能，发挥着不可替代的作用，如美国公共体育管理分属于12个政府机构，但体育社团负责具体政策的制定和实施以及体育资源的配置，政府提供财政补贴，体育社团自主管理和运营，使其体育管理职能得以高效率地发挥；日本公共体育服务的主管机构是文部科学省体育局，但主要工作由日本体育协会执行。政府为了适应经济、政治环境的变化和公众多样化、个性化的公共体育服务要求，降低公共体育服务成本，不断拓展和创新公共体育服务供给方式，注重建立公共体育服务合作治理模式。政府非常重视社会和公民在公共体育服务中的主体地位，推行公共体育服务的市场化和社会化，与体育社会组织和企业建立公私合作伙伴关系，如采用合同外包、特许经营、凭单制和补助等，充分利用市场、社会和公民的优势，提供公平和效率兼顾、以公民需求为中心的公共体育服务。

1998年以来，我国历次政府机构改革和职能转变主要集中在政府公共服务职能的增长上，政府在公共服务如教育、科技、文化、卫生和体育等方面职能的增强，证明政府职能正在从传统的“全能型政府”向“服务型政府”转变，政府的行为和作用逐渐以公共服务为中心展开，政府在公共体育服务方面的职能也要随之发生转变，在全面建成小康社会和体育强国建设进程中，公共体育服务是社会共同需要的，因此，政府和社会应共同承担公共体育服务供给的责任，但是，我国体育社会组织发育不成熟，政府的公共服务职能没有充分发挥，在目前建设公共体育服务体系过程中，必需通过相关政策和财政投入培育体育社会组织发展，调动社会公众参与公共体育服务建设的积极性，逐步形成政府、社会和公民共同参与的公共体育服务供给、管理、监督和评价局面，构建政府与体育社会组织的合作伙伴关系，使政府、社会和公民之间在公共体育服务供给上产生良性互动。

3.3 注重多层次、多部门协同配合提供公共体育服务

通过分析发达国家公共体育服务供给主体可以发现，公共体育服务不应由政府单独供给，而应该政府主导，社会广泛参与，多部门协同配合提供公共体育服务。发达国家公共体育服务供给主体涵盖国家、地方政府、学校、社区和体育社会组织，每个供给主体在公共体育服务供给中发挥不同的作用，协同配合提供公共体育服务，如国家制定公共体育服务相关政策、提供资金支持，学校开放体育场地设施，体育社会组织具体落实公共体育服务的供给，同时，政府还有多个部门参与公共体育服务，如美国的卫生与公共事业部、内政部、教育部、农业部等多达12个部门参与到公共体育服务，英国的文化、传媒和体育部、教育部、财政部、交通部和内政部等也都是公共体育服务的供给主体，这归因于欧美体育发达国家的立法，通过立法明确了相关部门公共体育服务的职责，并规定各部门要密切配合。英美等户外体育运动开展较好的国家，在城市附近的森林、山地进行旅游休闲开发时，建设部和交通部都一定会考虑修建骑行自行车的道路、徒步旅行道路和进行野营的设施；美国疾病预防控制中心通过全国范围内的国民体育锻炼调查参与到公共体育服务中。这些部门虽然不直接管理体育，但是他们建造的体育设施，提高了公共体育服务的水平，多部门协同供给公共体育服务，已成为许多欧美国家的一个共同发展特点和趋势。因此，我国的公共体育服务体系建设，不应该只是政府体育部门的责任，应该借鉴发达国家的经验，形成跨界整合的公共体育服务治理思维，将体育总局、卫生部、教育部、住房和城乡建设部、财政部、发改委等部门联合，同时将政府部门和非政府组织联合起来，形成“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的大群体工作格局。

