生态型政府建设的理论模型与路径探析

王星

【摘 要】 生态文明建设是中国特色社会主义事业总体布局的重要内容，生态型政府建设是生态文明建设和现代政府建设的必然要求。多中心治理理论是政府治理的一种理论，强调政府、社会、市场等各方在治理中的通力协作，充分发挥各个主体的积极性和比较优势，构建现代化的治理体系，提升政府治理能力，推动和实现善治。本文将分析生态型政府建设与多中心理论的内在逻辑，并从多中心的角度构建生态型政府建设的理论模型，探索生态型政府建设的现实路径：法制供给，宏观调控，生态服务，争议仲裁。

【关键词】 生态文明建设；生态型政府建设；多中心治理

党的十八大提出了社会主义现代化建设的总体布局，赋予了生态文明建设与政治建设、经济建设、社会建设及文化建设同等重要的地位。十八届三中全会提出了治理体系和治理能力的现代化，如何运用现代治理理论的精髓去指导生态型政府建设，成为新常态下我国公共管理面临的重要课题。多中心治理理论是治理理论中的重要流派，其多元分析的视角对我国生态型政府建设有着重要的理论指导意义和现实意义。

一、生态型政府建设的现实背景与内涵释义

1、生态型政府建设的现实背景

当前，大气污染、气候变暖、森林锐减、臭氧层破坏等问题已成为世界各国面临的重大挑战，一系列国际性环保条约和会议的召开，标志着环境保护问题已经成为全人类需要面对的重要挑战。对于尚处于发展中国家的中国来说，环境的挑战更加严峻。一方面，依靠“三高一低”（高投入、高污染、高消耗与低效益）的经济增长模式已经难以为继，这种过度透支环境承载能力的经济拉动方式不仅使得政策、资本对经济的边际拉动效应持续减弱，还使得自然环境千疮百孔，居民生存环境趋于恶化；另一方面，2016年，我国GDP增速为6.7%，低于2015年的6.9%，经济的下滑使得就业的压力空前加大。新常态下，如何统筹协调经济发展与环境保护的关系成为横亘在我国生态型政府建设面前的一个难题。

2、生态型政府建设的内涵释义

从公共管理理论发展的百年历史来看，关于行政生态的相关理论并不太多，代表人物主要有约翰·高斯、弗雷德·里格斯等，他们都主张从环境和行政互动的角度分析二者之间的关系。在比较有限的理论研究中，公共管理对环境的研究多集中在政治环境、经济环境、社会环境和文化环境等，忽视了生态环境对公共管理的外在影响和约束，这不能不说是公共管理理论研究的一个缺失。结合国内外的相关文献，可以看到行政生态学侧重研究自然环境与公共管理、公共政策之间的互动，它主张公共管理及公共政策必须把对环境的适应和互动纳入考量范围，这是生态型政府建设的理论渊源。国内学者黄爱宝曾提出，生态型政府实际上意味着一种追求实现人与自然和谐共存并把该项职责纳入到基本的政府职能与公共管理目标之中的政府。

基于上文对生态型政府建设提出的现实背景与内涵的分析，结合一些专家的观点，本文认为生态型政府建设应该是在追求人与自然和谐发展的价值前提下，将生态文明建设作为一项基本的政府职能，在行政文化、行政体制、制度建设与公共政策中，全面贯彻生态文明的理念，实现生態环境与人类发展的平衡。

二、多中心治理的理论渊源与内涵

英国学者迈克尔·博兰尼首先提出了多中心的概念，他认为自发秩序有助于实现真正的自由，而基于个人主义的自由可以实现社会功能。哈耶克也曾对自发秩序和扩展秩序进行过经典的论述，文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇则基于公共池塘资源的研究对多中心理论做了实证的分析和研究，从制度理性选择学派的角度出发，使多中心治理理论成为一种有影响力的治理理论。

