土地流转运作机制：基于苏南C市S镇毁麦种树事件的分析

2017-05-20田鹏

安徽师范大学学报 2017年2期

田鹏

关键词：土地流转；运作机制；“无主体熟人社会”

摘要：文章通过对苏南C市S镇“毁麦种树”事件的“过程-事件分析”，审视土地流转过程中各行动者的行动策略。流转主体“缺席”导致农户无谈判权与农村土地产权残缺导致村集体无决策权相互作用，使得流转程序不规范、不公正；土地流转定价机制单边化和收益分配机制非市场化导致农户利益受损；“無主体熟人社会”导致农民自组织结构空白，在合法权益遭到侵害时，集体上访成为其唯一选择。因此，尽快建立科学的土地定价机制及合理的利益分享机制，防止地方政府以土地规模经营之名行伤农害农之实；同时，以新型城镇化为契机，突破“无主体熟人社会”运作困境下自组织空白导致农民利益表达的非制度化也是基层治理转型亟待解决的问题。

中图分类号： F301.0

文献标志码： A

文章编号： 10012435（2017）02020206

Key words： land transfer； operational mechanism； “Baseless Society of Acquaintance”

Abstract：

Based on the case study of “destroying wheat for planting trees” event of S Town，C City in southern Jiangsu Province through “processevent analysis”，illustrate the acting strategies of all stakeholders，“Absence” of transfer subject resulting in lacking of nonbargaining rights and the “incomplete” of collective land properties interact together so that transfer procedures are not standardized and unjust.Both unilateral land transfer pricing mechanism and nonmarketing income distribution mechanism cause damage to peasants' interests.“Baseless Society of Acquaintance” leads to the “vacuum” of selforganization mechanism among peasants.When the legitimate rights and interests are infringed，collective petition becomes the only choice.Therefore，establish a scientific land pricing mechanism and reasonable interest sharing mechanism as soon as possible in order to prevent harm from the local government in the name of land scale operation.Meanwhile，it is urgent for transformation of grassroots governance to solve the problem to take neourbanization as an opportunity，break the “vacuum” of selforganization mechanism in “Baseless Society of Acquaintance” .

