发达国家体育健康政策发展及对健康中国的启示

曹振波，陈佩杰，庄 洁，刘 阳，王 琳，韩 甲

发达国家体育健康政策发展及对健康中国的启示

曹振波，陈佩杰，庄 洁，刘 阳，王 琳，韩 甲

在贯彻落实党中央推进健康中国建设的背景下，重点对日本、美国、德国和其他发达国家（芬兰、丹麦、澳大利亚）体育健康政策的发展演变历史和特点进行梳理与分析，结合我国国情，为优化我国体育健康政策提供借鉴和参考。研究表明，在经历了20世纪50～60年代、70～90年代和21世纪以来的3个阶段的发展和演变后，日本、美国、德国和其他发达国家的体育健康政策制定呈现以下特点：以公众健康为中心，注重多方位、多层级、多维度考虑，依据循证医学证据加强政策制定的科学性，通过立法有力保障体育健康政策的法律地位。对我国制定体育健康政策的启示：转移体育发展重心，加大大众体育的经费投入；政府和卫生、体育、城建各部门相互配合，共同制定和执行体育健康政策；从循证医学的角度，兼顾不同区域、不同民族和不同年龄段人群，建立我国体育健康管理指南和制度；制订大众健身指导方案，将“提高身体活动量”作为医疗服务保障体系的一部分。

健康中国；体育政策；大众体育；公共健康；身体活动

国内外越来越多的研究证据表明，运动能够有效促进健康［32，48］。众多发达国家已通过多种战略部署和政策制定来积极促进国民增加身体活动，从而促进健康，而我国在这方面相应的政策和保障还相对缺乏。因此，对发达国家运动促进健康策略与行动进行解析，能够帮助我们思考如何从国家层面制定方针和策略，从而有效提高国民的身体活动和运动参与，为健康中国建设保驾护航。因此，本文将对日本、美国、德国和其他发达国家（芬兰、丹麦、澳大利亚）的运动与健康相关的政策、影响较大的医疗制度体系、相关健康目标规划等战略进行分析，并总结这些政策对我国“健康中国2030规划”制订的启示。

2 亚洲地区体育健康政策演变进程及特点

日本是最早制定并实施运动健康政策的国家之一，积累了丰富的经验。

2.1 20世纪50～60年代

20世纪50年代末期，日本政府开始注重民众身体素质的提高和体育运动事业的发展。1961年《体育振兴法》颁布实施，这表明了政府促进体育发展和体育教育的意愿，其内容主要包括：制定体育运动事业发展的基本计划、举办全国体育运动会、增建体育设施、培养体育指导员、提倡参与各种体育活动和鼓励体育科技的创新等。

表1 20世纪50～60年代日本运动健康政策及其意义Table1 Japanese Sports Health Policy and Significance during 1950s-1960s in 20th Century

为了贯彻《体育振兴法》精神，1964年12月《关于增进国民健康和体质的对策》（以下简称《对策》）由内阁会议颁布，旨在推进体育、运动、娱乐活动的普及来增进健康和增强体质，大力开展“体质增进国民运动”，标志着日本体育政策的重心向提高国民体质健康和群众体育普及转移。同年，作为具体措施 “体育测试”（国民体质测试）正式开始实施，1998年更名为“新体质测试”。1965年作为该《对策》的具体实施机构——“国民健康/体质增进运动协会”正式成立。该《对策》出台的同时，日本政府认识到发动民间的力量来共同推进的重要性，组建了相关的行政事业单位和民间团体共同参加的“体质增进国民会议”，协调组织200多社会团体相互合作共同推进体育、运动、娱乐活动的普及来增进健康和增强体质。

2.2 20世纪70～90年代

20世纪70年代后，日本的竞技体育实力逐渐衰弱，加上经济生活的明显改善［1］，国民体育运动目标由竞技体育成绩的提高转向了健身与健康，政府和多组织共同参与下，运动健康政策有计划地不断发展，相继出台两次《增进国民健康促进对策》，从预防疾病向运动增进健康转变。

表2 20世纪70～90年代日本运动健康政策及其意义Table2 Japanese Sports Health Policy and Significance during 1970s-1990s in 20th Century

1978年，日本厚生劳动省（厚生省）出台了《第1次国民健康促进对策》（1978—1988年）［11］，是日本健康政策由预防疾病向增进健康转变的一个转折点，提出了“健康一生”的理念［8］，确立了健康增进3要素（营养、运动、休养）改善是健康增进事业的核心内容。但是，主要以营养为中心，没有运动相关具体内容。同年作为该对策的具体实施机构——“健康增进振兴财团”成立，1981年，与更早些设立的“国民健康/体质增进运动协会”合并，成立将厚生省和文部科学省（文部省）的运动健康政策统合并具体实施的第一个民间团体——“健康/体质增进事业财团”［10］。

1988年厚生省出台了《第2次国民健康促进对策》，也称“活力80健康计划”（1988—1999年），继续贯彻“健康一生”的理念的同时，《第1次国民健康促进对策》中忽视的良好运动习惯的养成被提升到了健康增进事业推进的首要地位。提出了如下具体措施：1）促进国民良好运动习惯的养成，运动的普及；2）普及健康增进设施认定制度；3）大力培养运动健康指导者；4）制定“增进健康的运动需要量”；5）制定“为了增进健康的运动指针”（1993）以及不同年龄的身体活动指针（1997）。

2.3 21世纪以来

随着1989年和2000年出台的《关于面向21世纪的体育振兴策略》和《体育振兴基本计划》，21世纪的日本体育发展目标已经变为“生涯体育”。

2.3.1 世纪初期

2000年,文部省出台了《体育振兴基本计划》（以下简称《基本计划》），明确了未来10年日本体育发展的总体目标及其方针政策，谋求以促进大众体育、竞技体育和学校体育的协调发展来实现“生涯体育”的目标［12］。《基本计划》明确了3个方面的策略：1）实现生涯体育社会，改善区域体育环境；2）提升日本国际竞技体育水平；3）群众体育、竞技体育和学校体育之间的携手合作。《基本计划》出台了一系列新的举措，其中，建立综合型区域体育俱乐部和区域体育中心、建立一条龙的训练体系两大举措对日本体育产生深远影响，促进了日本大众体育的蓬勃发展［9］。2005年，该计划的修订版提出了新的运动健康相关策略：1）抑制学生（儿童青少年）体质下降趋势，提高其体质；2）50%的成年人每周参加一次以上的体育活动，建设综合型地域体育俱乐部设施。

