论“一带一路”战略下我国海外投资保险制度的完善

高建勋, 莫建建

(福州大学 法学院，福州 350116)

论“一带一路”战略下我国海外投资保险制度的完善

高建勋, 莫建建

(福州大学 法学院，福州 350116)

随着“一带一路”战略的实施，我国海外投资迅猛增长，但也面临一系列新风险，主要表现在地区分布集中于高风险区，行业分布集中于高风险领域，投资主体身份敏感等；同时，“一带一路”沿线国家政治不稳定和市场经济建设不完善等固有缺陷，导致我国海外投资风险居于高位。而现有海外投资保险制度本应起到为我国海外投资保驾护航的作用，却存在双边投资条约数量和质量上的不足、国内险种单一落后、投保条件难以满足MIGA的要求等问题。对此，我国应增加和提升双边投资条约的数量和质量，强化MIGA制度的利用效果及设置灵活多变的险种，为中国企业“走出去”提供更强有力的保障。

“一带一路”；海外投资；政治风险；保险制度

“一带一路”战略提出以来，我国的对外投资成绩斐然，2015年末对外直接投资存量首次突破万亿美元[1]。但纵观如今的海外投资局势，欧美发达国家市场要么接近饱和，要么以“国家安全”为由排斥中国的投资，而政治风险偏高的“一带一路”沿线国，地缘政治因素要么错综复杂，要么涉及高风险项目，我国企业海外投资风险可谓不小[2]。如何完善我国的海外投资保险制度，规避海外投资风险，配合好“一带一路”战略的实施并提升我国企业与欧美日等发达经济体海外投资相竞争的实力，是一个非常值得研究的问题。

一、“一带一路”战略下我国海外投资面临的新风险

截至2014年底，中国1.85万家境内投资者在国外共设立对外投资企业2.97万家，分布在全球186个国家(地区)，年末境外企业资产总额3.1万亿美元。对外直接投资累计净额达8826.4亿美元，投资行业分布广泛，门类齐全，涵盖了国民经济的18个行业大类。我国海外投资的最新发展趋势以及现出的新问题主要表现在以下方面：

1.地区分布集中于高风险地区

据2014 年中国对外直接投资公报显示，2014年我国对发展中经济体的投资流量比重为79.3%，对外投资规模增加但地区分布集中于发展中国家*经济体的划分标准以联合国贸发会议《世界投资报告》为准。。 我国目前处于产能过剩急需找到出口以及人民币国际化需求的时代，“一带一路” 沿线国家多为发展中经济体，其广阔的市场和巨大的商机符合我国的对外投资要求。但据世行发布的《2016年营商环境报告》显示，发展中经济体的营商环境排名都相对靠后，政治风险偏高[3]。

表1 “一带一路”沿线64个国家的营商环境和政治风险

注：*号后面的数据是2005-2014年“一带一路”沿线中国海外投资风险案例数。括号里的第一个数字代表营商环境的排名，第二个是政治风险等级。营商环境数据来源于《2016年营商环境报告》，涵盖了一带一路沿线64个国家，排名越靠前表明营商环境越好。政治风险数据来源于PRS集团《2014年度风险评估指南》按不同分数段划分的五个风险级别，涉及“一带一路”沿线47国。

由上表可知，“一带一路”沿线大多数国家的营商环境和政治风险都偏高，再加上地缘政治因素等原因，其投资环境并不是很理想。据统计，在2005-2014年中国企业海外投资失败或受阻的风险案例中，发展中国家国家占据了海外投资风险案例的大多数。其中“一带一路”沿线区域共发生33起海外投资风险案例，涉及的20个国家除了俄罗斯和新加坡以外*风险案例涉及20个国家分别是：伊朗、菲律宾、缅甸、叙利亚、阿富汗、越南、俄罗斯、新加坡、印度、哈萨克斯坦、蒙古、印度尼西亚、沙特阿拉伯、波兰、东帝汶、巴基斯坦、泰国、保加利亚、柬埔寨、乌兹别克斯坦。，都是发展中国家[4]。

