我国农业补贴基本框架、政策绩效与动能转换方向

彭超

〔摘要〕 我国已经建立起了直接补贴农业经营者的政策体系，主要包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴以及资源环境保护补贴。农业补贴政策体系建立以来，补贴存量稳定增长，发放时效基本能够满足生产需要，已经形成了多种补贴方式，鼓励了农业领域的投资，在农业增产、农民增收中发挥了重要作用。大样本农户调查表明，现有农业补贴政策执行情况总体较好，广大农民满意度较高。我国的农业补贴政策也存在着细小的经营规模摊薄效果、难以支持农民较大幅度增收、农业增产效果递减、政策协调性不足、对新型经营主体支持不力、聚焦可持续发展不足等问题。在农业供给侧结构性改革进程中，需要明确目标，转变体制，调整思路，拓展农业补贴的对象和范围，创新农业补贴方式，促进农业农村发展新旧动能转换。

〔关键词〕 农业补贴，政策绩效，新动能

〔中图分类号〕F320 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0018-08

对农业经营者实施补贴是发达国家和发展中国家普遍实施的农业支持保护政策。新世纪以来，我国也建立起了直接补贴农业经营者的政策。〔1 〕1，45 2002年，种粮农民直接补贴在吉林和安徽部分县市进行试点。新世纪以来第一个一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）正式提出，中央财政从粮食风险基金中拿出部分资金，在主产区直接补贴种粮农民，并要求其他地区也要对本省、市或自治区的粮食主产县的种粮农民进行直接补贴。这标志着直接补贴农业经营者的农业补贴制度正式建立。15年来，对农业经营者的补贴经历了金额上从无到有、种类上从单一到多样的发展变化历程，符合我国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。2015-2016年，曾经作为我国农业补贴政策基础的“四补贴”全面转型升级，直接补贴、农资综合直补、良种补贴“三补合一”，农机购置补贴操作方式也进一步改革优化，其他各类农业补贴政策不断完善升级，农业补贴政策的新一轮改革正式推开。〔2 〕 2017年中央一号文件——《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称2017年一号文件）再度提出“完善农业补贴制度”。在这一背景下，有必要对我国农业政策基本框架、特征进行总结，并对现存问题进行梳理，进而提出我国农业补贴政策改革的重点领域和关键环节，为农业农村经济发展新动能提供“催化剂”。

一、 我国现有农业补贴的基本政策框架与新动向

我国已经建立起了直接补贴农业经营者的政策体系，主要包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴以及资源环境保护补贴。

（一）农民收入补贴。我国已经形成了以支持耕地农用为主要目标，以直接补贴农民为主要方式，低标准、广覆盖、普惠制的农民收入补贴政策。2004年中央财政从粮食风险金中拿出151亿元，在全国范围内实施了种粮农民直接补贴，成为农民收入补贴的雏形。2002年高油大豆良种补贴以及其后几年的良种补贴曾经有农业生产补贴的特征。近年来，大部分品种的良种补贴已经与种粮直接补贴一样，成为农民收入补贴。2006年，受国际能源价格上升的影响，化肥、柴油等农业生产资料价格大幅度上升，国家对种粮农民又实施了农资增支综合直补，后来改称农资综合补贴，成为其后存量最大的一种补贴。2015年种粮直补、良种补贴、农资综合补贴三种资金达1415亿元，按农村户籍人口计算人均234.48元，占农民人均纯收入的比重为2.2%。2015年国家启动农业“三补合一”改革试点，即把种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，2016年“三补合一”扩展至全国。财政部和农业部还共同制定了《农业支持保护补贴资金管理办法》，明确农业支持保护补贴专门有一部分用于耕地地力保护，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的农民，这实际上明确了其农民收入补贴的性质。2017年一号文件把农民收入作为农业补贴政策的重点之一，这是一号文件中首次明确把农民收入作为农业补贴完善的方向。