表3 21世纪以来日本运动健康政策及其意义Table3 Japanese sports Health Policy and Significance since 21th Century

2000年厚生省出台了《第3次国民健康促进对策》又称《健康日本21》（2000—2010年），是在继续贯彻“健康一生”理念的基础上，融入新的理念所形成的健康促进政策［8］。基于广泛的科学证据，《健康日本21》从9个方面首次制定了量化的具体健康指标，以此规范国民生活方式，其基本目标是“通过提高国民保健医疗水平，建立有助于个人健康增进的社会环境，从而改善日常生活习惯，降低慢性病的发病率，减少中年期的死亡率，提高生活品质，延长健康寿命，最终建成所有国民身心健康且具有活力的社会。”（图1）。

图1 《健康日本21》的基本健康理念Fig. 1 Main goals of Health Japan 21

《健康日本21》身体活动与体育运动方面的具体指标包括：1）针对成年人（20～59岁），增加具有运动意识的国民比例（目标值：男性63%，女性63%），增加日常生活中的步数（目标值：男性9 300步，女性8 300步），增加养成运动习惯的国民比例（目标值：男性39%；女性35%）；2）针对老年人（60岁以上），增加对外出持积极态度的国民比例（目标值：男性70%以上，女性70%以上），增加积极参加各种地方组织活动的国民比例（目标值：男性58%，女性50%），增加日常生活中的步数（目标值：男性6 700步，女性5 900步）。概括地说，就是促进运动习惯的养成，制定了每人每天增加1 000步身体活动的目标。

此外，提出大力开展运动健身指导人才培养和运动健身设施认证等相关配套政策。作为该对策的配套实施内容，2007年厚生省颁布了《为了增进健康的运动指南2006》和《为了增进健康的运动指针2006》，并首次提出了“身体活动”的概念，区分“生活活动”与“运动”，从而科学地指导国民进行运动健身。《健康日本21》的出台，标志着日本的健康政策制定方式更趋向基于科学证据的循证实践模式转变。2003年5月《健康增进法》颁布实施，赋予了“健康日本21计划”的法定地位。

2.3.2 2010年以来

近年来，日本少子高龄化、地方社会空洞化和人际关系淡漠化日趋严峻，在建设和实现社会目标过程中体育所发挥的重要作用日益凸现。2010年，前期体育运动相关政策的实施取得不错的效果。青少年体质与运动能力持续下滑趋势得到遏制，每周1次参加体育运动的成年人比例达到历史新高（45.3%）。在此背景下，2011年8月《体育基本法》正式颁布实施，其核心理念是“通过体育运动追求幸福、富裕的生活是所有人的权利”，指出了体育运动在5个方面的主要的社会功能，其中就包括儿童青少年健全成长以及国民身心健康的保持与增进的运动健康方面的功能，并提出了“体育立国”的根本目标［1］。

为贯彻落实《体育基本法》政策理念，2012年文部省制定出台了《体育基本计划》，给出了日本体育事业发展政策制定与实施的方向及指导方针，是日本又一个10年期的实质性体育政策规划，以“建设全体国民都能参与体育事业发展规划的社会环境”为基本课题。指出了未来10年间日本体育发展需要重点解决的7个重点课题，并设定了相应课题实现目标；其中与运动健康政策相关有：1）积极创造儿童青少年参加体育活动的机会；2）推进各年龄段国民体育活动开展；3）社区居民自主参与规划地区性体育环境的制度形成。相对应的具体目标包括：1）5年内儿童青少年体质水平维持持续增长态势，10年内实现儿童青少年体质状况超过1985年时的体质水平；2）65%的成年人每周参加1次以上的体育活动，每周参加至少3次体育活动的比率达到30%；3）培养足够的体育运动指导者、建成能够满足居民体育活动需要的综合性地区体育俱乐部和体育运动设施。

2012年厚生省在总结了前一期《健康日本21》实施经验和效果，并结合当前日本社会面临的主要健康问题（少子老龄化、生活习惯病发病增加）的基础上，出台了《健康日本21（第二期）》（2013—2022年），提出了新时期国民健康增进对策实施的5个基本方向，其中之一就是与营养/饮食、身体活动/运动、休养、等有关的生活习惯和社会环境的改善。同时基于广泛的科学证据设定了相应的55项定量目标值，身体活动与运动方面的具体目标包括：1)针对成年人（20～64岁），日常生活中的步数（目标值：男性9 000步；女性8 500步），养成运动习惯的国民比例（目标值：男性36%；女性33%）；2)针对老年人（65岁以上），日常生活中的步数（目标值：男性7 000步；女性6 000步），养成运动习惯的国民比例（目标值：男性58%；女性48%）；3)针对各个自治体（都道府县），便于居民参加运动的城市环境规划实施数量（目标值：47个自治体）。概括地说，就是通过便于居民参加运动的城市环境的规划，使养成良好运动习惯（每周运动1h）的国民比例增加10%，国民每人每天增加相当于1 500步的身体活动。作为配套措施，2013年厚生省颁布了《运动指南》的修订版——《为了增进健康的运动指南2013》和《为了增进健康的运动指针2013》。

2015年日本政府设立了文部省的外部机构“体育厅”，旨在打破体育相关事业管理部门过于分散的状态，对体育工作进行系统整合，提高效率，综合推进日本体育政策。体育厅在增进国民健康方面的工作目标包括通过体育运动增进国民健康、削减医疗费用，提出“体育振兴可以削减8%的医疗费”的观点［13］。

2.4 日本运动健康政策的主要特点

日本相关运动健康政策的演变具有明显的连续性、科学性、法制性、明确性，从中可以总结出以下5个特点：

1.肯定身体活动/运动在疾病预防、健康促进方面的重要作用，强调“生涯体育”的实现和运动健康环境的建设，运动健康政策覆盖政府部门、相关团体及国民个体多个层面，加强国民对自身健康生活习惯重要性的关心与理解，提高国民的健康素养（含体育素养）；