3.4 形成了公共体育服务由公共财政与社会资金共同保障的多元化投入格局

发达国家公共体育服务体系建设经费投入通常以政府为主导、社会和公民共同参与，其中政府投入包括中央和地方，从整个公共体育服务体系的建设来看，政府还要从法律制度、政策税收各个方面进一步鼓励社会力量资助全民健身事业的发展，在我国更要鼓励企业、社会组织和个人资助公共体育服务体系的建设，要把构建社会各种力量共同参与全民健身事业的社会文化环境提上议程。通过政府的公共财政投入撬动更多的社会资金参与全民健身事业的发展，为公共体育服务体系建设注入更多活力和发展资金。要敢于创新，借鉴发达国家文化产业发展经验，如美国的“资金匹配”资助方式和英国的“陪同投入制”，把其应用到公共体育服务体系建设中，发挥政府公共财政投入的杠杆作用，激励企业和社会投资公共体育服务体系建设。一方面，对公共体育服务体系建设项目公共财政投入时，要根据地方经济发展水平，采取上级政府和下级政府按照一定比例投入的方式，要让地方政府和社区多渠道的筹措一部分资金，对于社会力量捐赠，政府公共财政要给予适当配套资金，改变基层政府“等靠要”的思想观念。另一方面，社会资源参与公共体育服务体系建设中，应该注重均衡性的掌握，统筹兼顾和综合平衡，特别是要向农村、经济不发达地区和弱势群体倾斜。社会力量愿意资助或投资于大型体育场馆，而对城市社区或农村地区小型化、多样化的活动场馆和健身设施缺乏资助或投资积极性，因此，要引导和鼓励社会力量在社区建设就近、就利、就便小型多样化的活动场馆和健身设施，政府以购买公共体育服务的方式予以支持。此外，社会力量参与公共体育服务体系建设，除了资源的投入，更重要的是在社会上形成了一种参与体育的氛围，提高民众的体育意识和社会对全民健身事业的重视，当前，慢性疾病和肥胖呈上升趋势、青少年体质下降，体育产业占GDP比重约0.6%，远低于发达国家2%的平均水平，这些问题与全民体育是否发达有关，我国一向重视全民健身事业，但是全民健身事业与发达国家相比仍然落后，其原因除了与全民健身资源投入不足有关外，全社会对全民健身事业的重视不足是其中的重要原因，因为重视会潜移默化的改变人们的意识与思想观念，也由此带来一系列的制度设计的变化，使人们的生活方式和健康水平发生转变。所以，在加强公共体育服务体系建设的同时，要努力创造一种有利于公共体育服务体系建设的良好社会环境，注重发展体育慈善或社会捐赠。

3.5 体育志愿服务在发达国家公共体育服务体系中发挥重要作用

在发达国家，体育志愿者在公共体育服务体系中扮演至关重要的角色。担任体育志愿服务的力量主要是体育指导员和志愿者，是体育发达国家大众体育工作的重要支撑力量，体育志愿服务为发达国家体育事业的发展节省了大量人力物力，政府普遍重视志愿服务管理方面职能的履行，通过立法保障、建立激励机制等措施扩大体育志愿者群体人数，通过加强业务培训，使体育志愿者专业水准、服务质量得到提高。美国有1 700万人从事社区体育志愿服务；2012年，德国总计有885万体育志愿者，其中，700万人无偿进行体育志愿服务；2012年，英格兰大约有1 000万人参与体育志愿服务，占总人口比例为20.9%；日本实施了30多年的体育指导员制度，为其培养出了大量体育指导员。目前，在日本体育协会登记的体育指导员已达389 123名，其中，获得最初级资格的指导员有226 999名，占全体指导员总数的58.3%。体育志愿服务产生了巨大的社会和经济效益，体育指导员和志愿者的高质量、无偿性的体育服务能为体育活动的开展，降低运营成本，为政府减少了大量的公共财政拨款，如英国体育志愿者每年大约提供12亿 h的体育服务，其经济价值高达14亿英磅，涉及到许多方面，遍及英国的各类体育俱乐部，服务近千万会员。德国有185万名担任一定职务的体育志愿者每年可产生67亿欧元的劳务价值，他们每月平均志愿工作20.1 h；日本的每名体育志愿者平均每年参加两次志愿活动，每次8 h，日本体育组织开展的每一项体育工作平均都有60名体育志愿者参与服务。北京奥运会后，我国大众体育蓬勃发展，但是，公益性社会体育指导员和体育志愿者不足，特别是社区体育志愿者非常缺乏，因此，今后我国要加大培养体育志愿者的力度，如在各级学校的思想政治教育中注重学生的志愿精神培养，把担任志愿者的经历作为学生评优评先和升学的考核内容；鼓励现役或退役运动员深入社区进行义务指导居民健身；继续加大社会体育指导员的培养力度，激励有体育特长的公民参与体育志愿服务。