（二）农业生产补贴。我国初步构建了以稳定和提高粮食产能为主要目标，以经营者自愿申请、政府部门遴选、补贴以项目或奖励形式落实为主要方式，设备购置、技术补助等多种操作模式并用的农业生产补贴政策。其中，始于1998年的大型农机具更新补贴，于2004年上升为农业补贴体系的重要组成部分，经改革调整为农机具购置补贴。农机购置补贴资金2004年仅为7000万元，2015年已经达到237.5亿元，实施范围由66个县拓宽到所有的农牧业县。针对生产环节，我国还建立了测土配方施肥补助、动物防疫补助、渔业油价补贴综合性支持等政策。作为一种粮食主产区的利益补偿，产粮（油）大县奖励、生猪（牛羊）调出大县奖励实际上也可以归为生产补贴。2017年一号文件提出，尤其要加大对粮棉油糖和饲草料生产全程机械化所需机具的补贴力度，并继续稳定产粮大县奖励政策。

（三）农产品价格支持補贴。这一补贴实际上与粮食流通体制改革结合十分紧密，目前我国初步形成了以托底价格调控、储备吞吐调节为主要方式，以托市收购和政策性竞价交易为主要内容，以新疆棉花和东北大豆目标价格补贴、东北玉米生产者补贴为探索方向的农产品价格支持补贴政策。从2004年起，国家相继对稻谷和小麦实施最低收购价政策，对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实施临时收储政策，对政策性储备粮食、食糖和油料等实施公开竞价交易。面对国内外农产品供求形势变化，国家推动了价补分离改革，于2014年取消了大豆、棉花临储价格，将糖料和油菜籽等临时收储下放由地方自行决定和实施，同时又启动了新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格补贴。2016年，国家取消了玉米临时收储，改为“市场化收购+生产者补贴”的方式。2017年一号文件提出，国家坚定推进健全玉米生产者补贴制度，调整完善新疆棉花目标价格补贴，并改革调整大豆目标价格政策。

（四）农业保险补贴。我国已经形成了“政府扶持引导、部门协同推进、保险机构市场运作、农民自愿参加”的农业保险发展模式和“中央支持保基本，地方支持保特色”的农业保险保费补贴机制。中央财政农业保险保费补贴的农产品基本覆盖了粮食等主要农产品。“十二五”时期，农业保险累计为10.4亿户次农户提供风险保障6.5万亿元，向1.2亿户次农户支付赔款914亿元，中央财政农业保险保费补贴累计约490亿元，2015年我国承保的主要农作物突破14.5亿亩，占全国播种面积的59%，三大主粮作物平均承保覆盖率超过70%，承保农作物品种达189类。同时，部分地区在生猪目标价格保险、农产品质量安全保险等方面进行了积极探索。2017年一号文件对农业保险的要求是，坚持开发多层次多元化的保险产品，在土地流转履约保证、农产品收入、农产品价格指数、农户互助保险等方面开展探索。

（五）农业金融补贴。我国的农业金融补贴采取市场化调节和政策扶持相结合的方式，主要方式在于推动金融产品和服务方式持续创新，以往的手段主要是定向奖励和财政贴息相补充。近年来国家探索对农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社实施差别化的较低的存款准备金率，持续实施支农再贷款、贷款贴息政策，对村镇银行、贷款公司以及农村资金互助社实施定向补贴，同时开展了承包地经营权、宅基地使用权、住房财产权抵押担保试点。2015年末，金融机构本外币涉农贷款余额26.4万亿元，比2010年末增加14.6万亿元，年均增加24.7%。2016年，国家探索建立了全国农业信贷担保联盟，从农资综合补贴存量中拿出20%，加上种粮大户补贴和支持保护补贴的增量部分，合并用于信贷担保体系构建，支持发展多种形式的粮食适度规模经营，截至2016年底已经在全国28个省市自治区建立了各级农业信贷担保机构。2017年一号文件提出，信贷担保体系向县市延伸，把建立担保风险补偿基金的事权交给地方。

（六）基础设施建设补贴。我国形成了以财政奖补引导为主、社会力量多方参与，以提升农业综合生产能力、农业科技创新能力、农业公共服务能力、农业资源环境保护与利用能力和农村民生基础设施服务能力为目标的基础设施建设补贴政策。“十二五”以来，相继实施了新增千亿斤粮食田间工程、农业科技创新能力条件建设、农产品质量安全检验检测体系建设、农村沼气工程等30多个重大工程，投资总额达到1460亿元。2017年一号文件继续高度重视基础设施建设的支持，提出完善对粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区的支持政策，统筹资金建设现代农业产业园、科技园、创业园，支持田园综合体建设，推进国家农业可持续发展试验示范区，继续强化国家现代农业示范区，基础设施建设补贴将表现出向园区和平台集约集聚的趋势。