2.与相关法律的制定相配合，赋予运动健康政策的法律地位；

3.政策的制定依据于循证科学证据，针对不同领域、不同人群量化具体指标目标值，以利于监测和评估；

4.卫生和体育管理部门政策实施同时进行，协同发展；

5.多部门政策综合实施机构的设置，利于政策实施效率的提高。

3 北美地区体育健康政策演变进程及特点

20世纪80年代以来，美国政府推出健康公民（Healthy People）系列计划旨在提高国民体质健康水平，其中身体活动作为主要健康行为方式在《健康公民》从无到有，并在增强体质健康、预防疾病发生和降低医疗支出方面发挥着越来越重要的作用。

3.1 美国4次健康公民计划的演变进程

1979年美国发布的《健康公民：健康促进与疾病预防报告》（简称《健康报告》）中提到，自1900年来，虽然美国死亡率由17‰降低至9‰，但与此同时政府在公民健康领域的支出增幅超过600%，从270亿美元（1960年）激增至1920亿美元（1978年）。如果巨额的费用支出主要被用于疾病和伤残治疗上，疾病预防费用仅占联邦政府健康总支出的4%，说明疾病预防没有得到政府及相关决策部门的足够重视。这份报告反映的问题造成巨大的反响，使得政府和决策部门将公民健康领域重点集中到疾病的预防上来，由此“预防”取代“治疗”的核心地位，同时也为美国的“健康公民10年计划”时代拉开序幕。从1980年至今，美国卫生与公共服务部（HHS）每10年发布一次国家健康公民计划，目前为止共历经4代，即《健康公民1990》、《健康公民2000》、《健康公民2010》和《健康公民2020》，4代计划在总体目标、健康指标、健康领域、实施框架等方面具有不同的特征：优先发展领域从15个增加到42个，具体健康指标从226个增加到近600个，并从《健康公民2010》起设立“主要健康指标”以解决美国健康领域存在的突出问题［6］。

1980年，HHS公布了美国第1个10年公民健康计划，《健康公民1990：全民健康促进与疾病预防目标》，在健康行为促进全民健康水平的总目标下确立了15个优先发展领域，其中“体育运动与健康”名列第14位［23］，明确提出体育运动是健康促进的重要手段之一。作为第1个健康公民10年计划，虽然存在着诸多缺陷（如缺乏对少数民族健康问题的关注等；缺乏对不同民族、性别和年龄健康差异的关注），但也对下1个10年计划的制订提供了宝贵的、可借鉴的经验。1990年HHS公布了第2个健康公民10年计划，即《健康公民2000：全民健康促进与疾病预防目标》。受到《健康公民1990》实施经验的启发，在《健康公民2000》总体目标中着重表明，要消除不同人群间的健康差异，实现健康公平、全民健康。为实现总体目标，共确立22个优先发展领域和319个具体、可量化的健康目标，其中“身体活动与健康”由第14位上升到首位，进一步突显出其在健康促进中的核心地位，并提出13个具体的健康目标支撑“身体活动与健康”优先发展领域目标的实现（表4）。

表4 《健康公民2000》身体活动与健康优先发展领域具体目标［13］Table4 Physical Activity and Fitness Related Objectives in Healthy People 2000

在随后的《健康公民2010》和《健康公民2020》两项美国公民健康战略中，在健康领域、健康目标等方面都不断完善。

经过为期5年的全国范围意见征集，最后由公共卫生专家确定《健康公民2010：全民健康促进与疾病预防目标》。《健康公民2010》总体目标为：帮助各年龄段的公民提高生活质量，延长健康寿命；消除不同层次人群健康差异。在总体目标的指导下，共包括28个健康领域和467个健康目标。并首次引入了主要健康指标概念，涉及10个美国国内公共健康领域存在的主要问题，其中身体活动位列首位，包括15个具体的健康目标（表5）。

《健康公民2020：全民健康促进与疾病预防目标》作为第4代的国民健康战略，其总体目标共包括4大块内容：1）满足高质量的生活方式，预防，降低死亡率；2）改善各年龄段健康行为；3）消除层次差异，实现健康公平；4）构建全民健康的社会物质环境。为实现总体目标，《健康公民2020》共制定42个健康领域，近600个健康目标，以及12个主要健康指标。其中，“身体活动和健康”领域，共有15个具体的健康目标（表6）。

表6 《健康公民2020》中身体活动与健康优先发展领域具体健康目标［38］Table6 Physical Activity and Fitness Related Objectives in Healthy People 2020

3.2 美国运动健康政策的主要特点

回顾美国发布的4次健康公民计划，都是根据当时特定的社会环境，在延续上一个10年计划的基础上，进行了补充和完善后而颁布实施的，从中可以总结出以下4个特点：

1.运动健康政策制定在广泛征求公众意见的同时，具有可持续性。美国公民健康战略计划已发布4次，每一次新公布计划内容都是上一次计划的延续，可见国家健康战略应该立足长远。在计划制订时，要通过多种渠道、广泛征求公众意见。

2.确立体力活动在健康战略中的重要地位。美国健康政策重视疾病和伤残的预防，而增加体力活动时间，培养健康生活方式，是健康战略中主要发展领域的重点。

3.实施过程中，利用各种方式加强宣传，构建网站平台，加强与公民之间的信息交流。

4.重点解决健康公平性问题。减少因种族、民族、性别、教育程度及其他种种不利因素造成的健康不公平现象，连续3次在美国健康战略中将此作为目标。

4 欧洲地区体育健康政策演变进程及特点

4.1 德国

作为传统的体育强国，德国体育经历了从马丁·路德的宗教改革到杨氏体操的推广，从纳粹的政治体育到“黄金计划”的实施，到当下以俱乐部体制为基础的社会主导型体育体制的完善和确立。始终走在改革和发展前列的德国体育，其最大特点是发展均衡，即大众体育、竞技体育、学校体育和体育产业等体育各个方面在其相关政策的引导和激励下均得到了有效开展［3］。

4.1.1 20世纪50～60年代

二战后，德国被划分为德意志联邦共和国（简称“联邦德国”或“西德”）和德意志民主共和国（简称“民主德国”或“东德”）。西德在美国及其他西方国家的协助下，在制定与运动相关的民众健康政策时，对于竞技体育的发展持谨慎态度，而东德却恰恰相反，两国在体育政策和体育教育分别走上了不同的发展道路。