3.6 重视弱势群体和特殊人群公共体育服务的供给

西方发达国家特别重视弱势群体和特殊人群公共体育服务的供给。英国、德国在制订体育发展政策和规划时，特别强调要保障特殊人群和弱势群体的体育锻炼权益，专门制定有特殊人群和弱势群体的体育指标。在制定大众体育政策时，德国把公共体育服务均等化作为一项基本原则，让每个公民都有机会参加体育活动，让每个公民都能够在体育俱乐部中根据自己的兴趣和能力找到相应的体育项目。政策的贯彻落实必须要有相关的配套措施和相关的部门协调配合才能保证执行效果，为了保障大众体育政策的有效性，近年来，德国的不同部门协同配合推出了提高弱势群体和特殊人群公共体育服务的计划，如《为70岁以上老人提供运动机会计划》旨在提高高龄老人的公共体育服务水平。《借助体育促进融合计划》旨在促进移民人口和失业者通过体育参与融入德国社会。英国体育在政党更迭过程中，其发展侧重点有所不同，但大众体育一致受到重视，特别是弱势群体和特殊人群，例如：少数民族、移民、残疾人以及较少参与运动的女性群体等。英国政府2000年颁布的《大众的体育未来》(A Sporting Future for All)主要目标强调 “使更多不同年龄、不同社会阶层的人参与体育运动”；2002年颁布的《游戏计划》(Game Plan) 针对社会弱势群体，如老人和残疾人等，制定了保障政策，并明确指出，在大众体育参与方面，应聚焦在优先目标群体和经济弱势群体，特别是关注青年人、妇女、低收入者等。主要宗旨在于为普通民众提供平等的体育参与机会，使更多人参与到体育活动中来。日本2011年颁布的《体育基本法》突出了国民的体育权利，特别提出了残疾人体育权利如何保障，要关注弱势群体和特殊人群体育权利，创造人人能够根据自己的兴趣和能力参与体育活动的环境，包括幼儿、年青人、老年人和残疾人等。日本重视无障碍设施的建设，通过立法进行保障，1993年颁布了《残障人基本法》和相关的无障碍建筑物法律，促进了日本无障碍体育设施的建设，到2005年，在全国，身体障碍者能够利用的体育设施34所，文化设施32所，残障福利中心44所，这些设施为残障人提供了交流、健康、体育、休闲等服务。此外，日本还举办全国健康福利节（老年运动会），日本残障人体育协会培养了多种残疾人社会体育指导员，为残障人多样化的体育活动提供指导，并建立了《公认残障人体育指导员制度》，并将体育指导员资格分为初级、中级、高级和运动教练4 种。我国工业化、城镇化、老龄化进程中产生了数量庞大的特殊群体，如农民工、老年人和残疾人，此外，青少年体质状况令人堪忧，因此，要加强立法，制定配套体育政策保护弱势群体和特殊人群享受公共体育服务的权利，营造无障碍体育环境，使弱势群体和特殊人群能锻炼、想锻炼、积极锻炼身体；鼓励各级各类体育场馆增加无障碍体育设施，并免费或优惠向弱势群体开放，对于向弱势群体开放较好的体育场馆给予一定补助或减免税。