（七）资源环境保护补贴。我国初步探索形成了以促进资源永续利用、遏制环境恶化和农业可持续发展为目标，通过控制农业用水总量，实现化肥农药减量，促进农作物秸秆、畜禽粪便和农膜残留基本实现资源化利用等为具体指向，调整优化农业结构、转变农业发展方式的政策体系。2017年一号文件提出，国家将探索耕地轮作休耕试点和其他种植业结构调整支持补助，支持化肥農药零增长行动，实施耕地保护与质量提升补助，继续开展草原生态保护奖补，支持新一轮退耕还林还草，鼓励各地加大农作物秸秆综合利用支持力度等。

二、我国农业补贴政策的落实与绩效

（一）补贴存量稳定增长。2004-2015年的种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴“三项补贴”的资金规模由145亿元增长到1415亿元，农机购置补贴由7000万元增长到237.55亿元（见表1、图1）。其他补贴不断建立健全，补贴规模不断调整扩充。

（二）补贴时效基本能够满足生产需要。近几年，国家基本形成了补贴下达的时间表，前一个作物年度下达当年度的农机购置补贴等农业生产补贴，春耕之前公布最低收购价、下达种粮直补和农资综合补贴等，在农产品集中上市期间执行农产品托市收购预案，以项目的形式下达农村金融补贴和基础设施建设补贴。

（三）补贴方式基本形成了适应国情农情的多种形式。补贴落实到户方式一开始是以现金直接发放为主，后为了操作简便和防止“跑冒滴漏”逐步升级为“一卡通”拨付，并在全国推开。在发放的形式上多种多样，并且不断升级完善。例如，农机购置补贴曾经采取“确定补贴资格、农户差价购机、财政统一结算”的方式，后来升级为“农户全价购机、确定补贴资格、财政直补到户”的方式。在部分省市自治区，良种补贴的发放方式一度采取“财政向企业招标、低价向农户供种”的方式，后来与种粮直接补贴和农资综合补贴合并为“农业支持保护补贴”。农业保险保费补贴则采取“超低保费，补贴险企”的方式。2012-2015年，国家还实施了防灾减灾稳产增产重大关键技术补助，发放以“联技计补，钱物兼容”为主，结合支农项目落实。此外，多种补贴以“农业经营者申请、财政部门项目制”的方式落实。

（四）农民普遍从补贴政策中受益。2013年9月全国农村固定观察点调查体系对全国15个省的140个县和1700个农户进行问卷调查，各项农业补贴政策落实情况总体较好。从粮食直接补贴看，103个县的种粮直接补贴金额增加，县均增加37.5万元。获得粮食直接补贴的农户比重为88.3%，户均补贴金额实现了增长。从农作物良种补贴看，101个县的良种补贴范围保持稳定并有所扩大，县均补贴1158万元，85.4%的农户获得了良种补贴，户均获得补贴147.3元。从农资综合补贴来看，补贴金额增加，对种粮大户、家庭农场和农民专业合作社有所倾斜。105个县共发放农资综合补贴66.4亿元，县均6325万元，亩均82元。有28个县的农资综合补贴向种粮大户、家庭农场和农民专业合作社倾斜。有71.2%的农户获得了农资综合补贴，户均653元。从农机具购置补贴看，132个县农机具购置补贴增加，县均补贴资金1278万元，有64个县享受补贴的农机种类比上年有所扩大，分别有48个、31个、51个和51个县分别将畜牧业机械、林业机械、抗旱与节水机械和农产品加工机械纳入农机补贴范围。获得种植业机械补贴的农户占73.8%，获得林业机械补贴的农户占7.1%，获得抗旱节水机械补贴的农户占11.9%，获得农产品加工机械补贴的农户占7.1%。从农业保险保费补贴看，补贴金额有所增加。77个县获得保费补贴总额为7.7亿元，县均大约1000万元，平均每个农户获得的保费补贴为155.5元。〔3 〕125-127

（五）提升了农民和社会资本投资农业的积极性。各类农业补贴增加了经营农业的收益，提升了农民和社会资本持续投资农业的积极性。2016年民间对第一产业的固定资产投资完成额超过1.5万亿元，2012年以来年均递增22.4%（见图2）。农业补贴政策助推了农民工、大学生、退伍军人返乡创业创新，一定程度上激发了农村地区“大众创业，万众创新”的热情。2016年11月全国农村固定观察点调查体系对20个省（区、市）192个县（市、区）201个村9555个农户进行了调查，发现2012年以来有3.1%的农户有家庭成员返乡创业，其中从事农业及相关行业的比重占47.3%。如果以此推测，2012年以来全国至少有710万农民工等各类主体返乡下乡创业就业，其中返乡从事农村一二三产业融合发展的接近340万。