在西德，其体育政策主要抓手在于赋予人们体育教育和运动合法的权利。在第2次世界大战后迅速在体育政策上进行了调整，采取了以大众休闲娱乐为主、竞技体育自由发展的体育策略［2］。而在东德体育运动和身体教育被打上了服务于社会主义建设的烙印。东德体育政策的主要特点是为政治服务。作为执政党的统一社会党非常重视体育运动的发展，尤其是竞技体育的宣传和激励作用，并将其写入宪法，使竞技体育成为意识形态宣传和强化的工具，这一做法对巩固其执政党的领导有着积极重要的作用［7］。

二战之后第1个10年，西德政府部门未考虑对二战中损坏的大量大众体育设施进行修复与重建；20世纪50年代末期，以提高民众身体素质，为民众创造娱乐活动为出发点，体育设施重建成为西德政府大型体育政策的重中之重。而东德尽管在20世纪60年代将发展大众体育所需要的物质和技术条件的准备工作列入日程，但是该项计划从未执行。1960年，德国奥林匹克委员会提出“黄金计划（a Golden Plan for Health，Play and Recreation）”和与之相配套的“体育的第2种方式”（Zweiter Weg des Sports），该计划的执行方为西德各级政府，该计划提出依照辖区居民数量修复或重建相应类型的体育设施。值得指出的是，黄金计划的成功实施主要依靠于意见领袖的支持以及州和市级政府的财政支持，其中2/3的资金投入来源于当地政府，从

表8 原东、西德国体育公共政策对比［44］Table8 Comparison between east and west Germany

1960年到1975年当地政府共投资17.4亿德国马克。

4.1.2 20世纪70～90年代

西德全民健身计划涵盖多阶段不同小项目，通过“体育平衡机体—锻炼身体”（1970—1974）、“智慧的运动长跑”（1975—1978）——宣传大众体育的重要性；“一起运动”——以体育节的形式培养民众的体育意识和体育兴趣；“有氧锻炼130”（1983—1987）——推广心率为130次/min的耐力运动；“最佳的运动在俱乐部”（1987—1994）——鼓励民众积极加入俱乐部。

在以大众体育发展为政策重心的背景下，民众体育意识以及参与体育活动的热情均得到相应提升。1950年至1970年，西德每年增加约1 000个体育俱乐部。与1950年相比，1989年西德的体育俱乐部共增加了近4.7万个。其体育人口也上升了50%（1960年：18%，1988年：68%）。同时，西德体育联合会的会员数量从1970年的不足千万人上升到1989年的两千余万人。

4.1.3 21世纪以来

1990年，东、西德统一，合并后德国的体育政策延续了西德以俱乐部体制为基础的社会主导型体育体制而非东德那种以竞技体育为核心的体制。强调以大众体育为核心，兼顾良性发展竞技体育的政策。原东德地区效仿联邦德国实施东部黄金计划（Golden Plan）。1999到2003年间，联邦德国共投资5 200万欧元，改建体育场馆和体育设施。尽管如此，德国东部地区和西部地区大众体育发展仍有较大差距。统一后，俱乐部体制完善、大众体育进一步加强、竞技体育良性发展和学校体育自主性强等成为体育政策的主要特点。在以大众体育发展为政策重心的背景下，民众体育意识以及参与体育活动的热情均得到相应提升。

统一后的德国大众健康政策最显著的特点是：政策涉及机构分布广泛，医疗保险机构、数据分析机构、大众疾病分析机构、交通运输部门等都在其涵盖之列。作为世界上最早实施社会保障制度的国家，德国有发达和完善的医保体系。德国保险协会工作小组（Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Krakenkassen）在2003年提出，将初期预防的措施作为法人保险公司的参考原则。基于运动习惯等生活习惯在健康中的重要地位的科学实证依据，2004年1月，德国启动新的医疗保险政策，重在提高投保人的参与权，设立了“红利政策”（Bonusprogramm），即当投保人积极参与以下预防措施时，保费享受优惠措施，预防措施包括：定期做身体健康检查，完整的参与包括运动和营养课程在内的预防课程，强化家庭医疗系统。

除了医疗保险系统改革，德国政府先后颁布实施了National Cycling Plan(2002)和National Cycling Plan(2020)。National Cycling Plan(NCP)强调系统的概念，即当地政府、州政府、联邦政府分工明确。当地政府负责市级公路以及自行车道的修建与维护；州政府负责州级道路及自行车道的修建与维护，以及向辖区当地政府提供资金支持；联邦政府则负责搭建相关法律架构以及对其他与自行车相关法规政策进行监督，以保障国民运动健身活动的需要。

4.1.4 德国运动健康政策的主要特点

从德国运动健康相关政策的演变中可以总结出以下特点：

1.通过立法，加强运动健康政策制定的规范性，保障国民运动健身活动的开展；

2.通过将运动参与纳入到医疗保险改革中，真正做到“体医融合”。并在实施过程中引入竞争机制：德国的医疗保险制度在1996年就引入了竞争机制，在之后三大公立医疗保险中积极鼓励民间资本参与产权重组；

3.注重多部门协调，各级政府和部门分工明确；

4.始终贯彻以大众体育发展为核心，大众体育、竞技体育、学校体育协调发展的战略。

4.2 芬兰

4.2.1 芬兰体育健康政策的演变进程

芬兰作为一个发达国家，体育有其鲜明的特色，尤其是大众体育发展方面更是独树一帜。从关注竞技体育到关注大众体育的转变，是芬兰自上世纪中期至今体育公共政策变迁和发展的核心。

目前，主管体育的芬兰文化和教育部强调体育在提高国民健康和促进社会和谐与包容方面的作用。芬兰体育公共政策的主体是促进志愿组织和体育俱乐部活动的开展。其主要政策包括：1)优先发展儿童青少年的体育和体育教育，大力支持以成年人、老年人和特殊群体为服务对象的体育活动；2)明确竞技体育发展中的分工与执行责任，设立奖学金、奖励方案及开展培训，对有天赋的年轻运动员进行体教结合；3)对高水平残疾运动员和相关体育俱乐部的活动给予资金支持，并向有天赋的年轻运动员和残疾人运动员提供同等资助［5］。

芬兰政府自20世纪60年代后期起便始终坚持走大众体育路线这一体育中心政策。80年代后期，芬兰的公共政策制定尽管已由新自由主义主导，但其政治体系依然源自社会民主传统。1993年，芬兰政府机构改革使其体育机构产生巨变，教育与文化部的成立使体育主管部门的架构更加协调，这也是芬兰大众体育理念融入结构性变革的关键点。2001年发生的兴奋剂丑闻进一步确定了芬兰发展大众体育的公共政策。