一、问题的提出

作为农业规模化经营的重要途径，土地流转一直是政界和学界关注的焦点。中共十七届三中全会明确指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；而中共十八届三中全会则明确提出土地承包经营权的流转对象和实现形式，鼓励经营大户、合作社、龙头企业等多元化经营主体发挥市场导向的适度规模经营。有学者指出，随着土地福利功能向财产功能的转型，[1]319土地规模经营是我国农业现代化的必由之路，土地流转不仅有利于解决谁来种地的问题，还能破解怎么种地的困境。[2]3133农村土地流转实质上是土地用益物权流转，包括土地承包经营权、宅基地使用权、城乡建设用地使用权三类用益物权的流转。笔者重点探讨的是农村土地承包经营权流转，宅基地使用权和乡镇建设用地使用权流转则不在讨论范畴内。梳理土地承包经营权流转相关文献发现，既有研究主要集中在以下三个方面：第一，关于土地流转前提和条件研究。学者普遍认为，土地流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农户利益；[3]同时，土地承包经营权市场化流转过程中，应充分尊重农户意愿，赋予其自由选择权，且应防范流转过程中的风险，如农民失地、失业、失保等。[4]第二，关于影响土地流转意愿因素研究。有学者指出，产权不稳定严重影响着农户土地流转意愿，[5]因此，明晰产权既能提高农户土地流转意愿、规范土地流转程序，也是实现承包权和经营权物权化、权属主体个体化的重要措施；[6]同时，也有学者指出，半工半耕家庭代际分工、农户经营兼业化、农村社会稳定、社会保障等诸多因素也会对土地流转意愿产生不同程度影响。[7]第三，关于土地流转与乡村公共服务、基层治理关系研究。有学者指出，农村土地承包经营权流转对村庄治理内容、能力、方向等方面都产重要影响，并促进村庄治理模式转型，即由汲取型向给予型转型，由分配型向契约型转型；[8]而学者陈柏峰则探讨了土地承包经营权流转对包括外出经商阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、举家务工阶层、村庄贫弱阶层等不同阶层农户的影响，并提出保护贫弱农户地权的政策建议。[9]当前，实践中探索形成了一种特殊土地流转模式——土地承包经营权置换生活保障（简称土地换社保），即拥有农地承包经营权的承包户，在第二轮土地承包期内，自愿将承包地全部交由村集体经济组织、村民委员会或村民小组等发包方统一流转，置换家庭成员社会保障的一项制度安排。而关于土地换社保是否妥当，学术界莫衷一是，[10]笔者无意于卷入此番争论，但无论基于何种理论视角形成的制度安排，若不遵循依法、自愿、有偿、市场化导向等基本原则，则势必造成农户合法权益受损。既有研究仍然存在下述局限性：首先，从研究进路看，既有研究或集中于自上而下的学者话语进行通则式演绎，或反其道而行之，采用自下而上的底层话语进行个案式归纳，缺乏作为一种社会事实的土地流转之整体性呈现；其次，从研究结论看，既有研究大多提出土地流转的应然规则，并建议完善现存制度安排，而实践中的土地流转则是一个既不同于文本规则也未脱离制度约束的特殊社会行动，因此，揭示土地流转文本制度与实践规则断裂的发生机制就具有重要的理论意义和现实意义；最后，在研究方法上，既有研究呈现重宏观轻微观、重规范轻实证、重理论轻实践，缺少实践社会学倡导的过程-事件分析。鉴于上述局限性，笔者以苏南C市S镇毁麦种树事件为个案，采用过程-事件分析策略揭示土地流转运作机制及实践隐秘。过程-事件分析策略包括四个环节，即过程、机制、技术和逻辑。过程是进入实践状态社会现象的切入点，是接近实践状态社会现象的一种途径，实践状态社会现象的逻辑，往往是在事件性的过程中才能更充分地展示出来；机制则是逻辑发挥作用的方式；技术是指实践状态中那些行动者在行动中所使用的技术和策略；而逻辑是我们研究的目标，实践社会学在面对实践状态的社会现象时，要找到的就是实践中的逻辑，然后通过对这种实践逻辑的解读，来对我们感兴趣的问题进行解释。[11]132154因此，作为进入实践的切入点，文章首先全景式呈现毁麦种树事件的过程；其次，以此过程为载体审视土地流转过程中行动者的行动策略，并揭示作为文本制度的土地流转之实践规则；最后，通过对苏南C市S镇毁麦种树事件的解读，归纳土地流转运作机制及其文本制度与实践规则断裂的实践形态。

二、“消息来得太突然”：流转程序不公正

（一）村民：“一次村民大会都没开过”

2015年3月22日上午，WQ村村长召开了村民代表大会告知村民《C市S镇千亩农业产业结构调整项目实施方案》及土地流转项目实施计划。ZH老师也是在这次村民大会上才第一次得知自己的承包地也在此次流转范围之内。“一次村民大会都没开过，WQ村的1600亩农田也在此次土地流转范围之内，而且要在5月底之前全部完成流转，流转后种树就意味着土地需要平整，而6月份小麦就要收割了，这简直是糟蹋庄稼。”说明：引号内部分为访谈记录。下同。〖ZW）〗与Z老师一样，S镇其他村村民也是通过村民代表大会才第一次得知自家土地被纳入S镇千亩农业产业结构调整项目范围内，DG村村书记MCZ告诉笔者，“因为时间紧任务重，所以我们村和其他村一样，都是在得知消息后就第一时间召开村民代表大会，将土地流转相关事宜通知到每家每户。”在未开展任何形式的社区协商及流转主体缺席的情况下，S镇已经决定将2200亩农户承包地流转给林木企业进行林木种植，既未充分尊重农户主体地位和流转意愿，以行政权侵害土地承包经营权，也未尊重村集体作为土地所有权代理者的主体地位，同样以行政权侵害村集体代理行使权，因此，流转主体缺席导致农户无谈判权是土地流转文本制度与实践规则断裂的表现形式之一，也是此次毁麦种树事件的导火索。

（二）村集体：“村里只是执行镇里的决策”