（六）促进了农业结构调整优化。2016年以来，农业补贴政策配合整个农业供给侧结构性改革，一定程度上促进了农业发展的“调结构、转方式”。例如，配合玉米临时收储制度取消，我国实施了玉米生产者补贴政策。2016年11月全国农村固定观察点调查体系对黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4个省（区、市）56个县（市、区）60个村3254个农户进行了专项调查，发现农户获得的玉米生产者补贴亩均达到145.30元，户均3228.42元（见表2）。在取消临时收储、实施玉米生产者补贴等政策配合下，玉米价格向市场价格回归，2016年籽粒玉米调减3000万亩左右。

（七）提高了重要农产品的有效供给。一系列农业补贴政策有效地保障了农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性。自2004年以来，中国粮食连年增产。至2015年，粮食产量已达12428.7亿斤，取得了历史性的“十二连增”。2016年，粮食产量达到12325亿斤，仍是历史上第二高产年。在农业补贴政策支持下，大豆、糖料、棉花、油料等重要农产品生产下滑势头一定程度上得到遏制，杂粮、饲草、蔬菜等地方特色优势农产品也保持了较好的发展势头，生猪生产持续调优调精，肉牛肉羊牛奶禽蛋等畜牧业加快发展。

（八）农民满意度较高。2014年3月全国农村固定观察点调查体系对19个省（区、市）190个县（市、区）208个村4385个农户进行了调查，发现农户对农业补贴政策的执行结果满意度整体较高，在所有“三农”政策执行结果的评价上满意度最高。据农户调查分析，农业补贴政策执行评价满意度得分整体较高，种粮直补、良种补贴、农机补贴、农资补贴等农业“四补贴”和退耕还林补贴得分均值都超过了4分（满分为5分）。从补贴方式看，实行直接补贴方式的粮食直接补贴和农资综合直补在各项补贴政策中得分最高。在对所有“三农”政策执行情况的评价上，农户对农业补贴政策满意度评分最高，为4.12分。〔4 〕

三、目前农业补贴政策存在的问题

（一）农业补贴效果被细小的经营规模摊薄。我国农业补贴门类不断扩展，“大农业”领域的财政支出规模不断扩大。2015年，我国农林水事务支出已达1.72万亿，即使仅计算“三项补贴”、农机购置补贴、农业生产补贴、农业保险补贴和农产品价格支持，其总额也已经超过5800亿元。即使是仅仅计算到户的、进入农民收入的补贴，在单位面积上也已经超过美国。但是，户均补贴额度却十分微薄，大大低于美国（见表3）。这其中的主要原因在于，我国农业经营规模过小，而补贴往往是普惠制的，其依据一般是承包经营耕地面积。农业补贴被细小的经营规模摊薄，一个很严重的后果就是，农业补贴达不到激励效果，也因此在成本收益角度显得并不经济。

（二）农民收入补贴目标难以完全实现。随着我国经济发展和农业比较效益的下降，农业补贴一度被当作一种提高农民收入的手段。实际上，在我国农业以分散的、小规模農户经营为主，这一国情农情决定了农业补贴落实到户也是分散、小额的，因此，农业补贴对农民收入的边际贡献较小。基于全国农村固定观察点农户微观数据，针对我国农业补贴促进作用的定量分析发现，农业补贴对农民收入有促进作用。从动态变化上看，2004年比2003年增加的幅度较大，此后作用递减，至2007年作用再度提高，这与这一年补贴增加的力度有很大关系，2008年补贴力度因应对粮价下跌等再度增加，此后作用出现了递减，至2012年政府转移支付对农民收入促进作用不明显，此后再度明显（见图3）。而且，以农业补贴较大幅度提高农民收入，也超出了国家现阶段的财政承受能力。即使在美国、日本等发达国家，农业补贴的作用也只是稳定农民收入，而不是大幅提高农民收入。多年来，我国学术界和政府部门有一种流行说法，农业补贴占美国农民收入的40%。根据美国农业部经济研究局的数据进行重新计算后，我们发现“农业补贴占收入40%”的说法，其计算依据是1999-2001年补贴金额占农业净利润的比例，其中农业利润要以总的农业收入扣除生产总成本，用这一标准衡量会夸大农业补贴在收入中的占比。实际上，就连这一夸大的数字也只是维持了3年，新世纪以来这一比例持续下降，2010年之后已经降低到10%以下。〔5 〕