在2012年，芬兰社会事务和卫生部提出了《对社会福利和卫生健康的国家发展计划2012--2015》［43］。该《计划》通过地方当局和市级联合委员会的协作来完成，旨在减少在福利和健康上的不均衡，以面向客户的方式组织进行社会福利和医疗结构服务。该计划的焦点集中在从治疗的问题上转移，从而促进整个人口在身体、精神和社会上的福利并有效预防的问题，这其中也包含了对身体活动的要求。计划的实现和目标的达成则是通过定期地监督和评估，并通过一定领域的专业人士、决策者和市民的主动信息来促进计划的实施。

同年，芬兰政府提出的《身体活动促进健康和幸福的国家战略2020》，该行动计划在芬兰的学校中执行［34］，针对芬兰综合学校中的学龄儿童，要求其在上课时间增加身体活动时间并减少久坐时间，认为身体活动是学习的一个重要媒介，不仅是身体的运动，也可被看作为一个生物媒介。这项计划对在校的每一个人来说，都是一个可以减少久坐时间的机会。

此外，芬兰政府还提出了《国家工作生活的发展战略2020》［49］。在全球经济的影响下，芬兰面临巨大的竞争压力，该战略旨在通过4个部分对国家的工作生活进行调整。1）创新和生产力部分；2）信任和合作部分；3）工作中的健康和福利部分；4）有能力的劳动力部分。与此同时，该战略中，将目标水平设定为3个层面，即良好的基本水平、开发者水平和先行者水平。在该战略的第3部分，工作中的健康和福利中，通过目标水平的3个层面进行了进一步划分。工作中的健康与福利，基于工作场所中的合作、足够的职业健康卫生的支持和立法现状。在处于良好的基本水平的阶段，劳动者会平稳地完成个人工作；在开发者水平阶段，劳动者慢慢地从原来的分散的计划工作中总结出一种通用的、系统的工作方法；而在先行者水平阶段，劳动者会慢慢地寻找更好的工作状态，即认识到要将工作和私生活相结合，认识到锻炼在预防和治愈疾病中的重要性。在最高水平中，明确了锻炼在工作和生活中的重要作用。

2013年，芬兰社会事务和卫生部提出了《在行动——对身体活动促进健康和幸福2020》的国家战略［37］。该战略目的在于通过身体活动的方式来增加社会融入并减少社会排斥，从而增强人民的健康和幸福。在该战略中，详细提出了4个指导方针：1）在生活中减少久坐时间；2）应该养成一个更加积极的生活方式并做更多的室外和室内的身体活动，经营性文化的组织机构应比现在更加支持身体活动，营造一个更能使人进行身体活动的积极的环境，步行和骑自行车应成为更为流行的出行方式；3）使身体活动成为促进健康和幸福、预防和治愈普通疾病和康复的主要部分，通过所有专业的团队在社会和健康服务上巩固对不同年龄段的国民的身体活动指导，并将其作为生活方式指南的一部分，把身体活动指导作为社会和医疗服务链以及护理过程的一部分；4）强调身体活动在芬兰社会中的积极作用，积极运动的生活是国家战略思维的一部分，作为促进居民福利整体努力的一部分。

2016年，芬兰教育和文化部提出了《对芬兰教育的关键计划改革》［46］。改革的目的在于提升芬兰在能力、专门知识和教育上的等级，使教育能够有支持社会的变化和获得公平机会的可能性，使芬兰的人民可以一直学习新知识。这项改革分为6个关键的计划，在为综合中学提供新的学习环境和数字化资料的计划中，要求促进儿童的身体活动，目标是让每所综合中学的学生每天锻炼至少1h。这个目标并不是指增加体育课，而是通过在其他的课程和休息时间中保持活跃的状态来激励学生学习。

4.2.2 芬兰运动健康政策的主要特点

上述与运动相关的健康政策，有以下4个特点：

1.政策结合地方特色：芬兰的健康政策由不同的机构和部门提出，政策中的对象是不同地区、不同年龄段的人，可针对当地的现实情况制定更有效的方针政策；

2.各部门的职能划分明确：例如，环境部门、社会事务和健康部门等，这些部门所涉及的职能不同，在有关健康的政策中，则以不同的切入点指出运动对健康的重要意义；

3.指导方针有相应的数据支撑：指导方针不是研究者的主观判断，而是建立在一定的研究结果与研究数据之上的；

4.政策制定与社会现象相结合：上述政策中，与运动相关联的健康政策主要表现在学校教育和社会生活方面。随着经济发展速度的加快，人们在学习、生活和工作的压力也在不断增加，而压力所导致的各种健康问题对社会的发展、经济的发展也带来许多片面影响。处在学习和工作中的人，难以调控自己的时间，这便需要相应的政策来加以干预。

4.3 丹麦

4.3.1 丹麦各阶段体育健康政策

近些年来，在维护公众健康方面，丹麦政府先后颁布了一系列有利于健康促进的政策，积极创建健康相关环境来推动这一政策的落实［4］。目前，丹麦已启动实施了3轮国民健康计划，通过积极，有效的健康运动指导，引导全体国民将健身运动转换为日常生活中的一部分，以达到身体素质持续增强的目的。

4.3.1.1 KRAM指南

KRAM指南是由丹麦卫生部于2006年发布的丹麦全体国民健康、运动的指南。其主要针对丹麦人爱吸烟、酗酒、不爱运动等一系列现状而制定。该指南指出，锻炼收获不仅是长远的，在近期也会有很多的收益，可以帮助增肌、减脂，改善情绪，帮助人们找回自信。经常从事体育运动锻炼的人会活的更久，其身体各种功能器官也会生长得更好。政府也明确表明，自身的态度和对公民的承诺，将丹麦首都哥本哈根打造成一座“运动中的城市”，政府积极推动并激励市民将徒步、自行车作为主要的出行方式。并协同城建部门创建特殊的自行车道和人行道，以及进行运动健身的路线图。同时，建立无机动车区域，建立城市计步器项目，并指导市民每日的步行目标至少为1万步。将市内的基础健身设施、绿化面积维持在城市总建筑面积的85%。4.3.1.2 “好、更好、最好”—哥本哈根市自行车运动发展策略（2011—2025）