2.行业分布集中于高风险领域

中国对外直接投资行业分布广泛，涵盖了租赁和商务服务业、金融业、采矿业、批发和零售业等国民经济的18个行业大类，而租赁和商务服务业、金融业、采矿业这三个产业，分别占我国当年流量总额的29.9%、14.9%和13.4%(如图1)*参见商务部《2014年度中国对外直接投资公报》。。

图1 2014年中国对外直接投资存量行业分布 (亿美元)

同时，2005～2014年我国境外投资风险案例排在前三的行业分别是：能源、金属和运输行业。能源和金属两个行业共发生风险案例77起(占总数的59.2%)，涉及金额1522.6亿美元(占总金额的64.5%)。这些产业之所以是政治风险的高发区，因为这关系到一国的国家安全、产业安全和技术管制，在对外投资中极易受到关注。此外，由于一带一路沿线大部分国家的科技、金融、房地产等行业发展相对滞后，所以我国企业在这些国家投资的行业集中于能源、矿产行业，海外投资风险也集中在这些领域，如2005～2014年发生在“一带一路”沿线国家的能源和金属行业的风险案例共26个(“一带一路”沿线国风险案例共33个)，涉及金额492.1亿美元(占“一带一路”沿线风险案例金额的87.1%)。

3.投资主体身份敏感

2014年我国非金融类对外投资主体超过一半都是国有企业，虽比往年有所下降，但国企仍然是我国海外投资的主力军*国有企业指的是国务院国资委监管的中央企业。参见《央企名录》。http://www.sasac.gov.cn/n86114/n86137/c1725422/content.html。。同时，国有企业也是我国海外投资风险的主要承受者(如下表2)。2005～2014年国有企业共遭遇了73起风险案例，而国有企业在“一带一路”沿线共遭遇21起案例(占所有国企风险案例数的38.5%)，涉及金额434.8亿美元(占所有国企涉案金额的27.2%)。值得注意的是，国企在“一带一路”沿线国遭遇的风险尤为突出，共发生的33起风险案例中国企占了21起，涉及金额占“一带一路”沿线国风险案例总额的76.9%。

表2 2005-2014年中国国有企业海外投资风险案例统计

数据来源：美国企业研究所和传统基金会“China Global Investment Tracker”数据库。

国企遭遇较多风险的原因主要有以下方面：第一，国企是投资的主力军，投资越多风险也越多。第二，我国对能源、矿产、电力、机械设备等投资基本由国企垄断，投资行业属于政治风险的高风险领域。第三，国企的投资身份敏感。在很多东道国看来，国有企业是我国政府重点支持的对象，极易产生反垄断的心理。并且，一带一路国家虽然经济落后，但主权意识强烈，再加上我国对一带一路国家的投资带有援助性质，而这部分主要通过国企来完成，因此这些国家对国企的投资怀有“新殖民主义”的担忧，容易产生排斥心理[5]。

综上所见，地区分布集中于高风险地区、行业分布集中于高风险领域、投资主体身份敏感这三大特征使我国投资者“走出去”面临的投资风险概率加大。在此背景下，构建完善的海外投资保险制度对于有效地应对全球范围内的政治和经济风险具有重要作用。

二、我国海外投资保险制度的现状与缺陷

目前，我国尚未制订专门的境外投资保险法，境外投资保险制度主要由我国缔结和加入的双边投资条约和多边投资担保机构(MIGA)以及我国目前可以对海外投资承保政治风险的机构——中国出口信用保险公司(以下简称中信保)构成。现行制度虽然取得一定的成绩，但在实现我国的战略意图和既定目标方面还存在如下缺陷：

1.双边投资条约的数量和质量不足

(1) 数量上不足 中国共与全球130多个国家和地区签署了双边投资保护协定[6]。但还未与美国、开曼群岛和英属维尔京群岛等海外投资存量排在我国对外投资前20的国家签订双边投资条约，而“一带一路”沿线64个国家中，伊拉克、巴勒斯坦、马尔代夫、尼泊尔、不丹、文莱和约旦还未和我国签订双边条约或者签订的双边条约未生效[7]。2005-2014年我国在美国遭遇风险案例19个，涉案金额共达到399.9亿美元(占涉案总额的14.4%)，未签订双边投资条约是引发争议并导致海外投资风险损失的主要原因。此外，我国前几年在伊拉克的投资项目，由于未能签订双边投资条约，也未进行投保，损失惨重。