（三）对农业生产发展的效果呈现出递减态势。从宏观层面上看，我国粮食总产量取得了历史性的“十二连增”，但补贴对粮食产出的贡献越来越小。2004年，农业补贴从无到有，其增量与粮食增产量的相关系数曾经高达0.52，到2007年该相关系数已经下降至0.06，此后几年已经接近于0。到目前为止，针对农民种粮意愿的调查研究表明，农民选择种粮的首要因素是粮食价格和市场情况，而并非种粮补贴。甚至，有76%的农民基本不清楚农业补贴发放的依据。尤其是，因为小规模分散经营的基本国情农情，直接发放到户的“撒胡椒面”式的小额补贴很难集中用于农业生产。非常可能的情况是，补贴进入户主个人账户后，被其用于食品、饮酒、人情往来等家庭消费，用于提升农业综合生产能力的可能性不大。

（四）相关政策的协调配合机制不足。目前，部分新增补贴强调对某一具体产业的支持，对形成农业生产发展、农民收入增长的长效机制着力不大。例如，2016年年初，我国宣布取消玉米临时收储政策，改为“市场化收购+生产者补贴”的新机制。但是，临时收储政策取消后，却没有强调托底收购仍然继续实施，一定程度上助推了玉米价格的下跌趋势。而且，实施玉米生产者补贴，导致玉米和大豆种植收益无法拉开，也对“调减玉米、扩充大豆”的实际目标一定程度上有所背离。根据上述全国农村固定观察点调查体系2016年针对东北地区的专项调查，玉米亩均产品收益加上亩均生产者补贴为560.61元，大豆亩均产品收益加上亩均目标价格补贴为488.37元，二者仍有较大差距（见图4）。另外，由于缺乏政策协调性，主要作物的比价关系变相鼓励了东北部分地区“旱改水”，导致井灌稻种植面积扩大，对粮食主产区的生态环境造成了潜在威胁。实际上，无论是目标价格补贴，还是生产者补贴，如果不能在政策表述上与播种面积脱钩，基本上是对“黄箱”补贴的一种“不打自招”，导致WTO框架下我国部分农产品黄箱补贴规模持续膨胀，甚至有“破箱”风险。再如，补贴落实到户的过程中，细目比较模糊，农户难以判断其补贴依据和来源，即使是新型经营主体也对结算方式一知半解，这就使得补贴的激励效应有所降低。

（五）未能充分顺应新型经营主体快速发展的形势。目前，大部分补贴发放依据是承包农地的面积。在绝大部分农户经营规模较小的情况下，这种公平优先的补贴发放依据曾经适应了我国农业分散经营的基本国情。然而，近年来，新型经营主体快速发展，农业经营规模不断扩大，土地流转比例迅速提高。据农业部统计，我国农村土地流转比例从2007年年底的5.4%增长到2015年年底的33.3%，年均增长3个百分点以上。在这种情况下，再强调补贴均等发放就难以适应新型经营主体需求。尤其是，家庭农场和合作社等新型经营主体对社会化服务、农业机械、农业保险、信贷担保等产生了多元化多样化的需求。党的十八届三中全会之后，对农地所有权、承包权以及经营权“三权并行分置”，这为新增补贴向粮食新型农业经营主体创造了制度条件。近期农业信贷担保联盟的建立和完善，也为农业补贴向适度规模经营主体倾斜创造了条件。