“Good，Better，Best”这个项目是由分管技术与环境管理的市长Ayfer Baykal于2010年在技术与环境委员会会议上提出来的，以用来取代哥本哈根市在2002—2012年进行的“自行车周期性策略”。从2002年开始实施的“自行车周期性策略”至2010年，哥本哈根市的自行车使用率逐年上升。因此，政府想通过第2个自行车运动策略，将该市的自行车旅游运动的人数突破240 000。从丹麦官方给出的数据，实施第1次自行车策略的时间段（2008—2010年）之间，人们使用自行车的频率越来越高，在上班、上学的途中，使用自行车的比率高达36%。而在最新一次的自行车运动健身策略中，官方将这一目标定为：到2015年，市民使用自行车出行的比率提升至50%，也就是说，政府将继续鼓动至少55 000位市民跳上自己的自行车。为此，提出以下构想：在2010年，大约有45 000人住在距离市中心约2～10 km的郊区，若将其中一半或者是1/3的机动车车次转换为自行车出行，市民使用自行车出行的比率将会上升至45%。在城建部门的配合下，从2012年开始，哥本哈根的部分道路将安装智能的LED系统，会按时间区段的不同，将道路分为机动车道和自行车道并存、仅有自行车道两种交通模式。强制性要求公民在某一时段通过某一段路时，必须骑自行车。这种较为智能的交通模式在整治交通拥堵的同时，还促使公民养成骑自行车出行的良好习惯。

4.3.2 丹麦运动健康政策的主要特点

丹麦运动健康政策具有如下特点：

1.丹麦政府在制订相关锻炼计划时，不是单一部门闭门造车，而是卫生、体育、城建各部门联合制订，共同推出。在居民能够保证身体运动的同时，还兼顾保证自己的身体健康，并且政府还有组织地促进相关健身运动的实施与发展；

2.丹麦的运动健身计划是针对各个年龄层的人，对于不同身份、处于不同环境下的国民都可以找到一套属于自己的运动健身指导；

3.积极创建支持性环境来推动政策的落实。

5 澳大利亚体育健康政策

世界卫生组织（WHO）2016年5月公布的数据显示，澳大利亚平均寿命为82.8岁，居世界第4位，远高于中国的76.1岁［52］。澳大利亚人的长寿与澳大利亚政府的社区健康干预政策的制定与实施密不可分。澳大利亚推崇循证健康干预，即任何健康干预政策的制定和实施都讲求有证可循。澳大利亚的“运动促进国民健康”战略行动同样基于大量研究佐证。

5.1 澳大利亚《运动促进国民健康蓝皮书》（2014—2017）

《运动促进健康蓝皮书》Blueprint for an active Australia（2014—2017）则是以循证健康干预为基础，由Heart Foundation牵头研发颁布的政府与社区战略行动计划。它从7个方面设立保障机制，全方位推进增加国民身体活动，促进国民健康战略实施。澳大利亚“运动促进国民健康”战略行动的具体内容如下：

5.1.1 规划生活环境，改善交通状况，促进身体活动

很多澳大利亚居民都认为，很难找到机会进行运动锻炼，而将身体活动融入每天的工作和生活，则是一个有效提高身体活动的途径［21］。研究显示，生活在人行道健全、公共交通和生活设施都能通过步行到达的社区居民，他们的身体活动水平显著高于去哪里都需要开车的居民［26，45］；且老年人、青少年的身体活动水平也都能通过生活环境的便捷性（如可以步行到休闲健身区域或步行上学等）得到保障和改善［27，31］。因此，规划生活环境，使大众可以通过步行、骑车和使用公共交通工具的方式到达日常所需的咖啡厅、便利店和其它休闲公共设施，从而显著增加身体活动，就显得尤为重要［29］。为达成上述目标，澳大利亚政府投入专项经费来改善公共交通设施，并且调整各项公共服务设施与社区居民的配比和距离。并通过修整人行道和自行车道，立法在该路段行车不能超过30 km/h，保证使用步行和自行车的居民，尤其是老人和儿童的运动安全。另外，政府通过对公共交通服务进行补助，提高私家车停车费用等措施，鼓励居民少开车，多使用公共交通工具，从而增加社区居民身体活动水平［21］。

5.1.2 减少工作场所久坐行为，增加身体活动

已有研究表明，在过去的50年中，由于电脑和自动化设备的广泛使用，澳大利亚上班族在工作环境中的身体活动水平显著下降［31］。超过1 100万澳大利亚人每天平均工作8 h，而2/3的工作时间大部分处于久坐少动的状态，严重影响身体健康［47］。久坐产生的不良影响包括增加肥胖、糖尿病和心血管疾病风险［50］，以及多种眼和肌肉骨骼疾病的发生。

澳大利亚本土和国际的研究都指出，通过工作场所的干预，可以有效改善身体活动行为、身体质量指数（BMI）、生殖健康和工作压力［22］。因此，工作场所促进身体活动策略的推进与实施就显得尤为重要。这些策略包括上、下班和工作过程中的行为干预。比如，公司为员工提供免费的自行车，成为上、下班和参加会议的代步工具，并为员工提供更衣和洗浴设施，用于骑车出汗后的清洁。另外为增加身体活动，公司宣传使用消防楼梯，以及为员工提供免费作业治疗评估和个性化的站立工作办公桌［39］。澳大利亚健康部（Australian Government`s Department of Health）还颁布了《身体活动指导手册》，明确给出了不同年龄阶段每天允许的久坐时间，并指出在没有办法避免坐姿工作时，尽可能多地起身活动［51］。

5.1.3 基础医疗支持身体活动

澳大利亚的基础医疗体系包括家庭医生、物理治疗师以及运动生理学家等健康辅助成员（Allied Health Professionals）。研究显示，82%的澳大利亚居民每年至少看一次家庭医生［15］，加上物理治疗师等其他健康辅助人员，这些健康从业者就成为能够为最广泛的病人宣传增加身体活动的群体。更重要的是，这些增加身体活动的宣传和鼓励是不用花费额外费用的。因此，澳大利亚已将增加身体活动宣传作为慢性病管理中的一个必要组成部分，并为健康从业人员提供专业培训，使之具有风险评估和开具运动处方的能力。同时，建立健康从业人员之间的互相推荐机制，家庭医生一旦筛查出具有慢性病风险的病人，则立即推荐给物理治疗师或运动生理学家进行评估和循证物理治疗干预，从而提高病人的身体活动水平和自我健康管理能力［36］。