(2) 质量上不足 国际投资法一直致力于解决的问题是如何协调投资者与东道国的私权利与公权力，即私人权益与主权权利之间的冲突。国际投资法律制度中规定的实体内容和程序内容都是为了解决这一冲突而构建和展开。实践中，我国同众多国家和地区签署的双边投资条约或自由贸易协定中都普遍包括待遇制度和争端解决等方面的内容，有关政治风险的内容大部分都规定了对国有化及补偿的保证、投资收益回流权的保证等内容。

但是，政治风险、国有化、投资回流权等，有规定的只是少数，并且这些内容并没有就海外投资保险的政治风险赔偿方面的内容作详细具体的规定，比如《中国-东盟全面经济合作框架协议投资协议》第9条规定的损失补偿条款只是表明投资者索赔时的待遇问题，并没有提供可操作性的内容。一旦发生海外投资的争议，只有原则性的规范内容，很难顺利保障私人的投资权益。双边投资条约的内容仍需进一步细化和完善。

2.海外投资保险险种单一落后

近年来，我国海外投资者在东道国面临的各种政治风险逐渐显现，并且朝着多样化的方向发展。首先，传统的政治风险在海外投资中已经表现得并不那么明显，取而代之的是在和平与安全的国际环境下的政治暴力，比如贸易保护主义、劳工纠纷等风险日益增多。如菲律宾2007年取消我国的农业投资，就是以海外租地种粮或买地种粮方式进行农业投资，但却被贴上“新殖民主义”的标签，引发普遍民怨而促使政府改变立场，从而达到保护本国产业的目的。其次，传统的直接征收风险减少，但隐性征收风险日益突出。如委内瑞拉2011年对石油征收新暴利税，致使中石油三个油田项目收益大大减少。最后，在一些多党制的国家，新政府往往不承认旧政府的政策，多党轮流执政通常会中断政策连贯性，那么在这些国家的投资风险也随之提升，违约的几率也较高，这主要体现在如斯里兰卡、希腊和阿富汗等政治体制转轨国家和部分新兴国家。见下页表3。

表3 2005-2015年中国在“一带一路”沿线投资损失较大的风险案例

注：括号内的数字是投资金额，“无”代表遭受的损失较大但是数据不详实。

我国保海外投资保险的范围基本都覆盖了传统的政治风险，如国有化或征收险、外汇险和战争险等，但面临如今多样化复杂化的新型政治风险，其保险的险种单一而落后，没能与时俱进并及时增加新的品种，如专门针对投资国项目建设不及预期东道国取消投资项目、东道国无合理事由迟延支付以及征收新暴利税等等发生投资风险而设置的特别险种。

3.难以满足MIGA的投保要求

我国于1988年加入MIGA，在加入的第五年在华投资才获得了第一笔MIGA提供的担保。如今我国加入MIGA已十余多载，MIGA对境外投资者在华的投资担保增多，包括制造业、电力生产、农业和金融业等项目。但是，MIGA担保我国到发展中国家的投资项目几乎没有。具体数据见下表：

表4 MIGA对外承保排名前十的东道国和投资国

*总投资125亿美元，截至2015年6月30日。资料来源：《2015年MIGA年度报告》

从以上图表可知，这些排名在前的投资国都属于发达国家，民营企业居多，公司治理机制良好，且海外投资保险制度发达完善。MIGA对适格投资要求很高以及我国对外投资特点难以符合MIGA对适格投资的要求等原因是我国对MIGA利用率低的原因。另外，MIGA对外投资担保主要是以成员国所持的股份多少作为参考依据，我国在MIGA中的认股比例只有3.138%，因此可获得MIGA提供给境外投资担保的机会并不多[8]。

三、完善中国海外投资保险制度的对策

中国海外投资保险制度要发挥好其作用，需要利用国际法与国内法双重保障，把两者功能相结合。因此，应尽可能与更多的国家签订双边或多边投资保护协定，用好用足国际投资保险额度，强化并规范公共保险机构政策性功能及提高海外投资的保险容量是完善中国海外投资保险制度的对策。