（六）缺乏对农业可持续发展的支持。工业化、城镇化深入发展，吸引资源要素流出农业，也向农业产地环境输出了一定的污染。环保部数据表明，我国目前有3亿亩耕地不同程度地受到镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属污染，主要来自工矿企业污染。国家粮食局监测报告曾经警示，每年因重金属导致污染的粮食达1200万吨，以此估计粮食重金属超标率已经超过9.0%。2013年3月，湖南销往深圳的多批次大米被检出镉超标，揭开了我国粮食重金属污染的冰山一角。水资源时空分布不均匀，部分地区过度开发，农业用水模式不可持续。我国水资源时空分布总体显现春旱夏涝、南多北少的特征。但是，为满足工业化城镇化发展的需要，缺水的东北、华北地区承担了农业生产的很多功能。例如，我国华北地下水超采区面积达到20万平方公里，约占平原区面积的11%。在水资源紧缺的情况下，全国高效节水灌溉率不足13%，远低于以色列、法国等集约式利用农业资源国家80～90%的水平，也低于美国等粗放式利用农业资源国家50%的水平。农业生产过程中的面源污染问题加重，农产品质量安全风险加大，农业生产面临不可持续的临界点。当前，我国主要农作物化肥利用率仅为35.2%，农药利用率仅为36.6%左右，仍然有相当数量的农作物秸秆露天燃烧，40%的养殖废弃物未经处理而随意排放，40%的农用地膜残留在土地当中，农作物农药残留超标、饲料中化学物质非法添加等局部性品种性农产品质量安全事件也时有发生。

四、我国农业补贴政策的改革方向

经济发展进入新常态，宏观经济、居民收入、财政收入增速放缓，市场对农产品质量和安全提出了更高的要求，我国农业与国际市场融合程度加深，农业生产资源环境矛盾凸显，迫切需要持续推进农业供给侧结构性改革，加快农业农村发展新旧动能转换。在这一背景下，2017年一号文件继续把“完善农业补贴制度”置于重要地位，要求“进一步提高農业补贴政策的指向性和精准性”。以往的农业补贴政策主要依靠大幅增加财政投入，新旧动能转换中，则需要对财政支农资金进行整合集约使用；以往的农业补贴政策目标主要指向为增加农产品产量，新旧动能转换中，则需要“保供给”“提质量”“优生态”协调并行；以往的农业补贴政策主要立足国内，新旧动能转换中，则需要统筹国际国内资源、市场、制度；以往的农业补贴政策主要鼓励增加资源要素投入，新旧动能转换中，则需要促进生产发展与资源环境承载力相匹配。为此，本文提出以下政策建议。

（一）明确补贴目标，探索实施农产品收入补贴制度。借鉴美国等发达国家经验，建立农民农业经营收入的“安全网”。稳定农业支持保护补贴，明确农地农用、地力保护、收入支持的目标，完善补贴办法。客观评估新疆棉花和东北大豆目标价格补贴的政策效果，审慎扩大范围，尤其是充分考虑其对口粮的适用性。结合粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，探索实施农民和新型经营主体目标收入补贴政策，保证农业生产经营收益。近期内，以补贴为杠杆，促进生产经营主体主动实施农业结构调整。在健全全国农业信贷担保体系的基础上，探索建立营销贷款援助制度，以未来收获的农产品为抵押担保，为农民提供生产经营性贷款。增强目标价格补贴、农产品收入补贴和农产品收入保险之间的协调性，提升农户和新型经营主体支农补贴方面选择的自由度。

（二）转变补贴体制，提高财政支农资金使用效率。归并整合涉农资金，集中财力物力，提高农业综合生产能力。把粮食生产功能区、重要农产品保护区建设与农业补贴政策完善结合起来，支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体向现代农业产业园、科技园、创业园集聚，开展高产示范，带动技术、管理经验向小农户推广。继续健全和完善粮食主产区利益补偿机制，参考美国等发达国家土地开发权赎买的经验，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加产粮（油）大县奖励、生猪（牛羊）调出大县奖励。进一步，根据财政平衡的状况，建立粮食产量、商品量和利益相挂钩的机制，缩小产粮（油）大县和生猪（牛羊）调出大县与东部沿海县市财政收入差距。

（三）调整补贴思路，建立支持“三农”长效机制。结合农业结构调整的相关规划，尝试一次性出台未来三至五年的指导性最低收购价、目标价格和农产品目标收入，形成农业补贴随生产成本、市场形势变化的长效机制，给农民和新型经营主体稳定的预期。完善政策性农业保险制度，加大保险保费补贴提标、扩面，根据县域范围内的常年作物种植收益、平均畜禽养殖收益等，鼓励保险公司积极提供不同保障水平的农业保险产品，按照农业平均收入不同保障水平提供补贴，制定多层次的保费、补贴及赔付标准，供不同类型的农业经营主体自主选择。加大财政投入力度，推进部分农业生产环节补助政策的常态化，开展病虫害统防统治补贴等新补贴补助与科技推广挂钩政策试点，以政策的实施和完善为契机，促进科研、教育和推广的结合。在政策宣传和国际农业谈判的过程中，必须澄清新增补贴并没有扭曲市场，也没有向农户提供任何形式的价格支持。