5.1.4 增加运动参与和体育休闲活动

在澳大利亚，运动参与和体育休闲是增加国民身体活动最重要的途径之一［18］。《柳叶刀》杂志发表的研究表明，与没有运动参与的成年人相比，运动参与能降低所有原因导致的成年人过早死亡几率20%～40%［33］。2010年进行的澳大利亚全国普查显示，2001—2010年间，澳大利亚居民身体活动增加主要是由于参加非组织性体育活动与体育休闲，参与比例从11%提高至38%。因此，澳大利亚政策制定首先是加大对地方政府的投入，使之能够保持、提高和扩大对运动与体育休闲设施的投入。其次是培训各级运动项目的教练，指导居民的运动参与，第三是鼓励青少年儿童从小开始参与体育锻炼，并能长时间的保持。另外，考虑适宜不同性别、年龄、文化背景群体参与的体育活动，有针对性的提高不同群体的运动参与，政府还通过健康保险等方式补助参加健身会所的费用，尤其对多子女家庭或有经济负担的家庭施行减免政策。最后，对所有的运动组织与健身会所实行运动伤害防护的检查与教育，以减少运动损伤发生几率［41］。

5.1.5 特殊人群的运动参与——提高运动参与公平性

澳大利亚政府还针对特殊人群，如老年、儿童、经济困难和偏远地区居民，特别出台了一系列政策，以确保运动参与的公平性，从而全面提升全民身体活动水平。

在老年人方面，截止2012年，澳大利亚65岁老年人数量占2 270万总人口的14%［16］。研究显示，增加身体活动水平是老年人能够维持身心健康和生命质量的最重要的手段。由于在今后的20年澳大利亚老年人还会持续上升，因此，通过增加老年人身体活动，减少由于衰老不能自理而造成的看护费用，就显得尤为重要。相应的，澳大利亚政府考虑到老年人的经济承受能力，投入大量资金提供老年人在周围社区便可享用的团体运动疗法课程，以提高老年人的身体活动水平和社会参与。同时改善生活环境，如修建草坪、搭建遮阴棚等，为老年人的社区体育活动提供便利条件［20］。

在儿童和青少年运动参与方面，大量研究已经表明，运动参与对儿童和青少年身心健康和学习成绩有积极作用。然而调查显示，澳大利亚5～17岁儿童和青少年中，只有30%达到身体活动推荐水平［16］。为增加儿童和青少年身体活动水平，澳大利亚政府在学校教育中强制实行每周120～180min高质量体育课，使学生掌握基本的运动技能和培养他们的运动兴趣。增加对当地政府的投入，为儿童和青少年体育活动搭建平台和提供运动设施。同时与当地的运动场馆联系，组织学生放学后的课外体育兴趣班。更重要的是，对家长进行身体活动益处的教育，定期电话随访，督促孩子在家尽可能地增加身体活动水平［41］。

对经济困难和偏远地区的居民，澳大利亚政府也进行了深入调查和研究，发现收入越低的群体，身体活动水平越低［16］，且偏远地区居民的身体活动水平远远低于城市居民［17］。为保证运动参与的公平性，澳大利亚政府推行了一系列政策，帮助经济困难和偏远地区居民有效增加身体活动。首先，是加大对当地政府的资金投入，解决运动和体育休闲设施建设。同时配合公共交通网络的建设，使当地居民能够通过步行、自行车和免费公交系统方便地使用公共体育设施。对有经济困难的家庭，实行免费使用健身会所、游泳池和网球场等政策。另一方面，在学校中实行“周3行走骑车日”，使所有学生，不论贫富和地区差异，都有机会参与到运动中来［35］。

5.1.6 媒体参与身体活动的推广

《柳叶刀》等权威杂志的研究显示，大众媒体在宣传、提醒、激励和支持社区居民提高身体活动方面具有重要作用。一项荟萃研究指出，大众媒体能够显著提高居民进行中、高强度行走的比例［14］。大众媒体涵盖范围很广，既包括传统的电视、广播、报纸等媒介，也包括现代社交网络媒体和数字媒体，且不同媒体的受众群体也不同［40］。由此，澳大利亚政府通过多种大众媒体，对不同年龄、不同种族、不同生活习惯的居民进行提高身体活动的宣传教育。不同媒体也通过各种形式的活动来增强民众对提高身体活动的意识。如电视媒体推出“无电视日”，数字媒体推出“关电脑日”等特别活动。另外，政府还设立专项基金，用于建设增强身体活动热线，邀请运动促进健康专家为居民解答如何提高身体活动等问题［42］。

5.1.7 通过研究监控、评价实施效果

澳大利亚政府对上述各种干预效果设立了研究评价机制，从而确保干预是多方位、多层面、迅速且有效的［30］。由于很多运动促进健康干预所产生的效果并不是单一的，而是网状交互的，因此，除了对干预产生的生理、心理指标监测以外，研究监控还应对经济发展、社会进步等多个维度进行评价［28］。澳大利亚政府对研究监控设立了以下机制：首先，研究机构要定期向政策制定部门汇报监控结果，以确保政策实施运行正常；其次，所使用的研究方法和研究指标应具有可靠性和有效性；第三，评价一定要涵盖多个健康维度，如身体活动、心理健康、膳食摄入等；第四，要对特定政策指标进行专项评价，如环境与交通规划、运动体育休闲参与等。《蓝皮书》还特别指出，在可行的情况下，应尽量使用自然科学实验方法研究，确保定量评价干预前后的指标变化［30］。在缺乏研究证据或证据不足的领域，应设计实施计量效应研究（Dose-response studies）。

5.2 澳大利亚“运动促进国民健康”战略行动的特点

从上述澳大利亚“运动促进国民健康”战略行动的7个方面可以看出，与美国运动医学学会（ACSM）提出的“运动是良医”（Exercise is medicine）理念一致，澳大利亚政府已经充分认识到提高体力活动水平对国民健康的重要性。这些战略行动具有以下特点：

1.多方位：策略的实施需要基础建设、交通规划、医疗保障、媒体宣传等各个系统协调运作，全方位推进增加国民体力活动，促进国民健康战略；

2.多层级：上至政府的政策制定和经费支持，下至社区、学校、家庭的交互联动，整个战略体系各层级的责任明确，且自上而下的领导机制和自下而上的反馈机制科学合理；

3.多维度：“运动促进国民健康”战略行动不仅考虑到各年龄阶段的特点，还考虑到经济困难群体和偏远地区居民需求，建立点、线、面服务网络，尽可能立体式覆盖所有居民，充分体现公共服务的公平性；