1.增加和提升双边条约的数量和质量

我国同众多国家与地区签订的双边投资条约是我国海外投资得以顺利进行的重要保障，也是我国海外投资保险制度的重要组成部分。研究表明，双边投资条约可以较大地促进对外直接投资并且协定的效果可以在一定程度上取代签约国的政治风险[9]。中国和美国的双边投资条约历经了8年，截止到2016年6月共进行了24轮谈判，可见签订双边投资条约是我国在对外投资活动中重要的一部分，而增加我国双边条约的数量也是必要的。同时，大部分的发展中国家通常把双边投资条约当作一个对外直接投资政策来吸引外资，并且会给予跨国公司一种信号，即东道国会给这些企业提供保护和保证[10]。我国对外投资集中于发展中国家，积极地同这些国家签订双边投资条约，对于双方的投资与合作都是互利的。

另外，与资本输入国都是发展中国家和资本输出国都是发达国家的年代相比，如今的投资关系双向化明显，不仅发达国家与发展中国家之间，发达国家相互之间、发展中国家相互之间的投资也呈现多样化特征，如我国就从以往的对内投资大国转变为双向投资接近平衡的双重身份大国。新时代新背景，从客观上为投资者的私权利与东道国的公权力之间的权利义务做出新一轮安排提供条件。因此，在双边投资条约或者自由贸易协定的谈判中，相关的投资内容的规定显得尤为重要。其中，笔者认为我国所签订的双边投资条约或者自由贸易协定需要加入或者完善政治风险赔偿方面的内容，如加入赔偿的原因、赔偿的范围和赔偿的方式等尽量明确化的内容。

2.设置灵活多变的险种

在业务范围上，中信保应当强化我国海外投资保险业务，设立多样化、针对性强的险种。从中信保发布的2015年《国家风险分析报告》可知*中信保发布的2015年《国家风险分析报告》从政治风险、经济风险、商业环境风险和法律风险四个维度考察一国风险；其中政治风险关注政治稳定性、社会环境、政府干预和国际关系等四类指标。，其对全球区域的风险做了详细的分析，而亚洲地区是“一带一路”覆盖的主要区域，存在区域冲突、政治动荡等政治风险。根据存在的风险隐患，中信保可以及时增加新的品种，除了保留目前承保的汇兑限制、征收、战争以及政府违约行为的传统风险外，还应在政治风险中加上专门针对投资国项目建设不及预期东道国取消投资项目、东道国无合理事由迟延支付以及征收新暴利税等发生投资风险而设置的特别险种、针对蓄意破坏和怠工设置的特别保险、针对矿业和其他自然资源投资设置的特别险等。除此之外，由于新时代的全球政治风险难以判断和预防，近年来我国海外投资者的人身和财产均受到极大的损害，这对我国海外投资保险制度提出了更大的挑战[11]。中信保承保的政治风险范围应注意涵盖范围灵活多变，用词尽量避免范围宽泛而含糊不清，应有针对性并及时呼应投资市场的需求，实现与海外投资需求相匹配的保险范围。

3.强化MIGA制度的利用效果

纵观我国目前的对外投资境况，利用MIGA对外承保的机会并不是没有可能的。首先，我国对外投资大部分都集中在发展中国家，在“一带一路”沿线的投资国也大多是发展中国家。从《2016年全球营商环境报告》可以看出，除了新加坡全球营商环境排名连续位列第一以及保加利亚(38)、以色列(53)、土耳其(55)、阿塞拜疆(63)、阿尔巴尼亚(97)、黎巴嫩(123)、伊朗(161)、东帝汶(173)、叙利亚(175)和阿富汗(177)的全球营商环境排名没有上升以外*括号内的数字代表这个国家在《2016年全球营商环境报告》中的排名。，“一带一路”沿线其余国家的营商环境较去年都有所上升，在政治风险没有加重的情况下，这些国家和MIGA要求合格的东道国必须具有良好的投资条件以及对外资实行公正、公平待遇的发展中国家等条件是可以符合的。