多中心治理理论研究的逻辑起点其实是人这个个体，从自由人的个体出发，衍生出组织的多中心；在人与人之间的互动中形成的规则和惯例逐渐塑造了不同组织的价值和文化，由此建构了价值和文化的多中心格局；最终，在多中心的人、多中心的组织、多中心的价值与文化体系的共同作用下，诞生了多中心的制度安排和决策体系。许多国家以多中心治理理论为指导，在实践中做出了很多制度创新、政策实验和管理创新，比如中国的政治协商制度、财政制度中的分税制、自贸区建设，法国的边缘社区治理，美国的社团管理制度等，均深刻体现了多中心治理的理念和价值。

三、多中心治理与生态型政府建设的价值逻辑分析

1、科学价值

遵循科学价值，就是要发现规律、认识规律。张云飞教授指出，构建马克思主义的生态文明必须要体现整体性，必须要坚持自然规律与社会规律这两种规律的统一性。生态型政府建设也要从这种统一性出发，综合运用社会科学和自然科学的知识，把握好自然规律和社会规律这两种规律。多中心治理理论是基于对人、组织、公共资源管理的一种探索和创新，比如奥斯特罗姆的多中心理论就旨在探索在文化习俗、地理环境等因素的影响下，社群组织如何形成自发的秩序，从而对集体行动中机会主义形成遏制，促进公共利益的持续发展。

2、民主价值

民主是一种政治价值，是一种权利，也是一种利益表达机制。由于不同地域在自然环境、资源禀赋及经济发展阶段的差异，民主在生态型政府建设中的价值就更为重要。生态型政府建设应当充分考虑不同区域、不同组织的现实条件，在不危害国家安全、法律法规的前提下，根据外部性的大小，允许不同区域和组织根据客观环境的不同在生态治理领域实施不同程度的自治，有效赋权，提升生态治理水平。多中心治理理论主张多个中心自主治理，各个中心发挥利益相关方的信息优势、文化与传统优势，民主决策，自我管理，实现善治。

3、公平价值

公平包括多个层面的含义，从公平的主体来讲，公平包括横向公平、纵向公平以及代际公平；从公平的实现程度来讲，可以分为：形式公平、程序公平和实质公平。生态型政府建设从建立生态文明，促进公平正义的角度出发，运用专项基金支持、纵向和横向转移支付、市场交易等方式对生态环境予以保护，努力实现横向公平和纵向公平，这种生态补偿机制的建立也在一定程度上体现了形式公平和程序公平；生态环境保护又是造福一方的事业，功在当代，利在千秋，深刻体现了代际公平的内涵；通过生态型政府建设推进生态文明建设，发展绿色经济，给我们的经济社会发展创造一个绿水蓝天的自然环境，使每个人都能在健康的自然环境中生活、发展，在生态环境的角度实现实质公平。多中心治理理论认同不同中心的个性化治理，这首先就体现了追求一种实质公平的精神；在不同中心的自治中，作为个体的人又会在一次次的妥协与交易中达成共识，这种共识会使得中心内人的行为准则由隐性转变为显性，而且体现了大多数人的意志，最大程度的实现了实质公平。

4、法治价值

法治是衡量一个国家和社会进步程度的重要标尺，在实现国家治理体系和治理能力现代化的路途上，依法治国是重要的制度保障，而作为中国特色社会主义事业战略布局的新内容，法治是生态型政府建设的必要条件，也是生态型政府建设的重大挑战。多中心的治理之所以能够产生，其合理性和合法性正是基于契约精神的存在。多中心并不意味着没有规则，成功的多中心治理都需要国家有着良好的法治意识和法治传统，全体成员尊重规则，在各种正式和非正式的规则框架下进行交易，享受权利，承担义务，促进公益的实现。法治精神（契约精神）是多中心治理理论的基因，也是生态型政府建设所需遵循的基本价值。

四、多中心治理视角下的生态型政府建设

1、基于多中心视角的生态型政府建设理论模型

从多中心的人这个逻辑起点出发，生态型政府建设在顶层设计时应当以多中心为重要的指导思想，承认企业、社会组织、家庭与政府都是生态文明建设的主体，四者共同构成了生态文明建设多中心决策体系。生态型政府建设具体应从法制供给、宏观调控、生态服务及争议仲裁等四个方面予以构建，提供一种支持生态文明建设多中心决策体系的制度设计。（详见图1）在生态型政府的引领下，政府、企业、社会组织和家庭各个中心能在各自边界内发挥作用，实现生态文明建设领域内的善治。