（四）扩大补贴对象，促进补贴向新型经营主体倾斜。建立健全补贴向适度规模经营主体倾斜的机制，释放信号，既不鼓励人为“垒大户”，也要避免“撒胡椒面”。在有条件的地方探索开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。在国家农机购置补贴中划出专门资金，对农机大户和合作社购置无人机、机器人等新型机械设备进行补贴。采取以奖代补的方式，对部分服务范围广、操作水平高、信用评价好的农机大户或者合作社，直接奖励大型农机具或重点作业环节农业机械。探索建立适应农业适度规模经营的农业金融保險制度，提供多层次的可供市场主体自主选择的参与式保险、信贷等产品。

（五）拓展补贴门类，支持农业可持续发展。健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，重点支持农产品提质增效、修复治理农业生态、建设高标准农田、培育农村新产业新业态等方面。在东北地区和其他适宜的粮食主产区，实施轮作休耕补贴，逐步形成“粮豆轮作”“粮饲轮作”的科学轮作方式，这一补贴可以在黑龙江垦区先行试点。近期，为控制东北地区井灌稻面积，可以尝试取消井灌稻生产经营主体的各项补贴、补助和其他资金支持。在华北平原地区，以雨热同期的玉米、抗旱省水的杂粮和油葵、冬闲田适宜种植的黑麦草等低耗水作物播种面积为补贴依据，主动调优调精耗水作物的种植。在南方部分重金属污染地区，以补贴为引导，扩大高粱等高杆、重金属吸附能力弱的作物种植，在必要地区试点建立休耕制度。在部分生态较为脆弱和污染严重的地区，实施休耕补贴和退耕还林计划，科学涵养生态环境。加快南方水网地区生猪养殖转型升级，引导畜禽养殖业向玉米主产区、牧草主产区和环境容量大的地区转移，继续推进扩大种养结合整县推进。结合生态农业发展、美丽乡村建设、畜禽养殖污染治理、测土配方施肥等重点项目，探索农家肥施用补贴，促进有机肥按土地需求均衡利用。

（六）创新补贴方式，理顺政策作用路径。将粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品优势区、国家现代农业示范区、农业可持续发展试验示范区与财政部门农业补贴数据库相结合，在建立健全新型农业经营主体信息直报平台的基础上，摸清传统农户和新型经营主体每年的补贴收益，为农业补贴政策制定和执行提供“大数据”决策支持。借鉴美国经验，充分借助我国“互联网+”发展带来的机遇，探索支持互联网金融机构，为农业经营主体提供信贷、信用保障、补贴结算和农业保险理赔等服务，促进农业补贴政策依据、金额清晰化，进一步用“互联网+”平台整合购销、收储、物流、农机等生产性服务，形成为农服务的综合平台。

注 释：

①根据当年美元兑人民币中间汇率折算。2014年之后，我国建立了针对新疆棉花和东北大豆的农产品目标价格补贴政策，美国取消了直接补贴。由于我国的目标价格补贴总额缺乏相关资料计算，而美国只实施类似目标价格补贴的价格损失保障补贴和农业风险保障补贴，加之两国农产品价格波动情况不同，因此两者的比较暂时失去了意义，需要留待更好的比较方法。

参考文献：

〔1〕彭 超. 中国农业补贴政策影响研究：宏观效果与微观行为〔M〕.北京：中国农业出版社，2013.

〔2〕农业部产业政策与法规司.2016年国家落实发展新理念加快农业现代化促进农民持续增收政策措施〔EB/OL〕. 农业部网站，2016-03-30，http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/qnhnzc/201603/t20160330_5076285.htm.

〔3〕农业部农村经济研究中心.中国农村政策执行报告（2009-2013）〔M〕.北京：中国农业出版社，2014.

〔4〕吴 比，Ziming Li，杨汝岱，彭 超.农村政策执行协商会影响农民的政策满意度吗？〔J〕.中国农村经济，2016（4）.

〔5〕彭 超. 进一步改革完善我国农业补贴政策〔N〕. 农民日报，2014-07-30.

责任编辑 于晓媛