S镇很多村集体都对《方案》及此次土地流转操作程序表示不满和质疑，也曾多次去镇政府讨说法。DG村村支书MCZ告诉笔者，“我认为这次土地流转项目存在很多值得怀疑的地方，比如镇政府刚于去年12月份编制了农业发展规划，哪些地方是林地，哪些地方是基本农田，规划中说得很清楚，为什么没过几个月就变了？再比如，土地流转的决定为什么下得这么突然，之前没有任何风声，为什么不能在小麦收割完后再流转，偏偏要在小麦即将收割前的这段时间做亏本买卖？”乡镇农业发展规划的任意更改及对农作物生长周期的故意忽视使得此次土地流转项目缺乏必要的社会基础和操作空间。DL村村长KJP则认为土地流转过程中存在暗箱操作，“既然林木种植在镇政府眼中是高效农业，为什么偏偏把挣钱的交易交给外来户去做，这两个外来户获得土地的成本是多少，他们和政府之间可能存在暗箱操作。”尽管S镇许多村集体都对突如其来的土地流转项目提出各种质疑，但都因集体土地产权的残缺及村集体主体地位的模糊性而缺乏话语权，这是土地流转文本制度与实践规则断裂的另一表现形式，正如K村长所言：“虽然名义上集体土地是村集体所有，但是国家真正需要动用集体土地时，村里还是没有决策权的，只能服从上级的安排，将耕地用途变为林地的决定是上级有关部门定下的方案，作为村集体也只能服从。”

（三）主体“缺席”导致无谈判权与产权“残缺”导致无决策权

土地流转程序不公正是导致S镇毁麦种树事件的直接原因，而流转程序不公正则是由流转主体缺席导致农户无谈判权与集体土地产权残缺导致村集体无决策权两者同时作用而致，笔者将其称之为机制1。具体而言，机制1的内在机理主要包括以下两个方面：

第一，土地流转主体缺席导致农户无谈判权。实践中表现为农户土地流转的被自愿，即未经充分协商和完全自愿的情况下由政府单方做出流转决定，这种行政权主导的土地流转方式不仅侵害了农户土地承包权和经营权，[12]6198且违背了依法、自愿、市场化导向等基本原则。一方面，S镇政府在无任何公共参与和议价协商的前提下，单方面宣布土地流转决定并仅通过村小组组长代表大会形式告知，不但未开展周密的项目论证，也未尊重村民的参与权；另一方面，在项目治国的财税体制下，项目上马则意味着财政收入和政治绩效的双丰收，地方政府往往容易忽视社区成员平等参与地方基层治理的诉求及对地方公共事务的监督权，[13]145182因此，在面对ZH老师为代表的村民质疑时，S镇主管领导并未引起重视，而是搪塞、敷衍，企图通过说服教育实现摆平，以项目进村实现经济绩效和政治绩效的双丰收，以至ZH老师不得不以越级上访这种非常规行动维护自身合法权益。

第二，集体土地产权残缺导致其代理行使者——村集体无决策权。土地集体所有制是中国农村合作化运动最主要的制度遗产，我国大部分地区90%以上的集体土地属于集体所有，且大部分属于村民小组集体所有，[14]139但现行土地制度安排下，集体土地产权受到一定程度的限制，有学者称其为残缺的产权，[15]2628也有学者认为这是一种“有意的制度模糊”（Intentional Institution Ambiguity），[16]3这种权能残缺的集体产权直接导致其行使主体不明确，极易受行政权侵犯，从而使得土地作为资产的经济价值难以实现。实践中，这种产权残缺的直接表现即为村集体（包括行政村集体和自然村集体）关于土地经营方式、流转意愿、流转价格等方面均缺乏必要的话语权，甚至集体失语。在S镇毁麦种树事件中，作为集体土地所有权的代理行使者，很多村集体均对S镇关于土地流转决策表示强烈质疑，但由于现行土地制度安排的特殊性，作为集体利益代理人的村干部往往对这种行政权侵犯财产权的现象无可奈何，这也成为ZH老师越级上访的另一重要原因——村集体缺乏话语权。

三、“惠农还是毁农”：镇政府和村民的两笔账

（一）镇政府：“为了促进农民增收”