4.重科学：澳大利亚“运动促进国民健康”战略行动的制定建立在研究证据的基础上做到有证可循，研究监控机制也充分体现循证实践原则，从而确保了战略行动的可行性，实施过程的可控性和实施结果的可测性。

6 对“健康中国2030”战略的启示与建议

首先，借鉴发达国家和地区体育政策发展历程及特征，提示我们在完善体育政策的过程中应注意：

1.真正转移发展重心，认真实践从“体育大国”向“体育强国”转变的战略；

2.加大大众体育的经费投入，尤其是在体育场地设施的建设、管理和利用方面；逐渐转变政府职能，才能真正把有限的资源用在更需要投入的大众体育和“全民健身计划”上；

3.我国在进行“健康中国2030”战略的同时，需要在政府各部门的协调组织上确保统一性，将各个部门的政策措施都有机的融合在一起，以便能够颁布一份切合当前中国人民体质的发展策略；

4.在“健康中国2030”战略指导书中，我们要考虑沿海城市与内陆城市的体育发展水平上的差距，东、西、中部国民体质上的差异等，从而提高政策实施与当前国民体质的契合度；

5.在健康中国战略中应该将俱乐部向广大居民群众开放，由政府组织积极引导社会和全体居民的有效参与，充分反映各方利益的诉求，以保证我国“健康中国2030”战略的顺利实施。

其次，我国人口老龄化社会背景下，“健康中国2030”战略的实施过程中应注意：

1.要收集整合我国健康相关调查研究结果，以循证科学方法为手段，在了解我国现状的基础上，有针对性地制定出具体量化指标目标值，提高政策的科学性及有效性，以便于政策实施过程中的监测与评估，为政策的进一步改进完善积累科学证据；

2.应在政策中强调疾病预防工作（特别是身体活动或者说运动）在寿命延长、削减医疗费用、增进国民健康方面的重要地位，推进我国健康管理体制改革，并把提高我国人民的健康素养包括体育素养作为主要目标；

3.在制定政策的具体针对范围方面，要调动各相关部门单位的力量，收集分析整理各部门的现有政策，制定出符合实际需求的任务，并明确各部门的具体责任和义务，使得政策的制定更加地系统、全面，强调各部门之间相互配合，共同制定并实施健康政策；

4.在制定相应的政策之时，应该给出政策具体实施的相应策略。同时，单靠政府来推进政策的实施是远远不够的，应发动民间的力量来共同推进健康政策实施，通过政府购买服务的方式依托社会第3方推进健康政策实施，并监测和评估实施效果，为政策的进一步改进完善积累科学证据。

具体几点建议：

1.强调身体活动在健康战略中的重要地位，将“运动促进健康”纳入健康促进的整体框架予以考虑。

2.应该有长远、可持续发展规划，广泛征求公众意见。

3.加强基础体育设施建设，加大资金投入，整合多个不同部门的力量，完成运动健康政策的落实。

4.以循证科学方法为手段，在了解我国现状的基础上，有针对性地制定出具体量化指标目标值，以便于政策实施过程中的监测与评估。

5.重视运动在慢病干预中的作用，使之成为有效的健康干预策略。

6.注重解决健康公平性问题。

7 结语

“运动促进国民健康”已被众多发达国家所认识，并成为体育战略部署和体育政策制定的初衷。我国大众体育健康政策还处在不断发展阶段，大众体育政策的科学化、规范化方面还有待完善。借鉴发达国家在大众体育政策修订中的共性经验，能够不断促进我国大众体育政策的科学发展，并确立其法律地位。

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History of Sport Health Policy in Developed Countries and Revelation for the Healthy China

CAO Zhen-Bo，CHEN Pei-jie，ZHUANG Jie，LIU Yang，WANG Lin，HAN Jia

With Healthy China raising as the national strategy，this paper mainly analyzes the development history and characteristics of sports and health policies in Japan，the United States，Germany，and other developed countries (Finland，Denmark，and Australia). The purpose is to provide reference for the optimization of China’s sports health policy. The results show the following three history stages of development and evolution and characteristics of sports and health policies in Japan，the United States，Germany，and other developed countries in the 1950s and 1960s，the 1970s and the 21st century：focusing on public health taking into consideration the situation multi-dimensionally，multi-levelly and multi-dimensionally；using the method of evidence-based medicine to strengthen policy formulation，guaranteeing the legal status of sports health policy through legislation. The revelation for the Healthy China are that：government should shift focus of sport development，and increase public investment in sports；government and other departments involving in health，sports and urban construction departments cooperate to develop and implement sport and health policies；from the view of the evidence-based medicine，establish guidelines for sport health management and systems based on different regions，different people and different age groups；develop public physical activity and health guidelines，and add “increasing physical activity” as part of a medical service system.

Healthy China；sports policy；mass sport；public health；physical activity

A

1 前言

G80-05心，从大健康、大卫生的高度出发，从国家层面制定整体性解决方案，全方位、全周期维护和保障人民健康，推动解决当前和长远的重大健康问题。

1000-677X（2017）05-0011-13

10. 16469/j. css. 201705002

2016-12-30；

2017-04-27

国家社会科学基金重大项目（16ZDA227）；上海高校特聘教授(东方学者)岗位计划资助(TP2014057)。

曹振波，男，教授，博士，博士研究生导师，研究方向为身体活动／营养与健康促进，Tel：(021)51253257，E-mail：caozhenbo @sus.edu.cn；陈佩杰，男，教授，博士，博士研究生导师，研究方向为运动免疫学与青少年体质， E-mail：chen-peijie@sus.edu.cn。

上海体育学院，上海 200438

Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China.

党的十八届五中全会明确提出推进健康中国建设，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》表明了推进健康中国建设的重大任务。为贯彻落实党中央的决策部署，2016年由国家卫生计生委、发展改革委、财政部、体育总局等20多个部门共同研究起草，并由国务院正式发布了《“健康中国2030”规划纲要》。该《纲要》作为未来推进健康中国建设的宏伟蓝图和行动纲领，坚持以保障国民健康为中