3.7 公共体育设施的覆盖面广，服务模式多样化和利用率高

发达国家公共体育设施供给方面有3个特征：第一，覆盖面广。衡量公共体育服务质量的重要指标之一是大众能够享受公共体育设施的便利，为大众参与体育活动提供足够数量的公共体育设施是政府的职责所在和社会福利制度的一个方面。主要体育发达国家的公共体育设施总量大多处于较高水平且覆盖面广，如20世纪70年代末，英国就已实现在每个社区有一个体育中心和一个游泳池。日本共有公共体育设施约22.3万处，综合性体育俱乐部达到了市町村全覆盖。第二，服务模式多元化。美、英、德等国家采取了公共体育设施多样化的服务模式，概括起来有3种：一是，体育设施直接提供给使用者；二是，为体育俱乐部的会员提供公共体育设施服务；三是，采用免费或低价租借的方式把体育设施提供给体育俱乐部使用，这种服务模式最普遍。德国大部分体育俱乐部没有体育设施，约有58%的体育俱乐部使用乡镇或学校的体育设施，其中34%的俱乐部免费使用公共体育设施。英国的体育俱乐部大多是以较低价格租借政府、学校或慈善机构的公共体育设施进行活动。第三，体育场馆利用率高。美、英、德等发达国家政府、慈善机构和学校的公共体育设施除了履行自己职能外，为了提高公共体育场馆的利用率，其还向体育俱乐部提供免费或低价服务，特别是学校体育场馆，英国、美国、德国和日本等国家对开放体育场馆的学校给予资金支持，以缓解大众体育场地设施不足的状况，学校体育设施对附近居民免费或低收费，学校体育场馆开放程度能够反映出政府和社会对大众体育的支持程度。英国的《社区使用计划》要求公共体育设施尽可能广泛地向公众开放，其首要目标是学生放假或者放学回家后，学校体育设施向社区开放，以提高学校体育设施资源的使用效率。美国中学和大学体育设施非常完善，这些设施在满足本校体育课和课外锻炼之余，向社会低价或免费开放。

德国政府通过提供经费保障，鼓励公立学校或私立学校的体育场地设施对公众开放。部分地方政府规定：学校的体育场馆必须在课余时间向俱乐部开放，具体开放形式和开放时间安排由学校与俱乐部进行协商。日本体育设施主要在学校，其中80%的体育设施由学校供给，99%的公立学校体育设施均对外开放，日本高度重视学校体育设施的综合利用率，在《体育振兴计划》中提出了全面开放学校体育设施的政策。我国公共体育设施的短缺是制约大众体育发展的瓶颈，原因主要有2点：一是，公共体育设施建设相对不足；二是，没有盘活现有的公共体育设施。所以，要加大社区附近小型、简便公共体育设施建设的力度，在城镇化过程中，建设和规划住宅小区、公园、城市景观时，要把体育场地设施作为重要的组成部分，政府、企事业单位的体育场地设施免费或低价租借给体育社会组织，用以开展活动。同时，严格执行学校体育场馆和体育部门体育场馆向社会开放的政策，加强监督和评价，加快学校体育场地设施和教学区隔离，对于维护成本低的室外场地可以实行免费开放，而维护成本高的体育馆等低收费开放，政府对于开放学校按人数给予补贴。

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Experience of the Construction of Public Sports Service System in Developed Countries and Its Enlightenment to China

WANG Zhan-kun1，2

The construction and improvement of public sports service system play an important role in promoting national fitness strategy and building China’s health，stimulating the vitality of the development of sports industry. By using the method of literature review and logical analysis，this paper analyzes the construction of public sports service system in developed countries.The author points out that the public sports service system has their own characteristics，but also has a lot in common in developed countries. The developed countries pay special attention to the integration of various resources to construct public sports service system in order to provide a good and comprehensive service for the public to participate in sports activities. The enlightenment mainly has the following aspects：to establish laws and policies to ensure the construction of public sports service system；to transform government functions，and actively guide the participation of citizens and social forces；to pay attention to multi level，multi sectoral coordination to provide public sports services；to form the diversified investment pattern of public sports services public finance and social capital；Sports volunteer service plays an important role in the public sports service system of the developed countries，and pays more attention to the supply of the public sports service of the vulnerable groups and special groups；the wide coverage of public sports facilities，the diversity of services and high utilization.

developed countries；public sports service；national fitness；system

G808

A

1000-677X（2017）05-0032-16

10. 16469/j. css. 201705004

2017-02-29；

2017-04-23

浙江省高校重大人文社科项目攻关计划项目（2013QN015）

王占坤，男，教授，博士研究生，研究方向为体育社会学，Tel：（0577）86689767，E-mail：wzk2001@163.com。

1.温州医科大学，浙江 温州325035；2.北京体育大学博士后流动站，北京100084

1.Wenzhou Medical University，Wenzhou 325035，China；2.Beijing Sport University，Beijing 100084，China.