《C市S镇千亩农业产业结构调整项目实施方案》显示，此次土地流转项目采用市场化运作方式，并通过土地连片流转，集中发包，统一租赁，营造林苗、林果两用林，即先由各村村委会与本村农户签订土地流转协议，然后由S镇发展有限公司与村委会签订土地流转合同，最后由S镇发展有限公司进行土地统一发包租赁，与承包者签订土地流转合同。S镇主管该项目的副镇長GZ告诉笔者，“《方案》是经过镇政府深思熟虑制定出来的，主要基于两方面考虑，一方面，根据S镇产业发展总体规划，发展农业规模经营、高效经营，该项目不仅符合国家农业现代化大战略、大方针，也是S镇在全市率先实现高效农业、规模农业的重要举措；另一方面，此次土地流转项目涉及的几个村村民大多以务农为主，经济收入比较低，镇政府希望通过引入林木企业将农民从土地中解放出来，鼓励他们到企业打工，这样既可以获得土地流转费，又有务工收入，肯定比以前单纯务农收入高得多。”G副镇长认为，土地流转既符合国家农业现代化的战略要求，也是农民增收的重要途径。S镇土地流转协议显示，土地流转费由两部分组成，即青苗费（600元/亩，一次性付清）及土地流转金（前5年为700元/亩，第6年开始增加至800元/亩）。若以1亩种有青苗的耕地为例，合同生效的第1年可获得1300元的土地流转费，第2年可获得700元的土地流转费，从第6年开始则获得800元土地流转费。

（二）村民：“算一笔账就知道会亏损”

关于土地流转能否实现农民增收，S镇農民并不认同G镇长的算法，他们有着自己的一笔账。WQ村ZH老师给笔者展示了农民的这本账，“算一笔账就知道会亏损。一亩田一季种小麦，一季种稻谷，一亩水稻可打1200多斤（可加工大米1000斤左右），一亩小麦可收800多斤，按大米每斤2元、小麦每斤1元计算，减去农业生产成本后，农民一年的收入约为2300元左右，而现在一亩土地第一年的流转费只有700元，即使加上第一年的青苗费（600元/亩）也只有1300元，所以收入不但没有增加，相反每亩地还减少了近1000元，而且以后青苗费也没有了，每年只能拿到700元的土地流转费，明显不合算。”与G副镇长的算法不同，Z老师将土地年产量的市场价值与土地流转费对比后发现，农民收入不增反减。ZL村村民ZS给笔者算了他家的账，“我们村老百姓主要靠种田为生，人均耕地大概3分到5分，土地流转后政府一年补贴700元/亩。以我家为例，3口人一共1亩4分地，一年流转费也就1000元左右，平均到每一天也就3块钱，这样的补偿标准够一家3口每天的口粮吗？”

（三）土地定价机制非市场化与收益分配机制单边化

土地定价机制非市场化是行政权侵犯土地集体所有权的一种实践形式，即乡（镇）政府越权行使本该由村民集体或村小组集体行使的集体土地所有权，包括经营权、收益权和处置权等权能形式；而流转收益分配机制单边化则是行政权侵犯土地财产权另一种表现形式。笔者将土地定价机制非市场化与收益分配机制单边化两者相互作用导致农户利益受损的过程称之为机制2。具体而言，机制2的内在机理主要包括以下两个方面：

第一，土地流转定价机制非市场化导致作为农户重要财产的土地资源之经济价值难以实现。[14]143在S镇毁麦种树事件中，农民依据土地收益市场化原则认为该项目不但不能增加家庭收入，反而导致其经济利益受损。正如有学者研究指出的，自发分散型流转主体是内嵌于乡村熟人社会的本地资本，能够成为适度规模经营的有效形式，而外力集中推动型流转往往因为农民的弱势地位而使其合法权益受损，[17]作为一种外力集中推动型流转模式，S镇为低价吸引资本下乡而利用行政手段配置土地资源的做法明显有悖于市场化定价原则，使土地财产功能无法正常发挥，侵害了农户土地承包经营权。

第二，作为一种特殊的国家治理体制，项目已成为财政资金专项化的重要载体，项目进村则意味着地方财政及政治绩效的双丰收，因此，在现行土地、财政、金融三位一体的新型城市化模式下，资本下乡就成为地方政府获取财政收入和政治绩效的必由之路。[18]在S镇毁麦种树事件中，为发展高效农业，镇政府通过项目进村实现资金和技术的引入，在土地流转收益分配时有意偏向资本而侵害了农民的合法权益，S镇G副镇长告诉笔者：“流转费用确实很低，实在讲不出口，但是为了消除企业经营者的顾虑，镇政府也没有过多地考虑土地的租金问题，而且今后每年支付农户的土地流转费中一部分也得由政府埋单。”显然，S镇是以部分侵害农户合法权益为代价实现资本下乡、项目进村，而以中央与地方、国家与农民、政府与资本这样三对彼此联系的关系结构视角审视该事件则会发现，缺乏组织的农民极易成为资本下乡与农业现代化负外部性的主要承担者，因此，采取一种“非常规行动”（Non-Routine Action）[19]——集体上访往往成为其维权的重要途径。