其次，截至2016年4月，与我国有投资往来的发展中国家大部分都加入了MIGA公约，“一带一路”沿线的国家中只有越南和巴勒斯坦不是MIGA的成员国，因此，既然这些国家已经成为MIGA的会员国，那么就会承认代位权，给予MIGA与投资者索赔相平等的待遇。最后，随着国家政策的支持以及企业对外投资经验的积攒，纵使MIGA对合格的投资要求投资企业的技术过硬、投资项目对东道国有益以及对投资项目有足够的财政支持等等，我国符合MIGA适格的投资的条件是可以实现的。因此，我国目前可以逐渐加强与多边投资担保机构的合作，了解这个机构的参保规则和运行机制，为MIGA对我国海外投资担保做铺垫。

四、结 语

随着“一带一路”战略的实施，中国正由产品输出大国向资本输出大国转变。在我国海外投资属于上升期的今天，海外投资面临多方面的风险，而我国海外投资保险制度却没有发挥很好的作用，在保险范围和利用MIGA对外承保政治风险水平等方面较之世界平均水平相去甚远，也存在双边投资条约的数量和质量不足以及海外投资保险险种不够创新等问题。完备的海外投保机制是境外投资的护身符，完善我国的对外投资保险机制，提升与欧美等发达国家的竞争力，是促进我国海外投资顺利发展的重要保障。

[1] “走出去”信息服务平台.企业走向“一带一路”中的风险应对[EB/OL].(2016-06-22)[2016-06-23].http://www.ofdi.net/ywzh/19046.jhtml.

[2] 李峰.“一带一路”沿线国家的投资风险与应对策略[J].中国流通经济，2016,30(2):115-121

[3] 搜狐财经.世行报告——《2016年营商环境报告排名》[EB/OL]. (2015-10-28 )[2016-04-15].http://business.sohu.com/20151028/n424394730.shtml.

[4] 美国企业研究所和传统基金会.“China Global Investment Tracker”数据库[DB/OL].[2016-07-20].http://www.heritage.org/immigration.

[5] 李峰.中央企业海外投资的风险与对策[J].开放导报，2015(5):47-50.

[6] 商务部官网.中国已与130多个国家和地区签订投资协定[EB/OL].( 2016-03-17)[2016-06-20].http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201603/17/t20160317_9571808.shtml.

[7] 商务部官网.我国对外签订双边投资协定一览表 [EB/OL]. (2016-12-12 )[2017-01-21].http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml.

[8] 孙南申.国际投资法[M]北京：中国人民出版社，2008：268.

[9] NORAH G.Role of China in Investment BITs, SOEs, Private Enterprises, and Evolution of Policy [J].ICSID Review，2016,31(1):88-106.

[10] PIETER B，AkIKO O．The Impact of Bilateral Investment Treaty (BIT) Proliferation on Demand for Investment Insurance：Reassessing Po1itical Risk Insurance After the“BIT Bang”[J].ICSID Review，2013(2):314-350.

[11] 樊增强.中国企业对外直接投资：现状、问题与战略选择[J].中国流通经济，2015(8):106-113.

(责任编辑 刘 翠)

Improvement of Overseas Investment Insurance System in China under the Belt and Road Initiative

GAO Jianxun, MO Jianjian

(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou 350116, China)

With the implementation of the Belt and Road Initiative, China's overseas investment has grown rapidly, but it also faces a series of new risks as follows: the investment is concentrated in high-risk regions and high-risk industrial fields and the identities of investors are sensitive, etc. Meanwhile, the inherent defects of the countries along the Belt and Road such as political instability and imperfect market economy make the high probability of China's overseas investment risk. And it has following problems in the existing overseas insurance system which should play the role in protecting overseas investment in China: the insufficiency of quality and quantity of the bilateral investment treaties, the singleness and backwardness of the types of insurance, and the difficulty to meet the requirements of MIGA and so on. So efforts should be made to increase and improve the number and quality of the bilateral investment treaties, strengthen the utilization effect of MIGA system, and set up flexible types of insurance, so as to provide a stronger protection for Chinese enterprises' “going out”.

the Belt and Road Initiative; overseas investment; political risk; insurance system

2016-08-11

高建勋(1972-)，男，江西高安人，副教授,硕士生导师。

F840

A

1008-3634(2017)02-0013-07