社会组织提起环境行政公益诉讼能否“破冰”？

摘要：重庆法院首起具有环境公益性质行政诉讼案判决为社会组织提起环境行政公益诉讼提供了可能性。这一判决并非于法无据，且回应了当下强烈的现实需求。若能成为社会组织提起环境行政公益诉讼的破冰之举，将对我国的环境保护事业具有里程碑式的意义。

关键词：社会组织；环境行政公益诉讼；环境民事公益诉讼

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0196-02

作者简介：陈佳佳（1992-），女，安徽安庆人，武汉大学环境法研究所，2014级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

一、案情介绍

2016年4月6日，重庆公众河流环保中心（原告）以邮寄方式向重庆市铜梁区土桥镇人民政府（被告）送达《污水处理厂建成后污水没有进入处理厂处理、垃圾治理反弹情况》函，提出要求被告清除江边垃圾，并作出答复。被告未在法定期限内答复。5月4日，原告又向上级区政府送达《渝西地区铜梁区党委政府请求责令土桥镇恢复污水处理厂的运行，待主汛期来之前清除淮远河岸所倒垃圾情况》的函。铜梁区政府随即将该函件转被告办理。被告收到上级转的函件后，立即着手清除江边垃圾。十日后被告将清除垃圾行动情况的报告发送至到原告电子邮箱。但原告派员到江边垃圾现场复查，认为被告并未彻底清理，故起诉至渝北区法院请求判决被告依法作出答复并履行垃圾清理职责并保证持久治理效果。

法院认为，被告接到上级政府的转办函件后，立即组织人员进行江边垃圾的清除工作，并形成报告，并在法定两个月答复期内将该报告发送至原告电子邮箱，可以视为已对原告4月6日函件之答复，故原告请求判决理由并不成立。第二，原告诉请被告清除在其辖区内的河岸生活垃圾并保证持久治理效果具有公益性，但原告公众河流环保中心并不具备《中华人民共和国环境保护法》第五十八条起诉资格之规定，故法院判决驳回其诉讼请求。

二、案件评析

本案判决说理中，将原告要求被告清除在其辖区内的河岸生活垃圾并保证持久治理效果的行为定性为环境行政公益诉讼。理由为：《行政诉讼法》虽然没有规定行政公益诉讼，但该法第一百零一条作了一个参照性规定，指向民事诉讼法的规定，而根据《民事诉讼法》第五十五条、以及《环境保护法》第五十八条规定，由于原告没有举示其符合环保法第五十八条提起公益诉讼的资格的证据，故不具备提起公益诉讼原告的主体资格，对其诉讼请求不予支持。

按照本案审判逻辑，如果社会组织能够举证证明其符合《环境保护法》第五十八条规定的提起公益诉讼的条件，就具有向行政机关提起公益诉讼的主体资格。这对于当前社会组织苦于提起环境行政公益诉讼于法无据的困境而言，无疑是振奋人心的好消息。如果该案判决结果能够得到上级法院乃至最高法院认可，将会打破环境行政公益诉讼目前的仅有检察机关一家可以提起的限制，成为社会组织提起环境行政公益诉讼的破冰之举。而该案是否能够为社会组织提起公益诉讼的“破冰”之举，关键在于法官对于《环境保护法》与《民事诉讼法》所作的解释是否符合立法本意，是否能够得到上级机关与立法机关的最终认可，从而为社会组织打开环境行政公益诉讼的大门、推动环保事业的进步。笔者认为，从立法与实践两个维度来看，重庆渝北区法院对现有法律制度做出的解释尝试都值得充分肯定。理由如下：

（一）分析我国公益诉讼制度的规定，社会组织提起行政公益诉讼并非于法无据

到目前为止，我国对环境公益诉讼制度做出規定的主要有《民事诉讼法》、《环境保护法》、《行政诉讼法》、最高院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称环境民事公益诉讼司法解释）、全国人大出台的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。此外，还有最高检制定的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

社会组织在当前提起的环境公益诉讼主要是依据《民事诉讼法》第五十五条与《环境保护法》第五十八条，这两条实际上共同构建了环境民事公益诉讼制度，在这个基础上，最高院的环境民事公益诉讼司法解释把环境公益诉讼限定为民事公益诉讼。相比之下，《行政诉讼法》却并没有明确环境行政公益诉讼制度，仅有《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定：最高检在生态环境、自然资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，包括民事公益诉讼试点和行政公益诉讼试点，弥补了行政公益诉讼的空白。修订后的《行政诉讼法》的第十二条明确地列举了12种行政行为属于行政诉讼受案范围，但并未明确将污染环境或者破坏生态的行政行为列入其中。但是，该法第二条又概括性地规定了：“公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第一百零一条也规定了“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。”由此可见，为环境行政公益诉讼主体可适用民事诉讼法的相关规定也留有司法上的操作余地，《行政诉讼法》并未彻底对社会组织彻底关上行政公益诉讼的大门。因此，重庆法院的判决是在现有立法框架下的有意尝试和突破之举，并非于法无据。

（二）就环境公益诉讼开展实践情况而言，允许社会组织提起环境行政公益诉讼是必然要求

一方面，环境公益诉讼立法目的就是要运用诉讼手段保护国家和社会环境公共利益。而侵害环境公共利益的主体除了企业，由于政府的决策失当而造成的环境问题更为巨大。我国当前仅有授权检察机关可以提起环境行政公益诉讼，而未明确社会组织能够提起行政公益诉讼，导致实践中存在巨大的责任顺位倒错和机关职能错位问题。很多情况下，保护环境的事务本应由地方环保部门来实施和履责，但环保部门却不作为，反而最终由社会组织通过提起环境民事公益诉讼依赖地方法院才得以实施。行政机关作为环境管理者负有第一位的责任，却要让社会组织通过法院才能实现其行政管理的职权，成为环境公益诉讼中的旁观者而非责任追究主体，长此以往，显然不利于环境法治的进步。

另一方面，当初立法中没有明确社会组织提起行政公益诉讼的是考虑到可能会造成滥诉，行政机关作为被告不堪重负。然而事实证明，环境民事公益诉讼制度施行两年以来，全国范围内有能力、有意愿、有资质能够作为原告的社会组织屈指可数，提起的公益诉讼案件总计不足百件，即便放开行政公益诉讼的门槛，也无需担心滥诉。此外，到目前为止，代表公共利益的社会团体提起的民事公益诉讼大部分胜诉，取得了极为良好的社会效果，相信放开行政公益诉讼的门槛，社会组织将在环境保护中发挥更大的作用。

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