四、结论与讨论

通过对苏南C市S镇毁麦种树事件的过程-事件分析，审视土地流转过程中行动者的行动策略，并揭示作为文本制度的土地流转在无主体熟人社会中的实践规则，[20]169177进而归纳土地流转运作机制及其文本制度与实践规则断裂的实践形态。

首先，流转主体缺席导致农户无谈判权与农村土地产权残缺导致村集体无决策权相互作用使得流转程序不规范、不公正，即村民所谓的“消息来得太突然”、“一次村民大会都没开过”及村集体所谓的“村里只是执行镇里的决策”，而这其中产权残缺，即农村土地权能结构的不完整是根本原因，正如有学者所提出的，谁是中国土地的拥有者？同时，在“有意的制度模糊”给乡村规划和发展带来正面效应的同时，这种制度的模糊性也造成了一定的负外部性——利益纠纷及社会冲突。[16]6294笔者认为，C市S镇毁麦种树事件的本质正是农地残缺产权导致的行政权侵害财产权，而流转程序不公正、不规范正是该事件的导火索。因此，如何改善产权残缺导致的种种困境，真正实现赋能还权并将其落实到土地流转实践中，应成为中国农业现代化进程中农地流转制度创新和农业规模化经营不得不正视的重要问题；同时，农业产业化是农业产业化、多种形式适度规模经营、新型职业农民三者共同协调发展的结果，[21]作为现代农业发展的基础与条件，土地适度规模经营并非农业现代化的终极目的，因此，如何结合当地农业发展实际情况进行土地适度规模经营，并积极培育多元化经营者和新型职业农民应是中国工业化、城镇化和农业现代化三化协调发展的重要抓手。

其次，地流转定价机制的单边化和收益分配机制的非市场化两者相互作用直接导致农户利益受损。一方面，由于镇政府行政权侵害村集体行使代表权造成未充分协商和参与、流转主体缺席的情况下，单方面制定土地流转价格，使农户收益不增反减，侵害了农户的合法权益；另一方面，镇政府以低地租，甚至为入驻企业埋单以赢得资本下乡和项目进村，从而实现经济绩效和政治绩效的双丰收，这种不尊重农民流转意愿的行政主导集中流转模式是导致农民非常规行动——集体上访的重要诱因。既有研究中相当一部分学者认为政府主导集中流转型这种特殊的土地规模经营模式具有其存在的现实合理性，一方面，农村劳动力就业多元化使得农村承包土地经营权流转有利于进一步释放土地对劳动力的束缚，[22]另一方面，新型城镇化浪潮下的新型农村社区建设，使得农户居住地与承包地相分离，进而导致农业生产成本增加，最终许多农户被自愿进行土地流转。[23]正如有学者研究指出的，资本下乡既有利于农民增收就业，但也可能伤农害农。[24]诚然，现阶段全国各地开展的土地流转有其存在的现实基础和一定的经济合理性，即土地流转收益与非农就业收入能进一步提高农户经济收入水平，但地方政府并不能以经济合理性之名侵害农户的合法权益，因此，加强土地流转相关法律法规建设，进一步规范土地流转操作程序，尤其应遵循土地资源配置的市场化原则，尽快建立科学的土地定价机制及合理的利益分享机制，防止资本下乡导致的伤农害农。

最后，无主体熟人社会里农民无法形成自治理机制和自组织结构，在合法权益遭到侵害时，集体越级上访成为其唯一选择，这是此次毁麦种树事件中压死骆驼的最后一根稻草——农民自组织空白。一方面，作为国家利益和农户利益的双重代理者，在产权残缺的制度约束下，村干部的理性选择往往执行镇里的决策，无法实现制度安排的功能——维护村集体及农户的合法权益；另一方面，当农村社会无主体化再次遭遇中国社会个体化时，个体意权利意识的崛起及为追求个体利益而产生的维权行动发生了深刻转变，即越过村干部追求个体利益与保护个体权益而进行抗争，从打架到诉讼到公众抗议。[25]10个体意识崛起及权利意识增强直接导致农户越过村干部进行维权，而囿于自组织的空白及利益诉求路径的非制度化，集体上访就成为近年来农民维权的重要形式，[26]12因此，以新型城镇化为契机，突破无主体熟人社会运作困境下自组织空白导致农民利益表达的非制度化也是基层治理转型亟待解决的问题。

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