2、多中心的生态型政府建设路径选择

从多中心的生态型政府建设理论模型出发，在明确了生态型政府在生态文明建设中的职能之后，我们需要从基本的政府生态文明建设职能出发，探索符合科学、民主、公平和法治价值的改革路径，切实推动多中心的生态型政府建设。

（1）法制供给。推动生态文明建设入宪，修订和完善一系列生态环境保护法律、法规及规章，从宪法和法律的高度对生态权益予以确认，从产权角度为多中心治理模式提供依据，为多中心治理模式的形成提供重要的制度基础。通过法律制度的供给，从横向和纵向两个维度达成以下目标：从横向上看，树立政府在生态文明建设中的主导作用，同时明确界定政府、市场、社会及家庭在生态文明建设中主体地位和作用半径，各个主体可以在市场的规则下进行竞争、合作和交易（如不同企业污染权排放的交易）；从纵向上看，厘清府际关系，列出各级政府在生态文明建设中的权利和义务，建立基于绿色GDP的政府政绩考核机制，建立生态文明建设考核指标体系，实现政府系统内部的多中心联动治理。

（2）宏观调控。以生态文明建设为导向，综合运用行政、财政、税收、金融等各种政策激发不同治理主体的积极性。行政手段要发挥好两个作用，一是规划和引导，根据不同地区的自然条件、资源禀赋和环境压力，指导建立不同的主体功能区和多样性的自然生态保护区；二是惩戒，对违反生态文明建设的组织或个人进行处罚；财政手段旨在通过各种横向、纵向财政补贴建立生态补偿机制，增强不同治理主体在生态治理中的财力；税收手段从增加环境污染者成本的角度出发，通过税收使环境成本内在化；金融手段可以尝试利用银行贷款、资本运营甚至众筹等方式支持多个中心参与环境保护。

（3）生态服务。提高政府的生态服务水平，为多个中心的生态治理提供基础设施和生态产品，打破政府对于生态产品供给的单一模式，探索打造政府、企业、社会组织、家庭甚至个人的多中心的供给模式；加强生态环境动态监测系統建设，建立环境信息定期发布和预测机制，为各个治理主体提供环境信息基础服务；建立环境保护科技创新成果目录，加强对各个治理主体在环境保护方面的技术指导；推动生态文明建设信用体系建设，并将生态信用与政府信用、商业信用及社会信用挂钩，降低各个治理主体的交易成本，完善生态文明建设的监督约束机制。

（4）争议仲裁。在多中心的治理模式中，面对多个治理主体在生态保护方面的纠纷，生态型政府需要履行争议仲裁的职能，降低维权成本，简化处理流程，维护治理秩序。首先，由各级环保部门主导，建立生态治理争议仲裁委员会，配置环保部门专职人员任职，对内协调不同政府部门在生态治理领域的争议，对外处理企业、社会组织、家庭及个人等多个治理主体的矛盾纠纷；其次，指导同一地域的同一类治理主体间建立非正式的仲裁机构，通过自治的机制对争议进行仲裁，鼓励自发秩序的形成和建立，培养生态公民。

生态型政府建设是一个系统的工程，本文试图分析多中心治理理论和生态型政府建设的内在价值逻辑，构建基于多中心视角的生态型政府建设理论模型，并在此基础上对多中心的生态型政府建设的路径选择进行初步探析。从更为广泛的意义上来讲，本文试图在马克思主义理论的指导下，用现代公共管理学的理论成果及研究方法分析当代中国的现实问题，丰富和发展中国特色社会主义建设理论，指导中国特色社会主义的伟大实践。

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【作者简介】

王 星，中国人民大学公共管理学院2015级博士研究生，研究方向为公共财政与公共政策.